我國不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)的法理反思

摘 要不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在不動產(chǎn)登記中處于控制地位，首要職責(zé)是對當(dāng)事人的申請進(jìn)行審查，作出決定。采用何種登記審查標(biāo)準(zhǔn)，對登記的公信力、登記的效率和準(zhǔn)確性以及登記錯誤的責(zé)任承擔(dān)都有重要的影響，理論上的認(rèn)識不一，實踐中的作法也各異，不僅對不動產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利保護(hù)極為不利，而且也將極大地?fù)p害登記機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，所以明確審查標(biāo)準(zhǔn)對不動產(chǎn)登記制度至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞不動產(chǎn)登記；審查標(biāo)準(zhǔn)；實質(zhì)審查；形式審查

中圖分類號D912.1；D915 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ 文章編號 1673-0461（2012）07-0089-03

登記審查是登記程序的核心環(huán)節(jié)，而審查的核心問題就是審查方式，即登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用什么樣的手段來對登記申請事項進(jìn)行判斷、分析和解讀。對登記審查采取何種方式進(jìn)行審查不僅關(guān)系到不動產(chǎn)物權(quán)變動的模式、不動產(chǎn)善意取得等復(fù)雜問題， 而且對登記后果責(zé)任的認(rèn)定產(chǎn)生直接影響。本文將從審查標(biāo)準(zhǔn)的含義之爭出發(fā)，從不同角度，就我國不動產(chǎn)登記的審查標(biāo)準(zhǔn)的選擇問題提出一己之見。

一、我國不動產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)的概念之爭及其立法

在分析我國適合哪種審查方式之前，首先應(yīng)當(dāng)明確什么是實質(zhì)審查，什么是形式審查。因為概念的不統(tǒng)一會使由此引發(fā)的爭論不在一個層面上而失去討論的價值。學(xué)界對兩種方式的區(qū)分存在不同兩種觀點：一種觀點認(rèn)為，實質(zhì)性審查是指審查范圍不僅包括直接引起物權(quán)變動的物權(quán)行為本身，而且也包括作為原因行為的債權(quán)關(guān)系。而形式性審查指僅審查物權(quán)行為本身的登記制度 [1]。另一種觀點認(rèn)為，實質(zhì)審查，是指登記機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人提交的申請材料進(jìn)行形式要件的審查，而且應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)審查申請材料內(nèi)容的真?zhèn)?，甚至在特殊情況下對法律關(guān)系的真實性也要進(jìn)行審查。形式審查就是指登記機(jī)關(guān)僅僅對當(dāng)事人所提交的材料進(jìn)行形式審查。如果確定這些申請登記的材料符合形式要件，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是合格的。

綜觀大陸法國家或地區(qū)的不動產(chǎn)登記法，登記機(jī)關(guān)對登記申請采取何種形式予以審查大致有兩種立法例：形式審查制和實質(zhì)審查制。所謂登記的形式審查制是指登記機(jī)關(guān)對于登記的申請，只進(jìn)行程序上的審查，而對于契約上所記載的權(quán)利事項，在實質(zhì)上是否真實，有無瑕疵，在所不問。法國、日本采用這種立法例。而登記的實質(zhì)審查制，是指登記機(jī)關(guān)對于登記的申請，不僅在登記程序上是否適當(dāng)加以審查，而且還必須對不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因與事實是否相符，不動產(chǎn)物權(quán)變動原因在法律上是否有效等加以詳細(xì)審查。德國民法典、瑞士民法典采取這種立法例。

我國不動產(chǎn)登記審查的立法現(xiàn)狀。物權(quán)法第 12 規(guī)定：“登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：①查驗申請人提交的必要材料；②就有關(guān)登記事項詢問申請人；③如實、及時地登記有關(guān)事項；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為對申請登記的不動產(chǎn)的實際狀況需要查看的，申請人以及其他有義務(wù)協(xié)助的人應(yīng)當(dāng)協(xié)助?！?將于今年

