行政區(qū)劃為市場讓路的成功探索

[摘 要] 徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)自2005年啟動“二次創(chuàng)業(yè)”以來，徐州市秉持行政區(qū)劃為市場讓路的理念，以“行政托管”創(chuàng)新體制助推經(jīng)濟開發(fā)區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”成功，于2010年3月升級為國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，實現(xiàn)了理論和實踐的重大突破，探索出了一條切實可行的破解土地等生產(chǎn)要素制約的有效途徑。

[關(guān)鍵詞] 行政托管 行政區(qū)劃 市場要素 行政壁壘

徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)建于1992年7月，次年10月被省政府批準(zhǔn)為省級開發(fā)區(qū)，規(guī)劃面積25.6平方公里，人口3.9萬人。經(jīng)過近二十年艱難曲折、自強不息的創(chuàng)業(yè)歷程，特別是從2005年開始，根據(jù)徐州市“十一五”規(guī)劃綱要”要求，在市委、市政府的統(tǒng)一部署和市有關(guān)部門的通力支持下，徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)開啟“二次創(chuàng)業(yè)”征程，全力走出了一條經(jīng)濟增長、資源集約、生態(tài)和諧、民生改善的科學(xué)發(fā)展之路，開創(chuàng)了經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)快速發(fā)展、一年一個新跨越的良好局面。

2010年3月21日，國務(wù)院批準(zhǔn)徐州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)升級為國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，這標(biāo)志著徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”取得了重要階段性成就，也成為徐州市改革開放進(jìn)程中具有里程碑意義的重大勝利。

根據(jù)最新統(tǒng)計，目前，徐州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展水平躍居江蘇省國家級開發(fā)區(qū)前10位，成為全省增速最快、進(jìn)位最快、成長最快的開發(fā)區(qū)之一，也是淮海經(jīng)濟區(qū)規(guī)模最大、實力最強、水平最高的國家級開發(fā)區(qū)，為徐州市經(jīng)濟社會發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

在2011年舉辦的全國國家級開發(fā)區(qū)投資環(huán)境綜合評價活動中，徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)總體水平位列參評的90家國家級開發(fā)區(qū)第28位，沖進(jìn)全國30強，位列東部47家國家級開發(fā)區(qū)前20位，位居新晉36家國家級開發(fā)區(qū)第3名。

2010年，徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)主要經(jīng)濟指標(biāo)年均增長達(dá)40%，在全省開發(fā)區(qū)中年均上升6至7個位次。2010年實現(xiàn)業(yè)務(wù)總收入1272億元，是2005年的5.1倍，地區(qū)生產(chǎn)總值284.01億元，是2005年的5.8倍；財政收入37.4億元（不含基金），是2005年的7倍，一般預(yù)算收入16.2億元，是2005年的7.1倍；進(jìn)出口總額22.1億美元，是2005年的8.4倍，到賬外資5.52億美元，是2005年的16倍；全社會固定資產(chǎn)投資143.5億元，是2005年的11.4倍。

徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)升級為國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，固然由多種因素共同推動，但在很大程度上是得益于2005年徐州市推進(jìn)的一系列行政區(qū)劃為市場讓路的創(chuàng)新舉措。

從1992年到2005年，經(jīng)過十幾年的精心哺育，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)從孩提時代進(jìn)入青春勃發(fā)的大好時光，自然萌動了擴張的欲望，移界擴區(qū)勢在必行。

但是，由于固有行政區(qū)劃的限制，擴張的欲望因土地資源的瓶頸制約而受到了遏制。土地是財富之母，土地是擴大生產(chǎn)的基本要素。開發(fā)區(qū)要實現(xiàn)更大發(fā)展，勢必加大招商引資力度、大規(guī)模引進(jìn)資金和項目，讓開發(fā)區(qū)擁有足夠的的騰挪空間和施展舞臺，成為徐州市首先必須思考和解決的問題，否則“二次創(chuàng)業(yè)”必將成為一句空話。

由于行政區(qū)劃的限制，一方面是經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的擴張受限，另一方面開發(fā)區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展速度不快，工業(yè)化程度不高，土地利用率較低，存在土地荒廢、閑置狀況。由于政策、管理、技術(shù)、資金、人才等方面的欠缺，這些區(qū)域依靠自身力量難以集聚市場要素，無法形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，期盼經(jīng)濟“極核”的輻射帶動。土地資源在不同行政主體區(qū)域間難以統(tǒng)籌規(guī)劃，合理使用。

