基于財產(chǎn)稅視角的我國房地產(chǎn)稅制改革研究

近年來我國城市房地產(chǎn)成交量和價格呈現(xiàn)爆炸式增長，而現(xiàn)行的房產(chǎn)稅制落后于房地產(chǎn)市場的發(fā)展。地方政府房產(chǎn)稅收入過低，土地財政替代房地產(chǎn)稅收收入成為地方政府的主要收入來源，對地方經(jīng)濟造成了一定程度的扭曲，降低了公共福利水平。為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，建立科學的財稅體制、運行機制和管理制度，“十二五”規(guī)劃對加快財稅體制改革提出了明確要求，其中房產(chǎn)稅制改革的地位尤其突出。2011年1月28日起，上海、重慶市正式試點房產(chǎn)稅。那么，兩市的房產(chǎn)稅試點方案有何特點？如何在我國經(jīng)濟轉型的關鍵時期推進房地產(chǎn)稅制改革？能否從西方財產(chǎn)稅制中獲得經(jīng)驗和啟發(fā)？

一、 房產(chǎn)稅與財產(chǎn)稅

1. 房產(chǎn)稅的功能。眾所周知，房產(chǎn)稅有兩個主要功能，一是政府通過對房產(chǎn)征稅獲得財政收入，為公共服務提供經(jīng)濟保證；二是房產(chǎn)稅作為國家調(diào)節(jié)社會財富分配的手段，具有再分配和抑制房地產(chǎn)投機、減小貧富差距的社會功能。因此，合理的房地產(chǎn)稅制對于抑制房地產(chǎn)市場過熱，防止房價過快上漲具有積極作用。

國內(nèi)外學者對房產(chǎn)稅的功能進行了大量研究。在市場價格方面，P.Boelhouwer對OECD國家房地產(chǎn)稅制改革經(jīng)驗的實證研究表明，房產(chǎn)稅對投機行為的抑制作用不明確，只有部分國家的房產(chǎn)稅收達到預期政策效果。國內(nèi)學者的大量研究則證實，房產(chǎn)稅的作用具有時間和區(qū)域差異。在短期內(nèi)，房產(chǎn)稅的征收可能導致房地產(chǎn)價格上漲；而長期內(nèi)則導致價格下降。此外，王智波的研究表明，房產(chǎn)稅并不能穩(wěn)定市場，反而放大了市場泡沫，造成市場效率和社會福利的損失。從房產(chǎn)稅與政府關系角度出發(fā)的研究也取得了一定成果，主要集中在兩個方面：一是房產(chǎn)稅的征收使得政府財政收入增加，公共服務水平降低，其中Yinger利用中位選民模型和Oates基于資本稅視角的研究頗具代表性。二是房產(chǎn)稅對政府具有激勵作用。研究普遍房產(chǎn)稅的征收約束政府的預算并提高居民對公共服務水平的心理預期，迫使政府增加公共服務投資，控制成本以提高公眾福利。

2. 財產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅的關系。財產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅是緊密連結的兩個經(jīng)濟學概念，財產(chǎn)稅的課稅對象是納稅人所有或?qū)倨渲涞呢敭a(chǎn)，具體到以房屋為課稅對象就是房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅屬于個別財產(chǎn)稅。

可以說，針對財產(chǎn)稅和房產(chǎn)稅的理論研究，目前已有較長歷史。威廉配第首先對財產(chǎn)稅做出較為系統(tǒng)的闡述，認為地價是地租的折現(xiàn)，更適合作為財產(chǎn)稅的計稅依據(jù)；重農(nóng)學派的魁奈認為土地稅是財產(chǎn)稅的唯一形式。事實上，在亞當斯密之前，土地稅都是財產(chǎn)稅的唯一形式。亞當斯密則認為土地和土地的產(chǎn)出物都應是財產(chǎn)稅的征稅對象，他首創(chuàng)了對土地和建筑物分別征稅的分稅率理論，房產(chǎn)稅作為單一財產(chǎn)稅在理論上得到支持。馬歇爾將地產(chǎn)價值劃分為土地和土地改良物兩部分，針對土地改良物的稅收以房租的形式轉嫁，是一種類似于消費稅的“有償稅”，而土地稅不能轉嫁，效率更高。他將地產(chǎn)劃分為土地、土地改良物（主要指房產(chǎn)）兩部分進行征稅，這被普遍地運用在西方國家的財產(chǎn)稅實踐中。

