從福利型到發(fā)展型：中等收入階段的社會政策創(chuàng)新研究

摘 要：在中等收入階段，社會政策不能僅僅滿足于維護社會公平，還必須加入促進經(jīng)濟發(fā)展的內容。要在“保障公平”這一社會政策傳統(tǒng)價值基礎上，加入“促進發(fā)展”這一新的價值追求，使得社會政策既能傳承社會福利再分配傳統(tǒng)，公平配置資源，保障民生福祉，同時又能適應國際發(fā)展新潮流，積極創(chuàng)造財富，提升經(jīng)濟競爭力。

關鍵詞：社會福利；社會政策；發(fā)展型社會政策

中圖分類號：FC913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0001-02

一、加入發(fā)展視角是當代社會政策發(fā)展趨勢

社會政策是指一系列影響公共福利的制度和準則，其涵蓋了就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老以及扶貧濟困等一系列社會福利領域，用以協(xié)調社會利益關系，減少市場經(jīng)濟下公民的社會風險，實現(xiàn)基本的民生保障。

社會政策最初起源于西方，一直被作為推進社會自我保護的工具。以往的各種社會政策模式體現(xiàn)了用不同的發(fā)展思路解決社會福利問題的不同立場，但都有其片面性和局限性，相互之間甚至互有抵觸。所以安東尼·哈爾和詹姆斯·梅志里認為，只有建立“整體性社會政策”，將國家主義、企業(yè)化思路以及平民主義范式加以融合，使社會政策成為一個多緯度的概念，這樣才能以多種多樣的方式來應對多種多樣的社會需求[1]。社會政策的歷史發(fā)展進程也驗證了這一點。

從社會政策目標和手段的歷史變遷來看，西方社會政策發(fā)展大致經(jīng)歷了三個歷史階段。

第一階段是工業(yè)革命以后。在這一階段，隨著工業(yè)化深度和廣度不斷拓展，勞資矛盾和對立逐漸加劇，資本力量開始侵入和影響勞工的日常生活。為了抑制資本力量的快速擴張，維護勞工基本權益，政府開始在勞工失業(yè)、疾病、工傷和老年保險等方面實施國家立法保障，明確了國家負有保障公民福利權利和提供基本福利產(chǎn)品的責任，從而拉開了社會政策干預社會問題的序幕。

第二階段是福利國家制度時期。20世紀三四十年代以后，面對勞工的物質福利改善相對滯后于經(jīng)濟增長、社會收入差距逐漸擴大及公共服務供不應求等矛盾，政府開始運用國家資源全面接管社會福利領域，實施全面的社會保障和全民福利，使社會福利的覆蓋面從局部勞動者向全體社會成員擴展，并提出了“從搖籃到墳墓”的福利國家發(fā)展藍圖，政府成為國民收入再分配的主體。至20世紀五六十年代，歐州資本主義國家普遍建立了福利國家制度，到70年代中期，西歐和北歐國家平均社會福利支出已經(jīng)占國民生產(chǎn)總值的25%。

第三階段是經(jīng)濟全球化時期。20世紀70年代以后，面對戰(zhàn)后最嚴重的經(jīng)濟危機，各種失業(yè)、貧困、生態(tài)惡化及經(jīng)濟社會不平等問題不斷加劇，西方“高增長、高福利、高稅收”的福利國家制度面臨嚴峻挑戰(zhàn)。人們開始認識到，解決社會福利問題既不能完全依靠以政府為主導的模式，也不能單純依靠市場力量。為了協(xié)調和平衡社會公平與增長效率的關系，政府開始聯(lián)合各種社會力量，改變傳統(tǒng)的以國家干預為主的社會福利再分配模式，把“發(fā)展”元素注入到社會政策之中，將社會投資納入到社會福利的發(fā)展機制之中，積極推動融入經(jīng)濟的社會生產(chǎn)與分配，并由此催生了影響許多西方發(fā)達國家社會福利實踐的發(fā)展型社會政策理論。

發(fā)展型社會政策解決社會福利問題的思路可以說是對傳統(tǒng)社會政策的重大變革，一是其面向全民而不僅僅是部分弱勢群體，二是其“從以消費和維持為導向的服務轉向提高能力、投資于民、擴大經(jīng)濟參與和促進經(jīng)濟發(fā)展的干預”[1]，如同英國社會司法委員會主張的那樣，不但要在人們不能照顧自己的時候提供幫助，還要幫助人們實現(xiàn)自我改善、提高自我?guī)椭哪芰2]，從而為從根源上解決社會福利問題提供了另一種新的視角。

