城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)管理的問題及對策

摘 要：城鄉(xiāng)結(jié)合部是介于傳統(tǒng)意義上的城市和農(nóng)村社區(qū)之外的第三類社區(qū)，在以往的社區(qū)研究中也處于相對邊緣的地位。以襄陽市S社區(qū)為例，較詳細(xì)地分析了我國城鄉(xiāng)結(jié)合部治理面臨的主要問題，從社區(qū)組織、社區(qū)功能和社會資本建設(shè)等方面探討了城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)整合的途徑。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；社區(qū)整合；襄陽市

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0195-02

引言

對于處于城市擴(kuò)張過程中的邊緣區(qū)域，國外學(xué)界普遍使用的是“城市邊緣區(qū)”（Stadtradzonen）、“ 城 鄉(xiāng) 邊 緣 區(qū) ”（The Rural- Urban Fringe）、“ 鄉(xiāng)村-城市邊緣帶”（Rural- Urban Fringe Belts）、城市邊緣帶”（Urban Fringe Belts）“、轉(zhuǎn)型區(qū)”（Zonein Transition）等概念。在筆者看來，中國的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)首先是在整個社會大轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的，在當(dāng)代中國，社會轉(zhuǎn)型既是一個價值理想，也是一個理論范式，同時還是一個社會過程。這個社會過程在“總體性社會”和“市場社會”兩種“非傳統(tǒng)的”社會形態(tài)之間的轉(zhuǎn)變，在此” 現(xiàn)代化”的過程中形成了相當(dāng)有中國特色的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)。

城鄉(xiāng)結(jié)合部目前出現(xiàn)的問題與我國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元管理體制密不可分。中國改革開放以來資源大部向城市傾斜，對農(nóng)村缺乏應(yīng)有的資源投入，而隨市場快速發(fā)展起來的城鄉(xiāng)結(jié)合部在政府眼中仍然屬于農(nóng)村地區(qū)，因此缺乏有效規(guī)劃與管理，城鄉(xiāng)結(jié)合部在相當(dāng)程度上處于任由自身發(fā)展的狀態(tài)，嚴(yán)重地制約了城市化進(jìn)程，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步，亟待治理。與此同時，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代對社會人員管理起過相當(dāng)重要作用的中國單位組織卻日益受到來自市場化的壓力，國家與社會的同構(gòu)關(guān)系被打破；市場化造成社會資源的重新配置和社會結(jié)構(gòu)的重組，國家通過單位組織進(jìn)行的單一行政性整合模式受到了挑戰(zhàn)。越來越的管理需要下放到新興出現(xiàn)的各類基層社區(qū)。要解決這個問題應(yīng)從基層管理入手，即強(qiáng)化社區(qū)管理。社區(qū)管理是指在一定的組織內(nèi)，為了維護(hù)社區(qū)的正常秩序，滿足社區(qū)居民物質(zhì)生活、精神生活等特定需要而進(jìn)行的一系列的自我管理和行政管理的活動。本文擬以襄陽市S社區(qū)為例，對我國城鄉(xiāng)結(jié)合部治理面臨的問題及對策，謹(jǐn)陳管見。

一、S社區(qū)的管理現(xiàn)狀

S街道地處湖北省襄陽市樊城區(qū)近郊，是襄陽市西大門，316國道和鄧城大道橫貫東西，襄荊高速公路連通南北，并留有出口。全街版圖面積28.6平方公里，擁有耕地面積1.4萬畝、灘涂資源近8 000畝，農(nóng)業(yè)主要以蔬菜為主，兼有花卉、糧食等經(jīng)濟(jì)作物，工業(yè)以民營企業(yè)為主體，現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)近70家，是一個涉農(nóng)型的街道辦事處。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，S社區(qū)快速由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代工商業(yè)區(qū)，村民變?yōu)榫用?，農(nóng)村變?yōu)樯鐓^(qū)，農(nóng)田變?yōu)楣I(yè)和商場。目前，該社區(qū)現(xiàn)有常住人口3 140戶，總?cè)丝? 450余人。

二、S社區(qū)管理存在的問題

（一）種糧不如種房，違法建設(shè)泛濫，亟須治理

隨著近年來城鄉(xiāng)結(jié)合部地價的飆升，越來越多的社區(qū)居民開始大肆違規(guī)建房以期在拆遷時等到高額賠償。目前，S社區(qū)存在的違法建設(shè)主要有，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用大量土地，用于建設(shè)廠房、商鋪出讓、出租；二是借農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、舊村改造等名義，規(guī)避用地審批手續(xù)或超范圍建設(shè)，搞小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)；三是通過出租、承包等以租代征方式，非法使用農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)；四是村民未經(jīng)批準(zhǔn)強(qiáng)占邊角地、綠地、耕地等，建房出租，謀取不法利益。其中，前三類屬集體違法，第四類屬個人違法，說明在違法用地方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、村集體組織與村民個人具有一致性。