在馬歇爾之后，個人財產(chǎn)稅（主要指個人所有的動產(chǎn)）逐漸被納入財產(chǎn)稅的范疇，構成西方國家財產(chǎn)稅的重要部分，針對財產(chǎn)稅的理論研究主要側重于財產(chǎn)稅的歸屬、效率和作用，其中較為突出的是蒂布特模型。蒂布特認為財產(chǎn)稅是公共服務的價格，以社區(qū)為單位、以公共服務為產(chǎn)品、以居民“用腳投票”為形式的價格競爭使得地方公共產(chǎn)品的供求達到一般均衡。在稅制方面，西方國家財產(chǎn)稅相關實踐的基本思想相同，即土地漲價歸公。亨利·喬治提出單一稅制論，認為因社會發(fā)展導致的土地價值上升并非是土地所有者勞動的結果，其增值應由政府征收并成為地方財政收入的唯一來源。在財產(chǎn)稅的歸宿方面，存在著“傳統(tǒng)論”、“受益論”和“資本稅”三種代表觀點，這些理論沒有將財產(chǎn)稅和房產(chǎn)稅明確劃分，但整體上，針對土地和房產(chǎn)的稅收在理論研究中的地位更加突出，先前的土地產(chǎn)出物則被逐漸剝離并納入農(nóng)業(yè)稅的范疇。

總體而言，早期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在社會總產(chǎn)出中占據(jù)主要地位，財產(chǎn)稅的主體為土地稅，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展和工業(yè)化的快速推進，土地改良物和房產(chǎn)稅在財產(chǎn)稅總額中占比不斷增加。時至今日，房產(chǎn)稅在西方財產(chǎn)稅中已占主要地位。

二、 上海、重慶房產(chǎn)稅試點方案的主要特點

1949年《全國稅收實施要則》將房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅納入征收范圍。1986年，我國《房產(chǎn)稅暫行條例》頒布施行。房產(chǎn)稅按照房產(chǎn)余值的1.2%或房屋租金的12%進行征收，國家機關、人民團體等房產(chǎn)以及個人非營業(yè)用房產(chǎn)均屬于免稅范疇。這種稅制安排避免了對房屋現(xiàn)價的評估，極大地降低了房產(chǎn)稅征收的成本，但固定稅率落后于經(jīng)濟發(fā)展，稅收不具成長性。此外，由于稅基過于薄弱，加之我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，房產(chǎn)稅無法為地方政府提供必要的財政支持。為調(diào)節(jié)我國房地產(chǎn)市場，構建地方主體稅種，2011年1月上海、重慶兩市對個人所有住房正式試點開征房產(chǎn)稅，并有望在全國范圍內(nèi)加以推廣。兩市的試點方案針對性強，特點鮮明。

首先，上海、重慶兩市的房產(chǎn)稅試點方案具有明顯的調(diào)節(jié)性，是旨在市場調(diào)控、促進房價合理回歸的政策措施。滬渝兩市對部分個人所有住房征稅，房產(chǎn)稅征收范圍明顯擴大，征稅對象以新增購房為主，管理市場預期的作用明顯；差別化稅率指向控制高價住房，抑制高價房需求的意圖明確；兩市房產(chǎn)稅主要用于保障性住房、廉租房的建設和相關支出，從長期來看，試點方案在限制住房需求的同時也一定程度上擴大市場供給，調(diào)節(jié)商品住宅價格，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

其次，兩市的房產(chǎn)稅試點方案具有溫和性。上海市試點房產(chǎn)稅按住房市場交易價格的70%征收，適用稅率為0.6%，對于每平方米市場交易價格低于本市上年度新建商品住房平均銷售價格2倍（含2倍）的住房新購住房，稅率暫減為0.4%。重慶市的試點方案則根據(jù)應稅住房的建筑面積交易單價征收0.5%至1.2%不等的房產(chǎn)稅，相較發(fā)達國家，兩市的試點方案在稅率上以溫和、穩(wěn)妥為主要特點，以防范市場的大規(guī)模波動，保持國民經(jīng)濟穩(wěn)定。

此外，試點方案還具有公平性。在稅率安排上，兩市均根據(jù)住房交易價格劃分適用稅率，實行差別稅率制以限制高端商品住宅流轉；在稅收減免和緩繳政策方面，試點方案因地制宜，以保障人民生活為政策出發(fā)點。兩市以家庭為征收單位，其中上海市規(guī)定，有無住房的成年子女共同居住的家庭住房可計入免稅面積，并對成年子女結婚用房、高層次、緊缺人才等特殊購房者實行稅收減免；重慶市則對農(nóng)民在宅基地上的自建住房、困難家庭住房進行減免，將從租計稅的應稅住房統(tǒng)一為從價計稅，以減輕納稅者的稅收負擔，保障人民基本生活。

