國內(nèi)外養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策比較研究

摘 要：著重分析了日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的制度和政策，通過與日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與市場的政策支持比較，發(fā)現(xiàn)中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策存在的主要問題，并用發(fā)達國家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗啟示來思考中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的新思路。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策；社會保障

中圖分類號：D669.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0044-02

老齡化問題近年來引起全社會廣泛關(guān)注，“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要也提出積極應對人口老齡化。但當國家政策下沉到基層時，卻因各地認識和重視程度不同出現(xiàn)區(qū)域差異，社會資金進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)由此也受到不同程度的制約。而日本是早于中國進入老齡化社會的發(fā)達國家，日本在老齡化問題的對策方面做了不少努力，特別是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的培育和開拓上，有不少政策實踐對我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著十分有益的啟示，其經(jīng)驗值得我國借鑒。

一、日本的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)及政策支持

（一）日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的主要內(nèi)容

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是隨著社會老齡化而發(fā)展起來的一個新興的產(chǎn)業(yè)，也是由老年市場需求增長帶動而形成的產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)包括生產(chǎn)性產(chǎn)業(yè)和服務性產(chǎn)業(yè)，是解決人口老齡化問題的重要手段。大體可分為以下五大類：第一，老年用產(chǎn)品領(lǐng)域；第二，老年照料和生活服務領(lǐng)域；第三，老年住宅和養(yǎng)老設施領(lǐng)域；第四，老年金融、保險服務領(lǐng)域；第五，老年教育、文化、休閑等領(lǐng)域。

（二）日本的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的制度和政策支持

1.指定專門機構(gòu)負責產(chǎn)業(yè)指導

20世紀70、80年代，日本的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)由政府指定專門機構(gòu)負責產(chǎn)業(yè)指導，主要是扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展。最終將政府的老年福利事業(yè)定位為“以低收入階層為主要對象，提供民間企業(yè)不愿涉足、市場機制無法充分供給的必要的服務”，老年人的大部分需求則盡量通過市場機制來解決。因此，這個時期出臺的政策措施的主要目的是建立市場規(guī)范和行業(yè)標準，保障老年人權(quán)益，同時推動老年福利社會化和產(chǎn)業(yè)化。政府在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮的是指導作用。

2.建立行業(yè)指導與建立職業(yè)資格制度

80年代后期是日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的成長期，以日本厚生省成立了“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)室”為標志，日本政府及相關(guān)企業(yè)開始重視和關(guān)注老年人的商品開發(fā)和老年市場的發(fā)展。特別是通產(chǎn)省作為政府經(jīng)濟主管部門，開始關(guān)注老齡市場和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還著手制定了“老齡商務倫理綱領(lǐng)”，以加強行業(yè)和企業(yè)的自律。民間養(yǎng)老院還協(xié)商成立了全國性的中日兩國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較研究行會，其下設立了基金會，以備個別養(yǎng)老院倒閉時對入住老人進行補償和救濟。同時致力于提高從業(yè)人員的專業(yè)化水平。從業(yè)人員的專業(yè)化，不僅是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)形成的重要標志之一，也是老齡社會和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。1987年，日本國會通過了“社會福利師和介護福利士法”，并于1989年進行了這兩項國家資格的首次考試。

3.指定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與市場的發(fā)展

20世紀90年代是日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展期。日本以通產(chǎn)省為主，制定一系列的主要政策措施來促進和推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在這個時期先后出臺的政策措施主要有“促進福利用具研究、開發(fā)和普及的法律”、“長壽社會住宅設計的指針”等。從發(fā)展福利用具產(chǎn)業(yè)入手，通過“促進福利用具研究、開發(fā)和普及的法律”來調(diào)整和引導市場產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)，在中觀層次的產(chǎn)業(yè)政策上，適應老齡社會的市場需要。

4.社會福利制度改革與完善，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的擴張

2000年以后是日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的擴張期，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進入了一個新的發(fā)展階段，其主要原因是日本建立了世界上第5個護理社會保險制度。這項制度是日本戰(zhàn)后為繼“全民皆年金”和“醫(yī)療保險”之后最重要的社會保障制度。

二、中日兩國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策比較

與日本的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策相比，中國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策相對是滯后的。以下就中日兩國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策支持在政府職能、行業(yè)指導、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、保障制度等領(lǐng)域進行比較分析。

（一）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策中政府職能的比較

以日本的厚生省為主，出臺的政策措施多源于主管社會福利的厚生省，主要是扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展。政府對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進行專門的指導。而中國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策中政府職能尚不明朗。“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要提出“居家養(yǎng)老為主，社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老為輔”符合現(xiàn)實，但居家養(yǎng)老中政府應該擔當何種角色，如何吸引更多民間資本進入社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老等都沒有明確。

（二）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)行業(yè)指導比較

在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的成長階段，日本政府重視對于行業(yè)的指導作用，成立了多個關(guān)注養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)行業(yè)發(fā)展的協(xié)會來進行行業(yè)的指導。而且還出臺相關(guān)法律法規(guī)，對專業(yè)的服務人員進行培訓，進行資格考試。中國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還未形成統(tǒng)一的局面。而且對于老年人的商品開發(fā)和老年市場發(fā)展不是很重視，更沒有關(guān)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法律作為指導。此外，從業(yè)人員短缺，缺乏專業(yè)化的隊伍。