經(jīng)過周密的調(diào)查和審慎的抉擇，徐州市下大決心，在政策、干部、人才、服務(wù)等方面進(jìn)一步給予扶持的同時，通過行政區(qū)劃調(diào)整及管理體制的創(chuàng)新舉措，壯大了經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的空間體量。

2005年 8月，徐州市委、市政府進(jìn)行了一次重要的市轄行政區(qū)劃調(diào)整，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，將銅山縣（現(xiàn)銅山區(qū)）大黃山、大廟兩鎮(zhèn)劃歸鼓樓區(qū)行政管轄，將兩鎮(zhèn)的人、財、物整建制交由徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理。（徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)位于徐州市鼓樓區(qū)轄區(qū)內(nèi)）2005年9月，徐州市又將原九里區(qū)大黃山街道辦事處整建制劃歸鼓樓區(qū)行政管轄，同時將其人、財、物交由徐州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理。

經(jīng)過此次區(qū)劃調(diào)整，，徐州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的面積由原來的25.6平方公里擴大到152.8平方公里，增加了近6倍；人口由原來的3.9萬人增加到16.3萬人，增加了近4倍。

這看似尋常的一次行政區(qū)劃調(diào)整，實質(zhì)上是實現(xiàn)行政區(qū)劃與市場更好結(jié)合的一次創(chuàng)新嘗試，孕育出一種嶄新的行政管理模式——“行政托管”。

這里有兩個關(guān)鍵點：第一步，將大黃山鎮(zhèn)、大廟鎮(zhèn)劃歸鼓樓區(qū)行政管轄，這屬于正常的行政區(qū)劃調(diào)整的范疇。第二步，將大黃山鎮(zhèn)、大廟鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)的人、財、物整建制交由徐州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理。（2008年，徐州市鼓樓區(qū)再次進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，撤銷大黃山鎮(zhèn)和大廟鎮(zhèn)，以原兩鎮(zhèn)所轄區(qū)域設(shè)立廟山鎮(zhèn)。將廟山鎮(zhèn)委托徐州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理）徐州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)對被托管區(qū)域的托管責(zé)任將不僅涉及經(jīng)濟事務(wù)，還包括了黨務(wù)活動、社會管理以及環(huán)境保護(hù)等，是一種全方位的托管?？傊?，是將廟山鎮(zhèn)的發(fā)展納入到經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃當(dāng)中。

第一步劃歸管轄，第二步交由（委托）管理，其中自有奧妙。第一步的劃歸管轄只是鋪墊，第二步的委托管理才是關(guān)鍵。在當(dāng)時背景下，沒有第一步就沒有第二步。（繼徐州之后，其他城市又探索了“一步走”的托管形式，即不經(jīng)區(qū)劃調(diào)整的第一步，而直接將原隸屬關(guān)系不同的多處行政區(qū)域交由經(jīng)濟開發(fā)區(qū)實行“行政托管”）

“行政托管”實質(zhì)上是行政管理權(quán)的讓渡，是行政“所有權(quán)”和行政“經(jīng)營權(quán)”的兩權(quán)分離，或曰行政“主權(quán)”和“治權(quán)”的分離，而不是“劃疆割地”。這種創(chuàng)新的管理體制的好處顯而易見：其一，地方政府有權(quán)決定，不需經(jīng)過區(qū)劃調(diào)整那樣的層層審批關(guān)卡，見效快；其二，本著多方自愿、互利共惠的原則，效果好；其三，根據(jù)發(fā)展實際，靈活處置，不僵化。

正是這種行政管理體制的創(chuàng)新，使徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)獲得了“二次創(chuàng)業(yè)”的生機和活力，同時實現(xiàn)了一舉幾得：開發(fā)區(qū)有了更大的施展、騰挪空間；大黃山、大廟兩鎮(zhèn)可以依托經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)，加快經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐；鼓樓區(qū)原來的屬地，名義上未失一分，但是產(chǎn)出效益大大增加；徐州市由于盤活了行政資源，取得了“1+1大于2”的實效，實實在在地增強了徐州的城市競爭實力。

行政區(qū)劃調(diào)整是城市發(fā)展的必然，也是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然。根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，創(chuàng)立全新的、有利于促進(jìn)其他市場要素更加自由、合理流動的行政區(qū)劃體制、機制，讓行政區(qū)劃為經(jīng)濟讓路，是當(dāng)前理論和實踐兩方面都十分關(guān)注、積極探討、大膽觸及的一個熱點、難點問題。徐州市以“行政托管”新體制助推經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”取得成功，是一次大膽的嘗試，成功的探索。