7月1日施行的《房屋登記辦法》第19條規(guī)定：“辦理下列房屋登記，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)實地查看：①房屋所有權(quán)初始登記；②在建工程抵押權(quán)登記；③因房屋滅失導(dǎo)致的房屋所有權(quán)注銷登記；④法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)實地查看的其他房屋登記?！本蜕鲜鰲l款來講，并未明確區(qū)分不動產(chǎn)登記的形式審查與實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)。從土地登記資料如何審查來看，《土地登記規(guī)則》第6條規(guī)定：“土地登記依照下列程序進(jìn)行：①土地登記申請；②地籍調(diào)查；③權(quán)屬審核；④注冊登記；⑤頒發(fā)或者更換土地證書?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第61條強(qiáng)調(diào)，土地登記須經(jīng)土地管理部門核實，人民政府才能頒發(fā)土地權(quán)利證書。但是，對登記資料的真實審查的相關(guān)問題，我國目前的法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定。

二、我國不動產(chǎn)登記審查的實踐

目前登記審查是形式審查還是實質(zhì)審查存在著模糊不清的認(rèn)識，實務(wù)中的操作也各異，各地基于不同的理解采用了不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。登記機(jī)關(guān)的審查存在多種狀態(tài)。一是形式審查狀態(tài)。深圳市房地產(chǎn)登記審查主要采取的是窗口處理加形式審查的方式。登記機(jī)關(guān)只需要對登記申請人是否提交了必須的文件及文件是否真實做表面性審查，無需對申請背后的實體法律關(guān)系加以審查。這主要是出于行政效率的考慮，而且房地產(chǎn)交易中心的登記審查人員均系外聘的社會人員，未經(jīng)任何專業(yè)法律培訓(xùn)，不具備發(fā)現(xiàn)實體法律關(guān)系瑕疵的能力。這樣的審查方式顯然很難保證申請材料的真實性，權(quán)利人的信賴?yán)媸艿綋p害的風(fēng)險增加。二是實質(zhì)審查狀態(tài)。湖北省丹江口市國土局的審查人員在審查過程中要經(jīng)過三個步驟：第一步是程序?qū)彶椤Ｖ饕捅緳C(jī)關(guān)對登記有無管轄權(quán)、登記申請以及相關(guān)文件是否符合法律規(guī)定的形式要件、證明文件的真實性、登記申請的內(nèi)容是否與援引證書等證明文件的內(nèi)容吻合，申請人或其代理人是否具有完全行為能力、資格是否適當(dāng)進(jìn)行審查。第二步是產(chǎn)權(quán)審查。主要審查登記義務(wù)人的權(quán)利是否與登記簿上的權(quán)利吻合，權(quán)屬來源是否合法，產(chǎn)權(quán)是否存在爭議和分歧。第三步是技術(shù)審查。主要就面積、界址是否清楚、相鄰?fù)恋貦?quán)利人是否簽字等進(jìn)行全面審查。三是中間狀態(tài)。廣西省柳州市國土資源局在審查申請材料的真實性時，多要求申請人進(jìn)行公證，即不僅要對申請材料在形式上是否完備進(jìn)行審查，還要對申請背后的法律關(guān)系進(jìn)行審查。例如，夫妻共同所有的房屋，登記時一般多以夫妻一方的名義進(jìn)行登記，但是在移轉(zhuǎn)時登記機(jī)關(guān)多要求另一方出具相關(guān)證明。但事實上，由于信息不對稱，登記機(jī)關(guān)對實體法律關(guān)系缺乏發(fā)現(xiàn)能力，只是盡最大可能對申請進(jìn)行審查，難以徹底。由于形式審查和實質(zhì)審查的含義非常模糊，故登記審查實際上處于中間狀態(tài)。但總的來說，實務(wù)操作中主張登記機(jī)關(guān)不應(yīng)審查登記申請背后的實體關(guān)系，而僅僅應(yīng)進(jìn)行形式審查的觀點還是主導(dǎo)型的。[2]面對登記實踐中的不同標(biāo)準(zhǔn)和由此導(dǎo)致的司法實踐中登記機(jī)關(guān)責(zé)任認(rèn)定的混亂，有必要對審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步加以明確。