滬渝兩市房產(chǎn)稅試點一年以來，政策效果未達到預期目標。突出表現(xiàn)有：一方面，兩市試點房產(chǎn)稅并非地方主體稅種，在增加地方財政收入上收效甚微；另一方面，試點方案具有溫和性，在普遍上漲的房價預期下，低稅率的試點方案很難平抑投資需求。房產(chǎn)稅并不是影響房地產(chǎn)價格的唯一因素，房產(chǎn)稅的征收主要是改變了房地產(chǎn)市場的收斂區(qū)間，但不能從根本上扭轉兩地房地產(chǎn)市場價格的正向發(fā)散趨勢。

我國正處于經(jīng)濟轉型的關鍵時期，城市化進程不斷加快，上海、重慶兩市在政治、經(jīng)濟上的特殊地位使得“用腳投票”效應更為顯著，兩市人口規(guī)模不斷膨脹，引致了日益旺盛的住房需求。土地資源的稀缺性、基礎設施建設的不斷推進、經(jīng)濟整體水平的不斷提高和對外開放程度的不斷加深，城市化對滬渝兩市房地產(chǎn)市場的影響更加突出，為兩市房地產(chǎn)市場的調(diào)控增加了諸多不確定因素。兩市試點方案溫和的稅率及較為狹窄的征收范圍在短期內(nèi)無法從根本上改變市場預期，單一的稅收政策也無法有效抑制房價過快上漲，達到穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的政策目標。

三、 美國財產(chǎn)稅制特點概述

與中國做法不同，美國將房產(chǎn)稅與個人財產(chǎn)稅合并形成財產(chǎn)稅。美國的財產(chǎn)稅是地方稅種，由地方政府負責征收，財產(chǎn)稅主要分為不動產(chǎn)稅和個人財產(chǎn)稅兩種。其中，不動產(chǎn)稅即為通常意義上的房地產(chǎn)稅。由于美國實行的是土地私有制，美國家庭也負擔了部分地產(chǎn)稅。個人財產(chǎn)稅征稅對象是個人所有可移動財產(chǎn)，在財產(chǎn)稅征收總額中比重較小，房地產(chǎn)稅在家庭承擔的財產(chǎn)稅中占較大比重，通常，家庭承擔的房地產(chǎn)稅征收額占財產(chǎn)稅的一半以上，部分地區(qū)該項比重甚至達到90%以上。應當看到，美國的財產(chǎn)稅制度經(jīng)過200多年的歷史沿革，已較為成熟和完備，雖然各州的相關制度條例根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況有所不同，但仍有一些共性特征。也就是說，將房地產(chǎn)稅與個人財產(chǎn)稅合并征收，在保證稅收公平的同時，也更有利于平衡地方政府財政收支。而房地產(chǎn)稅占財產(chǎn)稅的絕大部分，使得美國的財產(chǎn)稅制對我國房產(chǎn)稅改革具有一定的借鑒意義。

美國的財產(chǎn)稅一個突出特征是其收入性，財產(chǎn)稅是地方財政收入的重要組成部分。雖然經(jīng)過一系列制度變革，財產(chǎn)稅在美國各州政府財政收入中所占比重逐漸下降并保持在1%～2%，但在地方政府財政收入中，財產(chǎn)稅仍然保持較高占比，是地方經(jīng)濟收入的最主要來源。美國財產(chǎn)稅的用途也較滬渝兩市更加廣泛。財產(chǎn)稅是地方公共支出的重要保障，范圍涵蓋了中小學教育、治安管理、醫(yī)療衛(wèi)生等，而對房地產(chǎn)市場的調(diào)控則不屬于財產(chǎn)稅的征收動機。

在財產(chǎn)稅的厘定和征收上，美國嚴格堅持量出為入原則。具體表現(xiàn)是，美國財產(chǎn)稅稅率由州稅稅率與地方政府稅稅率加總而得，地方政府稅稅率由當?shù)氐胤秸诔Ｒ?guī)預算程序中確定。由于財產(chǎn)稅是地方公共品的經(jīng)濟來源，各地方政府根據(jù)當?shù)刂С鏊?，在確定需要征集的總財產(chǎn)稅收入的基礎上根據(jù)應稅財產(chǎn)的評估價值計算出當年的財產(chǎn)稅率。因此美國財產(chǎn)稅征收更加靈活，地方政府自主性更強。為避免地方政府過度征稅和財產(chǎn)稅負過重的情況出現(xiàn)，美國進行了一系列的改革以限制財產(chǎn)稅的征收，近年來加總后的財產(chǎn)稅率被控制在房屋評估價值的1%左右。