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體制不順，從而引發(fā)許多社會矛盾

城鄉(xiāng)結(jié)合部說到底是隨著城市的發(fā)展，以往近郊農(nóng)村在向城市轉(zhuǎn)化過城中形成的過度階段，這種特性造成了其城不城，村不村現(xiàn)象，一方面它必須接受以管理城市為主的社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，但又不能實(shí)施城市社區(qū)管理體制，另一方面其農(nóng)村社區(qū)屬性，決定了在土地所有權(quán)、戶籍制度等方面只能實(shí)行農(nóng)村管理體制。于是，就形成了城鄉(xiāng)二元管理體制并存的交叉性矛盾，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部管理乏力和管理效率低下，最終只能是誰也管不著，誰也管不好。而管理體制交叉性矛盾與管理體制改革的滯后相結(jié)合，致使現(xiàn)行的管理體制大大落后于已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)城市化，甚至高度城市化了的城鄉(xiāng)結(jié)合部村鎮(zhèn)的發(fā)展需要，因此出現(xiàn)了所謂城中村現(xiàn)象。特別是因?yàn)轶w制滯后，使土地所有權(quán)、戶籍管理等問題難以解決，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)建設(shè)不能納入城市發(fā)展整體規(guī)劃，形成了特有的戶籍身份與職業(yè)身份嚴(yán)重不相符的特殊人群部落。

（三）人戶分離，農(nóng)居混雜，流動人口密集，治安形勢嚴(yán)峻

城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口構(gòu)成最典型的特征就是“農(nóng)居混雜”，指農(nóng)民與居民混聚在同一村落。主要情況，一是本地現(xiàn)代小區(qū)建成后，許多城鎮(zhèn)戶籍的居民隨之遷來，與本地農(nóng)民形成廣義層面的農(nóng)居混雜；二是外來流動人口中也是農(nóng)居混雜，既有農(nóng)民工，也有外地城鎮(zhèn)戶口的務(wù)工經(jīng)商人員。尤其值得關(guān)注的是外來人口的快速集中和高流動性、人員構(gòu)成的復(fù)雜性、素質(zhì)的低層次性和較高的犯罪率，已嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)結(jié)合部穩(wěn)定發(fā)展。城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)聚集了較多文化素質(zhì)較低、法制觀念淡薄、幫派性較強(qiáng)的流動人口，加上地方宗族勢力和惡勢力的抬頭，極大地削弱了當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定的控制機(jī)制。另外，城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)社會資本下降，其原有的 “熟人社會”變成了新的 “陌生人社會”，人們相互之間缺乏一定的互動網(wǎng)絡(luò)與信任，行為容易 “失范”。在調(diào)查中，我們著重對當(dāng)?shù)氐纳鐣伟矤顩r做了針對性的調(diào)查，結(jié)果如表1。

表1 居民對所在地社會治安滿意度調(diào)查

如表1所示，有61.6%的受訪者對當(dāng)?shù)厣鐣伟矤顩r表示滿意，他們普遍認(rèn)為當(dāng)前的社會治安較以前有所好轉(zhuǎn)，總體上呈現(xiàn)良好的態(tài)勢；而剩余36%的受訪者則給出了否定的意見，即不滿意當(dāng)前的社會治安情況，這些人認(rèn)為當(dāng)前的社會治安還存在諸多隱患和問題，亟須采取措施加以改善。綜合來看，居民對當(dāng)?shù)毓舶踩o予了較好的評價，但仍需注意解決隨時可能發(fā)生的公共安全問題，進(jìn)一步提高公共安全指數(shù)。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施不足，環(huán)境臟亂，公共服務(wù)落后

一是社區(qū)居民娛樂健身設(shè)施較少，社區(qū)現(xiàn)有占地400多平米的文化活動廣場，300平米的社區(qū)辦公、老年活動用房，休閑小樂園。這些硬件設(shè)施能滿足居住在社區(qū)辦公樓附近的居民休閑娛樂需求，但不能滿足社區(qū)其他角落居民的需要。二是商店較少，無固定買賣場所。例如，居民買菜是在路旁的小攤上，僅有8：00--9：00和17：00一18：00兩個時間段營業(yè)，給居民生活帶來不便。三是路燈稀少，草叢濃密，建筑工地多，易造成安全隱患。

三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會穩(wěn)定發(fā)展的思路與對策

（一）強(qiáng)化城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)居民自治意識，促進(jìn)社區(qū)自治

目前城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理亂象主要原因在于由村級管理模式向社區(qū)管理模式的轉(zhuǎn)變過程中，符合社區(qū)建設(shè)需要的各類組織形式?jīng)]有充分發(fā)展，以及相應(yīng)的組織制度建設(shè)滯后。我們應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)型的社區(qū)管理措施，把社會資本引入到社區(qū)管理中來，引導(dǎo)非政府組織、公眾、志愿者、私人部門等多方力量參與，形成多元化治理的新格局。

