關(guān)于社會組織管理創(chuàng)新的思考

摘 要：社會組織的發(fā)展是公民社會進步的標志。如何管理社會組織，讓其在社會中發(fā)揮最大作用是一個具有重大戰(zhàn)略意義的現(xiàn)實問題。在社會管理的范疇中，對社會組織的管理是一個新問題，需要有創(chuàng)新的思維與實踐。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；社會組織；管理

中圖分類號： G415 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0218-02

一、我國社會組織的發(fā)展概況

2007 年黨的十七大報告第一次使用“社會組織”一詞，同時提出在基層民主政治建設(shè)中要“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。可以說，十七大為社會組織的發(fā)展提供了政治保證，并將社會組織的發(fā)展提到了戰(zhàn)略高度，其間蘊涵著黨的執(zhí)政理念和國家建設(shè)理念的變革，意味著以社會組織為重要載體的公民社會在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用得到了認可和重視。從此，社會組織的建設(shè)不再是自話自說，而是關(guān)乎我國社會建設(shè)大局的戰(zhàn)略要件。在2008 年汶川抗震救災(zāi)和2009 年玉樹抗震救災(zāi)中，社會組織在全面參與中進一步壯大了自己。經(jīng)過多年的發(fā)展，目前社會組織無論在總數(shù)上、功能上，還是在格局方面都已經(jīng)具備了一定的規(guī)模。

首先，從總量上，中國社會組織在近20 年來經(jīng)過了一個逐漸增加的過程。截至2011年底，我國社會組織46.2萬個，比2010年增長了3.6%。其中，社會團體25.5萬個，民辦非企業(yè)單位20.4萬個，基金會2614個，吸納社會各類人員就業(yè)599.3萬人。社會組織中在民政系統(tǒng)完成登記注冊的只占48%。①

其次，在功能上，中國社會組織已經(jīng)遍布全國城鄉(xiāng)，涉及社會生活方方面面，主要分布在行業(yè)中介、教育、科技、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)保、社區(qū)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟等領(lǐng)域，初步形成了門類齊全、覆蓋廣泛的社會組織體系。社會團體中，行業(yè)性社團數(shù)量最多，這與我國政府近年來重視培育發(fā)展社會行業(yè)中介組織的努力是分不開的。在民辦非企業(yè)單位中，和世界上多數(shù)國家一樣，是以教育、衛(wèi)生類為主的發(fā)展模式。

再次，在格局上，我國社會組織，尤其是社會團體是按照行政層級設(shè)置的，既有全國性，又有省地縣級的，還有基層社區(qū)服務(wù)組織和農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會，他們在法律上各自獨立，不存在相互的隸屬關(guān)系?，F(xiàn)實中，層級越高的民間組織總量越少，越接近于基層的民間組織數(shù)量越多。這就使得中國民間組織在外部結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出一個明顯的金字塔式結(jié)構(gòu)。經(jīng)過一段時間的發(fā)展，中國社會組織的職能框架已經(jīng)基本呈現(xiàn)出來。其中，從事與社區(qū)建設(shè)相關(guān)的體育健身、娛樂、養(yǎng)老院、社會服務(wù)、物業(yè)管理、社區(qū)發(fā)展等事務(wù)的社會組織占的比重在不斷增加。

二、我國社會組織發(fā)展面臨的具體問題

社會組織的合法化困境和主體地位的不明確造成了社會組織競爭的弱勢。由于法律規(guī)制跟不上發(fā)展步伐，社會組織一方面在登記管理、財政稅收制度、勞動人事制度方面受到限制而導(dǎo)致資源獲取、人才儲備、技術(shù)水平等方面的能力不足，另一方面在信息披露、監(jiān)測評估、激勵和懲罰等方面措施不力又使得社會組織出現(xiàn)公眾不認可、自我毀譽等方面的公信力缺失。在現(xiàn)實中，社會組織發(fā)展普遍面臨場所和設(shè)施短缺、財務(wù)困難、服務(wù)定位不清、決策管理以及服務(wù)技術(shù)落后、專業(yè)人才缺乏等具體問題。

（一）政府對社會組織的兩難選擇

在我國，雖然社會組織形式存在已久，但其初始的、直接的和最主要的力量均來自于政府權(quán)力部門的推動。政府既是改革的推動者，又是需要進行改革的對象，政府的這種雙重性使它對社會組織的發(fā)展經(jīng)常面臨一種“兩難選擇”的狀況； 與此相對，社會組織自身存在不盡人意的地方，反過來又加劇了政府對社會組織兩難程度。因此，政府在加強對社會組織的管理和扶持社會組織的發(fā)展兩者之間，經(jīng)常出現(xiàn)搖擺不定的政策取向，特別表現(xiàn)在對自下而上發(fā)展起來的社會組織，往往限制有余而支持不足，從而導(dǎo)致對社會組織的培育力度不夠，推動力也存在明顯不足。

（二）社會組織的“準政府模式 ”

1.政府與社會組織合二為一。以中介組織為例，據(jù)相關(guān)部門對126家技術(shù)中介組織進行調(diào)查的結(jié)果顯示，國有中介組織占2/3。這些國有中介組織許多與政府部門合署辦公，兩塊牌子一套人馬，業(yè)務(wù)發(fā)展依靠的是政府部門權(quán)威，實行行業(yè)壟斷，隱蔽或公開地將行政管理職能轉(zhuǎn)化為有償?shù)纳鐣薪榉?wù)，實際上成為政府主管部門的派出機構(gòu)[2] 。