嚴格完善的價值評估體系是美國財產(chǎn)稅的另一個鮮明特色。美國的財產(chǎn)稅以應稅財產(chǎn)凈值為征稅依據(jù)，因而科學完備的財產(chǎn)價值評估體系在征收過程中起重要作用。州、地方政府聘請專業(yè)估價師和評估機構依據(jù)財產(chǎn)的市場價值進行評估，評估結果經(jīng)過公證公開后，財產(chǎn)所有人可向稅務部門提出復議，只有得到納稅人認同的公正價值才是稅務部門制定稅基、稅率的有效依據(jù)。

雖然擁有較為完備的法律制度和評估體系，近年來美國財產(chǎn)稅在征收的過程中依然引發(fā)了公眾一定程度上的不滿，尤其表現(xiàn)在市場的宏觀調(diào)控和資源配置效率方面。區(qū)別于房產(chǎn)稅，美國財產(chǎn)稅將土地與建筑物合并征稅，導致了城市的過度擴張，同時，財產(chǎn)稅按照上年的評估價征收，在經(jīng)濟衰退時期，政府的財稅收入可能不減反增。由于財產(chǎn)稅率的調(diào)整存在時滯，房地產(chǎn)市場非理性繁榮時，財產(chǎn)稅極大地增大了居民的稅收負擔，妨礙了稅收制度的公平性。實踐已經(jīng)證明，美國財產(chǎn)稅并不具有抑制房地產(chǎn)市場投機的功能，在監(jiān)管和風險控制上也存在一定漏洞。

需要注意的是，近年來美國國內(nèi)關于財產(chǎn)稅的改革的討論日益激烈，一方面目前的財產(chǎn)稅制度不斷加重稅收負擔，引起居民不滿，另一方面作為地方政府主要收入來源的財產(chǎn)稅制度一旦廢除，將嚴重影響地方政府的公共服務，甚至動搖美國的經(jīng)濟、政治體制。美國的財產(chǎn)稅制度改革進退兩難，陷入瓶頸。

四、 比較和啟示

與美國財產(chǎn)稅制度相比，上海、重慶兩市的試點方案更適應當前我國的市場環(huán)境，符合宏觀經(jīng)濟形勢的基本走向，但仍存在明顯不足。

滬渝兩市的房產(chǎn)稅征收以調(diào)節(jié)市場為主要目的，重流轉輕保有，僅對應稅住房的交易環(huán)節(jié)進行征稅，而對住房的保有環(huán)節(jié)并沒有采取相應的稅收措施。兩市的方案雖然對高檔住房采用了更加嚴厲的政策措施。但總體而言，試點方案稅率較低，征稅額有限，因而房產(chǎn)稅的試點政策主要起信號作用，通過降低購房者的心理預期改變供求以調(diào)節(jié)市場價格。試點方案的主要問題是：一方面，政策效用的發(fā)揮具有時滯，短期內(nèi)市場效應不明顯，房產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)稅收負擔過輕導致房地產(chǎn)市場需求膨脹，引發(fā)過度投機；另一方面，房產(chǎn)稅征收目標過于分散，試點方案具有明顯的溫和性和調(diào)整性，忽視了房產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)收入分配，為公共產(chǎn)品和服務提供經(jīng)濟支持的主要功能，在增加地方政府財政收入、確立地方主體稅種方面不能達到改革預期，也不能作為保障性住房的建設維護的經(jīng)濟基礎。相比較而言，美國及其他發(fā)達國家房產(chǎn)稅的征收在住房的保有環(huán)節(jié)上也采取了相應的措施，較好地支持了地方政府的財政支出。