三、我國登記機(jī)關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)的選擇

筆者認(rèn)為，從審查標(biāo)準(zhǔn)的概念來看，前一種觀點強(qiáng)調(diào)的是對登記范圍的審查，后一種觀點強(qiáng)調(diào)的是對登記信息真實性的審查。這兩種定義并不矛盾，而是出于不同視角的結(jié)果，是從不同的觀察角度選擇不同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)得出的，而不是相互沖突的概念。我國不動產(chǎn)登記應(yīng)采取何種審查方式，應(yīng)從我國的實際出發(fā)予以考慮。

依登記范圍來看審查標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對原因關(guān)系進(jìn)行審查，但僅進(jìn)行窗口式審查，只有在登記涉及公共利益的時候方能對原因關(guān)系進(jìn)行實質(zhì)性審查。理由是：

第一，從理論上講，登記機(jī)關(guān)面臨的是由各種材料所展現(xiàn)的法律事實，而不是活生生的生活世界或者交易世界的直接表現(xiàn)，這種感知是間接和抽象的，登記機(jī)關(guān)并不能洞察當(dāng)事人在進(jìn)入不動產(chǎn)登記程序之前的所作所為。因此，雖然不動產(chǎn)登記是在民事法律事實的基礎(chǔ)上加上了一個登記行為來實現(xiàn)物權(quán)變動的效果，但是如果認(rèn)為無論之前的民事法律事實有何種瑕疵，只有經(jīng)登記就成為合法，就把登記行為看成了補(bǔ)正和救濟(jì)原有的民事法律事實的瑕疵和錯誤的方式，這顯然是不合適的。

第二，從登記機(jī)關(guān)的職責(zé)和目標(biāo)來看，我國的登記機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，不是司法機(jī)關(guān)，登記機(jī)關(guān)有依法進(jìn)行登記的權(quán)力和職責(zé)，也有對提供虛假材料的申請人作出處罰決定的權(quán)力，但并沒有解決糾紛、化解矛盾的司法職能，審查交易本身是否有效，是司法機(jī)關(guān)的職責(zé)，不屬登記機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。出于司法和行政不同價值目標(biāo)的考慮，即司法追求的目標(biāo)是公正，行政行為則要考慮效率，不能以司法審判的標(biāo)準(zhǔn)來要求登記機(jī)關(guān)對登記信息真實性進(jìn)行判斷，要求登記機(jī)關(guān)對眾多而繁雜的材料作實質(zhì)上的調(diào)查來保證登記符合真實的民事法律關(guān)系狀況過于苛刻，行政機(jī)關(guān)恐怕無法做到這一點。

第三，從保護(hù)公民私權(quán)利來看，對于不動產(chǎn)登記，如果行政機(jī)關(guān)采納實質(zhì)審查，就會存在公權(quán)力侵害公民私權(quán)利的嫌疑，這樣過度的干預(yù)實際上給當(dāng)事人進(jìn)行不動產(chǎn)交易設(shè)置了類似審批的門檻，阻礙了當(dāng)事人交易，這樣不僅會降低行政效率，更重要的是有違民事交易的意思自治原則。第四，從責(zé)任承擔(dān)來看，采用實質(zhì)審查會使登記機(jī)關(guān)的職責(zé)和責(zé)任都會加重，一旦發(fā)生登記錯誤，登記機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的比例會大大上升，這對于登記機(jī)關(guān)是一個非常高的要求，在目前的狀況下，承擔(dān)如此重的責(zé)任是不能落實的。第五，從可行性來看，不動產(chǎn)物權(quán)變動屬于重大的民事行為，所以一般都會采用書面形式。而且我國的登記啟動機(jī)制主要采用當(dāng)事人共同申請的方式，只要登記義務(wù)人是登記簿中的物權(quán)人，只要申請書的表達(dá)與原因證明相互符合，則登記申請一般就不動產(chǎn)能真實地反映不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因，登記機(jī)關(guān)對此可以審查通過，當(dāng)然，該原因明顯違背法律強(qiáng)制性規(guī)定（如買賣土地所有權(quán)）的除外。