二、社會福利資源再分配新機制的意義

盡管發(fā)展型社會政策來自于西方發(fā)達國家對經(jīng)濟全球化及本國社會福利發(fā)展困境的一種應對策略，但這種加入了發(fā)展視角的新的社會政策模式對中國現(xiàn)階段的社會政策選擇依然有較大的借鑒意義和應用價值。

其一，從社會整體發(fā)展角度來看，發(fā)展型社會政策有利于協(xié)調社會公平與經(jīng)濟效率的關系。在過去相當長一段時間里，由于過分追求經(jīng)濟增長和市場效率，政府在社會發(fā)展方面的投入明顯下降，市場和個人的社會福利責任被不適當?shù)胤糯?，社會公平問題被嚴重忽視，導致現(xiàn)階段社會公眾要求政府加大社會投入的呼聲不絕于耳。盡管政府毫無疑問必須承擔社會福利的最大責任，但我們不能從一個極端走向另一個極端，把所有改善社會福利的希望都寄托在資源有限的政府身上。更不能重蹈西方福利國家的覆轍，盲目追求福利主義，使社會福利政策失去其應有的彈性，因為以透支未來為代價的高投入、高補貼不具有可持續(xù)性，那樣只能使社會陷入困境。而要在公平和效率之間找到平衡，就要通過建立激勵型的社會福利制度，用積極的方式去解決。發(fā)展型社會政策正是強調要把社會政策目標與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來，通過主動提升社會成員的經(jīng)濟和社會能力，使他們更好地適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，消除導致生活貧困的因素，同時也促進了經(jīng)濟發(fā)展。這如同把分蛋糕與做蛋糕統(tǒng)一到一起，從而較好地協(xié)調了公平與效率的關系，也避免了傳統(tǒng)社會政策犧牲效率去滿足公平的局限性。

其二，從社會個體發(fā)展角度來看，發(fā)展型社會政策有利于激發(fā)福利對象的生產(chǎn)活力和勞動積極性。在傳統(tǒng)的以國家干預為主的社會政策中，社會福利提供方式往往是直接的物品、金錢和服務的給予，因此容易造成社會救助對象消極、被動的工作和生活態(tài)度，導致他們習慣于接受政府的照顧和別人的幫助，產(chǎn)生福利依賴癥。而在通過社會投資實現(xiàn)的激勵型社會政策中，社會福利提供方式則是間接的發(fā)展機會、發(fā)展條件和發(fā)展能力的幫助，因此，可以促進社會救助對象養(yǎng)成積極主動的工作和生活態(tài)度，因為他們只有通過努力工作和學習，才能獲得充分的社會福利保障。因此，發(fā)展型社會政策通過改變提供福利服務和解決公平問題的方式，在社會福利服務提供過程中注重把權利與義務、權利與責任相結合，將社會福利的被動受助者轉變?yōu)榻?jīng)濟活動的主動參與者，有效釋放人的潛能和責任感，從而激發(fā)福利對象的活力和積極性，使得原本只是作為財富消耗的社會福利具有了財富創(chuàng)造的積極內涵。

其三，從社會長遠發(fā)展角度來看，發(fā)展型社會政策有利于社會福利資源可持續(xù)增長。傳統(tǒng)的以政府干預為主的社會福利再分配制度是在不同收入主體之間進行現(xiàn)金或實物的社會轉移分配，因此，從發(fā)展角度看，這種再分配方式并不能有效增加社會財富，反而在某些條件下會增強人們的依賴心理，以致影響效率，而一個沒有效率支撐的制度是不可能持續(xù)發(fā)展的。從這個意義上說，傳統(tǒng)的以政府干預為主的社會政策是一種相對消極的社會福利政策。而以社會投資為核心的發(fā)展型社會政策則是通過提升人們的經(jīng)濟和社會能力來解決社會福利問題，對經(jīng)濟發(fā)展有直接促進作用，從這個意義上說，它是一種激勵型的社會福利手段，是滿足社會福利需求的積極方式和途徑，不僅可以“避免社會福利抽干經(jīng)濟成果”[1]，而且從社會福利資源的使用效率和產(chǎn)生功效來看，在提升人們的發(fā)展能力上所花費的社會福利支出并不表現(xiàn)為社會財富的消耗，而是財富的循環(huán)再生，從而有利于社會福利資源的可持續(xù)增長。