在計稅依據(jù)方面，滬渝兩市試點政策明確指出未來將以應稅住宅的評估價值作為計稅依據(jù)，但具體實施仍有很大困難?？梢哉f，當前我國在房地產(chǎn)價值評估體系不完全的情況下，以應稅住宅的市場交易價格作為計稅依據(jù)，不失為一種合理選擇，但并非長久之計。以市場交易價格作為計稅依據(jù)而不對住宅的市場價值做出合理評估，不能制定保有環(huán)節(jié)的住房的公平稅率，必然導致稅收政策重流轉而輕保有。而缺乏房地產(chǎn)評估制度使得計稅依據(jù)不合理，進而導致稅收收入增長彈性較差，不利于實現(xiàn)增加政府財政收入，構建地方主體稅種的政策目標。此外，由于兩地試點方案較為溫和，稅率較低，而住房價值評估體系的建設和運轉需要高額的成本，這就造成了房產(chǎn)稅改革的內(nèi)在矛盾。因此，我國房產(chǎn)稅的收入能否覆蓋住宅價值評估體系的運營成本，能否真正對保障性住房的建設起積極作用，從長遠上促進房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，仍然需要進一步實踐證明。

當然，美國的財產(chǎn)稅制度對我國房地產(chǎn)稅制改革也提供了一些思考和啟示：

首先，我國房地產(chǎn)稅制改革應從增量稅向存量稅，從重流轉向重保有轉變。房產(chǎn)稅的征收，在短期內(nèi)，主要是以市場調(diào)節(jié)為主要目的。但從長遠角度考慮，我國的房產(chǎn)稅應作為地方主體稅種以緩解地方財政困難，在支持保障性住房建設的基礎上，對政府的職能轉變起更為積極作用，真正成為地方政府提供公共產(chǎn)品的經(jīng)濟來源。因此，房產(chǎn)稅的改革應從增量稅向存量稅轉移，從重流轉向重保有轉變。

其次，要注重對房地產(chǎn)價值評估體系建設。合理、健全的房地產(chǎn)價值評估體系是對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅的基礎，也是房產(chǎn)稅改革的難點所在。當前，我國房地產(chǎn)評估業(yè)還不夠成熟，相應的法律體系也不完善，與發(fā)達國家相比仍存在很大差距，這對我國財稅制度改革是不利的。因此，必須采取措施促進房地產(chǎn)評估業(yè)的發(fā)展，制定、完善相關法律法規(guī)，以適應房產(chǎn)稅改革需要。

當前，我國正處在經(jīng)濟轉型的關鍵時期，調(diào)整經(jīng)濟結構、轉變發(fā)展方式是“十二五”時期我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展的主要內(nèi)容，這對房產(chǎn)稅改革提出了更高的要求。必須指出，美國財產(chǎn)稅制經(jīng)過長期的實踐和磨合，才逐漸趨于成熟并與本國的國民經(jīng)濟相適應，而在我國當前特殊的經(jīng)濟形勢下，全面借鑒美國財產(chǎn)稅經(jīng)驗也是不切合實際的。第一，上海、重慶兩市在經(jīng)濟發(fā)展、人口規(guī)模、城市化水平等方面與其他城市存在較大差異，兩地的試點方案也具有一定的特殊性；第二，試點方案的執(zhí)行取得了一定的效果，但試點時間較短，尚未達到預期的政策目標，因而還應慎重考慮房產(chǎn)稅的全面推廣，不能操之過急。

因此，為避免在全國范圍內(nèi)全面開征房產(chǎn)稅可能造成的中產(chǎn)階層稅收負擔過重和對房地產(chǎn)市場的強大沖擊，在政策推廣方面可以先行“雙軌制”。也就是說，可以在試點基礎上逐步在其他省份和地區(qū)借鑒滬渝兩市試點經(jīng)驗。對于居民新購商品房部分嘗試征收房產(chǎn)稅，并且因時因地不斷擴大稅基，調(diào)整稅率，進而對保有環(huán)節(jié)的存量住房開征房產(chǎn)稅，從而實現(xiàn)房產(chǎn)稅并軌，由重流轉向重保有轉型。

當然，針對我國經(jīng)濟轉型實際情況，房產(chǎn)稅制改革在制度設計上，應采取漸進式改革思路，避免過于復雜的稅制設計或賦予房產(chǎn)稅過多的公共政策職能，要重視制度磨合在發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢上的重要作用。此外，還應注重改革的透明度、合法性，加強群眾監(jiān)督，避免地方惡性稅收競爭。對于試點經(jīng)驗的推廣，也應因地制宜，并與全面立法相結合。要在確保改革合法性的基礎上，使房產(chǎn)（下轉第65頁）稅改革的方案更加符合當?shù)亟?jīng)濟利益，以期完成完善地方政府公共服務，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟結構的政策目標。

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作者簡介：吳福象，南京大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師；徐寧，南京大學經(jīng)濟學院。

收稿日期：2012-06-20。