（三）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)劃比較

日本結(jié)合本國實際情況對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進行統(tǒng)一規(guī)劃，同時出臺很多有利于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策來促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場的潛在需求，擴大市場規(guī)模從而促進了新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，適應了養(yǎng)老市場的需求。而中國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)缺乏長期的規(guī)劃，一旦出現(xiàn)問題就難以應對。政府對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃重視程度不高，城鄉(xiāng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和公私養(yǎng)老機構(gòu)都存在失衡，導致國家的宏觀政策基本落實不到地方，社會資本很難融入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

（四）社會保障制度比較

21世紀，日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進入了一個新的發(fā)展階段，其主要原因是日本建立了世界上第5個護理社會保險制度。而中國的社會保障制度的改革與其他領(lǐng)域的改革相比進展相對緩慢和滯后，新的社會保障體系尚未完全建立。同時，大規(guī)模擴張的老年保障支出也給政府財政帶來了巨大的壓力，有的地區(qū)存在嚴重的養(yǎng)老保險基金空賬運行問題。社會保障的不完善抑制了老年人的消費欲望，使相當一部分現(xiàn)實購買力轉(zhuǎn)化為儲蓄，制約著養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、日本經(jīng)驗對中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的幾點啟示

（一）加強政府對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的指導作用，全方位扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

政府應提高認識，積極發(fā)揮在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的指導作用。大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，不僅是滿足老年人日益增長的物質(zhì)和文化生活水平的需要，也是擴大內(nèi)需、增加就業(yè)、促進經(jīng)濟發(fā)展的需要。全方位、多層次、多渠道籌集養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供必要的財政保障；對社會福利機構(gòu)和民間興辦的養(yǎng)老服務機構(gòu)，享受稅收優(yōu)惠政策，減免養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所得稅，實行信貸政策傾斜，政府可以設立專項基金補貼給銀行，通過銀行向有資質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)放貸款，鼓勵民間資本的融入。

（二）建立和完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策法規(guī)體系

我國可以借鑒日本有關(guān)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)，完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有關(guān)的法律。日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，靠的是立法先行，在立法保障下，實施改革，并不斷修改和完善已有的法律法規(guī)。例如，日本國會在1987年通過了“社會福利師和介護福利士法”，并于1989年進行了這兩項國家資格的首次考試。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展離不開政府法律法規(guī)的規(guī)范和調(diào)整，必須盡快建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法律依據(jù)，提供法律監(jiān)督和保護。由于在現(xiàn)實中缺乏更為具體的具有可操作性的法律、法規(guī)及各種管理辦法，使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的很多具體部門無章可循，不便于操作。因此建議政府有關(guān)部門應盡快制訂出相關(guān)的鼓勵、扶持、引導養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)和條例，如《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)暫行管理法》、《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)管理辦法》等。有法可依還應督促落實到位，絕對不能出現(xiàn)中央急而地方不急的狀況，否則的話，即使有好的政策法規(guī)也難以讓人們接受。

此外，還要擴大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員隊伍，并通過有計劃的培訓，有效地管理，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老服務人員的職業(yè)化、專業(yè)化、實現(xiàn)養(yǎng)老服務產(chǎn)品的多樣化、市場化。

（三）加強對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的中長期規(guī)劃，建立全方位、多層次的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)模式

盡管近年我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有一定的發(fā)展，但是與日本相比我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是相對落后。其主要原因是國家尚未有一個完整地養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，特別是中長期的老齡市場的培育計劃。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)，其市場的形成與發(fā)展，非常需要政府的支持與培育。這是因為老齡市場在某些領(lǐng)域還帶有福利性、非營利性的特征。政府對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與老年消費市場的發(fā)展應該要有一個長期的規(guī)劃。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一定要走社會化與產(chǎn)業(yè)化結(jié)合的道路，要注重鼓勵和引導社會各方面力量積極參與、共同發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，逐漸形成政府宏觀管理、社會力量興辦、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)企業(yè)按照市場化要求自主經(jīng)營的管理體制和運行機制，實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資主體多元化、服務形式多樣化、服務對象社會化以及服務隊伍專業(yè)化。

（四）完善養(yǎng)老保障體制，正確引導老年人的消費觀念和消費行為

完善社會保障體制，是改革發(fā)展的“減震器”，是社會公平的“調(diào)節(jié)器，和社會安定的“穩(wěn)定器”。這些年來，我國在建立健全社會保障體系方面做了很大努力，但由于我國經(jīng)濟還不發(fā)達，社會保障體系還不完備。因此，應加快推進能解除勞動者后顧之憂的社會保障體系建設，不斷提高居民的福利水平，滿足老年人的生活和安全需求，可以增強老年群眾及其家屬對未來預期的樂觀性和消費的安全性，提升老年群體的消費能力，還可以在拓展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的同時規(guī)范老齡產(chǎn)品服務標準，從而促進市場良性發(fā)展。

同時，要注重正確引導老年人的消費觀念和消費行為。引導老年人從重積累、輕消費，重子孫、輕自己的觀念，向共同提高生活質(zhì)量的消費水平轉(zhuǎn)變。引導老年人從單純的現(xiàn)金支出消費向現(xiàn)金支付和信用支付相結(jié)合的消費模式轉(zhuǎn)變。通過信用貸款等方式提前進行消費，激活老年消費市場。引導老年人調(diào)整其消費心理，轉(zhuǎn)變以往傳統(tǒng)消費習慣，促進老年人的消費習慣由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變。老年人消費應該從一般的基本物質(zhì)消費，向較高的物質(zhì)和精神消費轉(zhuǎn)變。