2.政府與社會組織是上下級關(guān)系。有些社會組織雖然實行了脫鉤改制，成為名義上獨立的法人，但在具體運作過程中，由于政府是其資源的主要提供者和對其負責(zé)的主管部門，這些社會組織為了自己的生存和發(fā)展，會主動尋求政府部門的領(lǐng)導(dǎo)和支持 這是一方面； 而在另一方面，一些政府部門在既得利益的驅(qū)使下，也愿意把有隸屬關(guān)系的社會組織變成自己的附屬物，指揮社會組織辦事，決定社會組織的內(nèi)部事務(wù)。

3.政府與社會組織是主仆關(guān)系。對于一些自下而上成立起來的純社會組織，依據(jù)我國現(xiàn)行法規(guī)，必須找到一個主管單位，方能正式注冊登記。因此，絕大多數(shù)的社會組織就此掛靠或置于政府部門的控制之下，處于為政府部門打工的地位，而那些找不到主人的社會組織，只好成為地下活動的草根組織。即使是這些草根組織，它們要想展開活動、運作項目，一般情況下也必須首先得到政府的點頭，通過政府部門來動員社會資源，處于觀察的范圍之內(nèi)。

（三）現(xiàn)行法律法規(guī)和管理體制的缺憾

我國關(guān)于社會組織的法律法規(guī)還不健全。目前國務(wù)院頒布的只有社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例和基金會管理條例，民政部出臺的取締非法民間組織暫行辦法、中介服務(wù)收費管理辦法、民間非營利組織會計制度、救災(zāi)捐贈管理辦法和民政部與其他部門聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件等，總體上層次不高、數(shù)量少、不配套、可操作性不強，還沒有專門的、全面的、嚴謹?shù)年P(guān)于社會組織管理的社會組織法，使得社會組織的設(shè)立、性質(zhì)、地位、作用及功能等沒有完全明確、規(guī)范，缺乏相關(guān)的行業(yè)自律環(huán)境。同時，對社會組織的人員編制、職稱評定、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、稅收減免、收費許可等方面也缺乏完善的、相配套的法規(guī)與政策，使得多數(shù)社會組織的隊伍不穩(wěn)定、人員結(jié)構(gòu)老化，缺少應(yīng)有的活力和作用。

當(dāng)前，我國對社會組織實行的雙重管理制度，在強化社會組織準入條件并規(guī)避可能的政治風(fēng)險的同時，也產(chǎn)生了三個問題： 一是登記門檻過高，致使大量社會組織難以獲得合法身份。據(jù)有關(guān)專家的調(diào)研估計，目前沒有合法登記注冊而開展活動的社會組織數(shù)量，大約十倍于合法登記的社會組織[3]。二是合法登記注冊的社會組織政治色彩濃厚。能夠合法登記注冊的社會組織大多與政府存在千絲萬縷的關(guān)系，或合二為一，或上下級，或主仆關(guān)系等等。三是現(xiàn)行管理體制的有效性大打折扣。大量涌現(xiàn)的社會組織紛紛繞開雙重門檻做法，不僅對于各種形式的社會組織起不到應(yīng)有的約束和監(jiān)管作用，而且降低了法律應(yīng)有的尊嚴并激勵了公民不守的群體行為，這在法制社會是一種危害性的現(xiàn)象[3]。

三、創(chuàng)新社會組織管理模式的對策建議

（一）從法規(guī)組合到法律體系的制度建設(shè)

中國社會組織的發(fā)展時間還比較短，高層次部門法的建立還需要時間。其次，專項條例結(jié)合眾多部門規(guī)章制度的現(xiàn)狀是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)在社會組織管理上的具體表現(xiàn)。但必須肯定的是，多頭立法雖然適應(yīng)了政府結(jié)構(gòu)，但也將目前條塊分割的政府體制弊端帶入到了社會組織管理及自身建設(shè)之中。突出表現(xiàn)為社會組織交流相對匱乏、社會組織建設(shè)開始出現(xiàn)一定程度的地方保護主義，地方政府與社會組織的利益勾結(jié)、社會組織官僚主義等問題。專門法律才是社會組織制度建設(shè)的方向，是社會組織進一步發(fā)展的必要保證，但法律的建立需要相關(guān)條件的配合，越是高層次的法律越是需要充分的醞釀準備，否則，將很容易產(chǎn)生法律制度的動蕩，反而阻礙了社會組織的發(fā)展。在這一點上，我們還有很多問題需要明確，比如社會組織的管理體制、人力資源以及財政收入等。但隨著各項條件的逐漸成熟，出臺相應(yīng)的專項法律已經(jīng)成為一種趨勢。因此，提高制度層次，以法律的形式來規(guī)范中國社會組織發(fā)展的總體思路和具體路徑具有比較強的現(xiàn)實意義。

（二）政府管理需從分級統(tǒng)合到分類規(guī)范

在合作型管理中，政府對社會組織實施針對性的管理，在基本管理制度一致的情況下，對于特定類型的社會組織，政府給予必要的支持。例如公益社會組織，政府通過項目合作和定期撥款的方式給予扶持，充實了這些組織的資金。相比之下，目前中國政府對社會組織雖然也進行了一定的分類管理，但總體上，現(xiàn)有管理體制更多的是依賴于分級統(tǒng)合管理，即通過各級地方政府對不同類型的社會組織進行歸口管理，這就產(chǎn)生了一定的問題。社會組織是個大而化之的概念，在具體管理中，不同類型組織需要不同的管理，這要求對社會組織進行科學(xué)的分類。但目前更強調(diào)的是通過多管理主體來實現(xiàn)分級統(tǒng)合管理，即雙重管理體制。雙重管理體制除了說明社會組織的管理主體同時包括兩個政府部門之外，還包含了分級管理的原則，即對社會組織按照其所開展活動的范圍和級別，實行分級登記、分級管理。