三、社會政策創(chuàng)新需要解決的重點問題

（一）加強政府社會政策能力建設是根本

現(xiàn)階段，政府依然是推動社會政策發(fā)展和創(chuàng)新的主角，不僅具有調動龐大社會福利資源的能力，還具有開展社會政策行動所需要的豐富組織資源，這些都是目前其他社會組織無法取代的，因此，在社會政策創(chuàng)新中，政府自身的社會政策能力建設舉足輕重。政府社會政策能力建設內容包括了社會政策發(fā)展意識、社會政策制定能力和社會政策實施能力等方面。在社會政策發(fā)展意識方面，必須能夠高瞻遠矚地站在現(xiàn)代化建設全局的高度，觀察和處理社會發(fā)展領域中的復雜問題，同時，具備基本的社會發(fā)展責任感，認識到為社會提供基本的公共產(chǎn)品和社會服務、維護社會成員的合法權益和權利、維系社會公正和穩(wěn)定，是政府不可推卸的社會責任。在社會政策制定能力方面，必須能夠按照更好地滿足人民群眾公共福利需求的方向，科學制定各項社會福利制度、規(guī)則及發(fā)展規(guī)劃，引導好社會福利事業(yè)發(fā)展方向。在社會政策實施能力方面，必須能夠善于動員各種經(jīng)濟、政治和社會資源，完善各種社會政策運行體制和機制，制定相關實施政策和有效約束機制，培育和監(jiān)管各類社會福利組織等。

（二）理順政府與社會關系是關鍵

在市場經(jīng)濟條件下，社會政策的行動主體除了政府責無旁貸之外，還需要動員其他社會組織力量共同來參與。實際上，社會福利責任從政府獨攬到多方分擔是當今國際上社會福利政策改革的潮流，能有效舒緩現(xiàn)階段公共福利資源不足的矛盾。而要順應這一發(fā)展潮流，理順政府與社會的關系是關鍵。一是要建立起與市場經(jīng)濟體制相匹配的社會動員體制，調動各種社會力量參與社會福利領域的發(fā)展工作，把不該由政府管的事交給企業(yè)、市場、社會組織和中介機構去做。能由市場機制調節(jié)的事，堅決放給市場；能由社會組織解決的事，積極移交給社會組織，把政府的關注點轉到為社會成員創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境和提供基本的公共福利產(chǎn)品上來。二是要厘清政府與市場、政府與社會的社會政策職能界限，形成政府組織與各類社會組織之間的合理分工，做到職能分工明確、責任領域清晰，政府、民間組織、志愿團體、中介機構等在社會福利資源配置中，有序圍繞社會政策的整體目標展開合作，分別作出各自的貢獻。

（三）將社會政策融入經(jīng)濟發(fā)展是核心

在傳統(tǒng)認識中，往往把社會政策看成是與經(jīng)濟發(fā)展不相干的，片面認為社會政策是非生產(chǎn)性的，從而把社會政策的實施僅僅看成是單純的福利性社會支出，看成是解決市場失靈的社會公平手段，進而把為弱勢群體提供救助物品和服務當作社會政策的惟一目標。在當代社會政策目標與經(jīng)濟發(fā)展方向已經(jīng)日趨一致的改革大潮下，這種將社會政策簡單分立于經(jīng)濟政策之外的觀點顯然已經(jīng)落伍了。要推動社會政策創(chuàng)新，就必須將社會政策融入經(jīng)濟發(fā)展過程之中，通過對人力資本、社會資本及金融資本“生產(chǎn)性因素”的培育與發(fā)掘，把社會福利的被動受助者轉變?yōu)榻?jīng)濟活動的主動參與者，把社會福利支出轉化為積極的生產(chǎn)力要素，從而實現(xiàn)社會福利服務與經(jīng)濟活動的有機聯(lián)系和融合，最終實現(xiàn)經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的共贏。從這一意義上說，融入經(jīng)濟活動的社會政策與經(jīng)濟政策一樣，也具有“生產(chǎn)性”，同樣成為社會生產(chǎn)力的重要組成部分。