綜上，由于不動產(chǎn)登記行為是以一定的民事法律關(guān)系為基礎(chǔ)的，是在民事法律事實的基礎(chǔ)上加上了一個登記行為，從而最終實現(xiàn)物權(quán)變動的效果，所以，在登記審查時必然會涉及到原因關(guān)系。這一點也是為立法所認(rèn)可的，如在申請房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記時應(yīng)當(dāng)提交證明房地產(chǎn)權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移的材料，申請變更登記時應(yīng)當(dāng)提交證明發(fā)生變更事實的材料。對這些證明材料的審查正是對原因關(guān)系的審查。應(yīng)當(dāng)注意的是，審查原因關(guān)系不包括當(dāng)事人與交易無關(guān)的信息，對交易本身是否真實合法的審查，因?qū)彶榕c交易無關(guān)的個人生活與財產(chǎn)隱私，將侵害公民的隱私權(quán)。

依登記信息真實性看審查標(biāo)準(zhǔn)的含義，筆者認(rèn)為應(yīng)采取實質(zhì)主義審查。這里的實質(zhì)審查是指在登記機(jī)關(guān)力所能及的情況下確保登記信息的真實性。理由如下：

第一，形式審查在我國是不可取的。不動產(chǎn)登記是通過登記推定不動產(chǎn)權(quán)利種類和權(quán)利人，不動產(chǎn)登記的正確與否會對不動產(chǎn)交易當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響，因此應(yīng)當(dāng)使登記盡量接近真實狀態(tài)。但在我國沒有公證前置的制度，如果登記機(jī)關(guān)僅僅進(jìn)行形式審查，就會使登記內(nèi)容經(jīng)常發(fā)生錯誤，為了交易安全，當(dāng)事人自己就要花費時間和精力對權(quán)利狀態(tài)進(jìn)行調(diào)查，從而使登記的公示公信力受到大大質(zhì)疑，也必然對物權(quán)交易造成極大妨礙。如果登記機(jī)關(guān)采用形式審查原則，容易讓行政機(jī)關(guān)推托責(zé)任，這無異于給不法之徒以可趁之機(jī)，不利于保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人。而且現(xiàn)實生活中的復(fù)雜特殊情況，偏差也就在所難免。比如現(xiàn)實生活中發(fā)生的多起不動產(chǎn)詐騙案，已經(jīng)給我們敲響了警鐘。另外，聯(lián)系我國實際情況，長期以來，中國老百姓對公權(quán)力機(jī)構(gòu)存在很強(qiáng)的依賴，并且缺乏自我保護(hù)的意識和能力，如果將辨別當(dāng)事人身份證、房產(chǎn)證等證明文件的真實性的義務(wù)交給當(dāng)事人，顯然是不合理的。因此，登記機(jī)構(gòu)需要保留一定的實質(zhì)審核職權(quán)，也應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。

第二，從登記行為的性質(zhì)看，不動產(chǎn)登記是行政確認(rèn)行為，不進(jìn)行實質(zhì)審查有悖于行政確認(rèn)行為的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。行政確認(rèn)是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)可、證明，并予以宣告的具體行政行為。行政確認(rèn)是羈束性行政行為，即行政主體必須尊重客觀事實，嚴(yán)格依照法律或技術(shù)規(guī)范，不能自由裁量地進(jìn)行操作，加之其法律效果具有前溯性，[3]這些都決定了登記機(jī)關(guān)如不現(xiàn)存的不動產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)進(jìn)行實質(zhì)審查，僅憑申請人提供的符合法定形式的材料，即認(rèn)可不動產(chǎn)的得喪變更，極易為不法之徒所利用，造成所謂“合法”侵權(quán)，這不僅有悖于行政確認(rèn)行為的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且使得行政確認(rèn)的功能喪失殆盡。