這種背景下，社區(qū)建設(shè)的方向就不應(yīng)是國家化與行政化，而是通過改變政府對資源分配的絕對控制，逐步弱化政府對社區(qū)的直接控制和干預(yù)，適當(dāng)從社區(qū)退出，培育社區(qū)居民自治的土壤。同時，重視中介組織的培育，把社區(qū)中的一些公益性事務(wù)轉(zhuǎn)由中介組織或公益性服務(wù)組織承擔(dān)，從而使居民委員會卸下重負(fù)，淡化行政色彩，由此促進(jìn)居民的自我組織與社區(qū)自治。

（二）培育社區(qū)社會資本加快社區(qū)整合

社會學(xué)將人們之間的社會聯(lián)系納入資本范疇，提出了社會資本概念。帕特南運(yùn)用社會資本的概念探討市民社會與民主行政運(yùn)作的關(guān)系，將社會資本界定為社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作來提高社會效率，并減少群體內(nèi)部的機(jī)會主義行為。社會資本理論認(rèn)為，個體公民關(guān)心公共事務(wù)，并形成互惠合作的規(guī)范。網(wǎng)絡(luò)是公民參與的前提條件與基本特征，活躍的公民參與是推進(jìn)民主政治與獲得良好制度績效的有效保證。加強(qiáng)社會資本建設(shè)，提高居民的社區(qū)認(rèn)同感，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)整合的又一途徑。城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)面臨著公共產(chǎn)品供給不足、社區(qū)成員復(fù)雜、管理難度大等問題，提高居民的社區(qū)認(rèn)同度，能夠彌補(bǔ)組織和功能整合上存在的不足。 社區(qū)社會資本是一種群體視角的社會資本，它涉及社區(qū)居民間的交往頻率，社區(qū)居民的交往越頻繁，對其社區(qū)的歸屬感越強(qiáng)，就越能夠在整體上提升全社區(qū)的社會資本，從社區(qū)工作的角度來看，也有助于社區(qū)各項(xiàng)工作的開展。

基于S社區(qū)的實(shí)際情況，可以考慮以下可能的社會資本培育途徑： 第一，發(fā)展居民網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)社區(qū)參與。當(dāng)前社區(qū)居委會的工作仍然以行政化方法為主，結(jié)合一定的群眾教育、居民組織和機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)；工作任務(wù)通過街道-社區(qū)-社區(qū)積極分子逐級布置。社區(qū)的積極分子網(wǎng)絡(luò)主要由老黨員、退休人員和老居民以及申請政府福利救助的居民組成，在S社區(qū)，積極分子網(wǎng)絡(luò)還包括了原來的村委會成員。但是，這種居民網(wǎng)絡(luò)正面臨著社會資源和文化多元化的沖擊；居民自主性資源和空間增加，對行政機(jī)構(gòu)的依附性減弱，網(wǎng)絡(luò)的組織性和動員能力不斷弱化，居民政治參與興趣消減，對社區(qū)居委會所布置的工作持消極怠工的態(tài)度，影響了社區(qū)居委會工作的落實(shí)。因此，發(fā)展新的居民網(wǎng)絡(luò)顯得極為迫切。在城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)，要力爭在原住民、拆遷戶和外來流動人口這三類人群中培育積極分子，加強(qiáng)走訪，增加居委會與他們的聯(lián)系，突破原有的網(wǎng)絡(luò)界限，以形成規(guī)模更大，動員能力更強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)體系。第二，通過社區(qū)民間組織完善居民的有效參與機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)參與。在社區(qū)的各種組織中，法人團(tuán)體具有中介性質(zhì)，在各種功能組織、社會成分和利益群體之間可以起到鏈合的作用，能夠在現(xiàn)代市場社會中承擔(dān)起社會整合的功能?？梢赃m當(dāng)?shù)嘏嘤驹刚呓M織、老年協(xié)會等社會團(tuán)體，結(jié)合社區(qū)實(shí)際，設(shè)計(jì)特色服務(wù)項(xiàng)目，并利用社區(qū)場地和設(shè)備，組織各種志愿者活動及適應(yīng)居民需求的服務(wù)，把重點(diǎn)放在宣傳、發(fā)動、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、激勵等方面，以加強(qiáng)居民的公共意識，從而實(shí)現(xiàn)建立在共同意識基礎(chǔ)上的社區(qū)整合。

城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)管理是一個嶄新的工程，它需要多項(xiàng)工程相互配合。要推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)管理，就需對現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種新問題、新情況進(jìn)行研究分析?！翱傊獜膶?shí)際出發(fā)，深入研究，大膽實(shí)踐，為重慶市城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)管理的發(fā)展開創(chuàng)新局面”。倘若在社區(qū)管理上能有重大突破，我們就有理由堅(jiān)信：一個文明與進(jìn)步的、符合西部直轄的、現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的大都市將展現(xiàn)于世人的面前。