第三，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點來看，行政機(jī)關(guān)在實質(zhì)審查時所付出的成本比造成差錯后帶來的損失要小的多。不動產(chǎn)登記往往金額較大，會直接關(guān)系到個人切身利益。一旦發(fā)生登記的錯誤，會引起比較大的爭議，當(dāng)事人肯定會全力以赴地打官司。因此，登記信息的真實性程度對減少不動產(chǎn)糾紛具有重要意義，只有盡量保證登記信息的真實性，才能達(dá)到法律效果與社會效果的統(tǒng)一。如果審查標(biāo)準(zhǔn)過低而出現(xiàn)大量的登記錯誤，權(quán)利人必將為此踏上尋求救濟(jì)的漫長之路。相比之下，實質(zhì)審查成本要比形式審查的成本更低。

四、具體審查時應(yīng)注意的幾個問題

首先，明確審查重點。明確審查人員應(yīng)當(dāng)著重審查哪些登記事項，如對于包括委托書在內(nèi)的身份資料、權(quán)屬證書的真實性、交易當(dāng)事人和交易標(biāo)的物的真實性等關(guān)鍵資料的真實性審查應(yīng)當(dāng)重點謹(jǐn)慎審查，其他事項一般審查即可。在不干預(yù)民事交易內(nèi)容的前提下，應(yīng)當(dāng)充分利用行政機(jī)關(guān)部門之間的信息整合優(yōu)勢。特別是目前行政機(jī)關(guān)實行電子政務(wù)的大形勢下，行政機(jī)關(guān)之間互相溝通信息便捷可行，如查詢身份資料，不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)信息交流，并不困難，因此登記機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與公安、民政、司法以及銀行等部門的溝通，建立信息共享機(jī)制，從而有效確保登記信息的及時和準(zhǔn)確性。

其次，強(qiáng)化審查手段。在審查手段上，為了提高登記機(jī)關(guān)辨別證明文件真?zhèn)蔚哪芰?，登記機(jī)關(guān)宜采用與公安機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)、文件留底等手段，還需要不斷創(chuàng)新，如在不動產(chǎn)登記中還可以借鑒銀行系統(tǒng)的對外設(shè)置密碼等方式核實信息，減少登記錯誤的發(fā)生。

最后，準(zhǔn)確把握實質(zhì)審查的度。登記審查必須考慮審查的難度、成本、時間的限制等問題，而且審查方式必須具有科學(xué)性和可操作性，因此，實質(zhì)審查有一個度的問題。一方面登記審查要在特定的時間、空間內(nèi)完成，它受到審查期限以及審查程序的限制，面對某些復(fù)雜的個案，審查人員不可能在一個十分寬容的時限內(nèi)充分、全面深入的探究真實的狀況。“登記機(jī)關(guān)所進(jìn)行的調(diào)查只是就登記申請人登記的內(nèi)容所做的一種確保登記真實性的調(diào)查，但不可能調(diào)查得過于細(xì)致，完全杜絕虛假內(nèi)容的存在?！盵4]另一方面，在制假技術(shù)足以達(dá)到以假亂真的情況下，這種真實性審查不是絕對的，應(yīng)當(dāng)在登記機(jī)關(guān)力所能及的范圍內(nèi)進(jìn)行。對于無法避免的登記錯誤，不能歸咎于審查，一定程度上，只能交給賠償制度去解決了。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 陳華彬. 物權(quán)法研究[M]. 香港：金橋文化出版（香港）有限公司，2001:300.

[2] 馬栩生. 登記公信力研究[M]. 北京：人民法院出版社，2006：109-111.

[3] 方世榮，等. 行政法與行政訴訟法學(xué)（第3版）[M]. 北京：中國政法大學(xué)出版社，2006：183.

[4] 王利明，等. 中國物權(quán)法草案建議稿及說明[M]. 北京：中國法制出版社，2001：80.