所謂“行政托管”，是指不同行政區(qū)域間的委托管理關(guān)系和機制。一般表現(xiàn)為由發(fā)展相對較慢地區(qū)作為委托方，把隸屬的某一行政區(qū)域委托給受托方（發(fā)展較快地區(qū)）在一定的時間內(nèi)全權(quán)進(jìn)行管理；或者是發(fā)展極核區(qū)域?qū)χ苓厖^(qū)域的全面代管。通過“行政托管”，實現(xiàn)托管區(qū)域從管理理念到管理模式的“脫胎換骨”式的改變，充分發(fā)揮受托方的資源集聚能力、產(chǎn)業(yè)帶動能力以及要素輻射能力，加快區(qū)域發(fā)展步伐，縮小區(qū)域發(fā)展差距，實現(xiàn)區(qū)域共同繁榮。

“行政托管”實現(xiàn)的“兩權(quán)”分離，產(chǎn)生了原有行政區(qū)劃框架內(nèi)無法產(chǎn)生的行政效率、市場效能、經(jīng)濟效益。“行政托管” 的成功實踐給我們諸多啟示：

啟示一，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，行政區(qū)劃作為一種政府“壟斷”的行政資源要素，同是也是重要的市場要素，其配置是否得當(dāng)，直接關(guān)系到其他市場要素的效能發(fā)揮。

盤活行政區(qū)劃資源要素的要義，是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，使之具備開放性、公開性、靈活性的特點。其重要意義在于：

其一，解決了“合作協(xié)調(diào)人”缺位和失效問題。實踐表明，跨行政區(qū)域的合作，最容易出現(xiàn)“合作協(xié)調(diào)人”缺位和失效問題。而這種“合作協(xié)調(diào)人”缺位和失效，使得跨行政區(qū)域的合作難以取得實質(zhì)性的進(jìn)展。倘若實現(xiàn)合作區(qū)域依托市場的重新整合，則“合作協(xié)調(diào)人”自然不復(fù)存在；

其二，克服了因經(jīng)濟發(fā)展的不平衡給市場資源帶來的負(fù)面沖擊。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中若完全放任市場自由化的運轉(zhuǎn)，會導(dǎo)致凈優(yōu)勢資源單方面流動，形成經(jīng)濟發(fā)展的單極化。

其三，改變了政策資源的內(nèi)斂性，破除了由此導(dǎo)致的行政壁壘；

啟示二，“行政托管”是行政權(quán)力空間和行政地理空間的同時“讓渡”。經(jīng)由“行政托管”，對作為其他市場要素載體的行政區(qū)域要素加以重新整合配置，“附著”其上的其他市場資源要素也同時納入到一個新規(guī)劃序列之中，它們在一個全新平臺上有序聚合，深度激活。整合后的新區(qū)域功能定位具備了空間地域單元的行政支持。

啟示三，從更深層次上分析，市場要素產(chǎn)權(quán)界定不清或產(chǎn)權(quán)界定成本過高是造成市場以及政府無法發(fā)揮作用的根本性因素。反之，產(chǎn)權(quán)界定清晰或清晰界定產(chǎn)權(quán)成本不需要太多成本，則無論市場還是政府都能夠更好發(fā)揮功效。包括行政區(qū)劃在內(nèi)的行政資源要素作為一種市場要素，由于其“行政產(chǎn)權(quán)”的界定十分清楚，即一定行政區(qū)域的區(qū)劃歸屬和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是由該行政區(qū)域的上級從法律上加以確定，屬于政府主導(dǎo)行為，而且經(jīng)由“行政托管”實現(xiàn)的行政“主權(quán)”和“治權(quán)”的分離，成本付出相對很小，實現(xiàn)了政府和市場的“雙贏?！?/p>

跨入國家級開發(fā)區(qū)的行列，徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)駛?cè)肓宿D(zhuǎn)型發(fā)展、科學(xué)跨越的快車道。尋求破解土地等發(fā)展要素制約的對策，又成為經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)面臨的當(dāng)務(wù)之急。

近年來，各地圍繞打破行政區(qū)劃限制做文章，就推進(jìn)行政區(qū)劃為市場讓路進(jìn)行了積極的探索，摸索出不少行之有效、具有借鑒價值的創(chuàng)新舉措。僅就“行政托管”而言，目前就有“一步走”和“兩步走”兩種模式，另外還出現(xiàn)了諸如“飛地經(jīng)濟”、“飛人”機制、交叉任職（兩家機構(gòu)，主要領(lǐng)導(dǎo)一人兼任）、合署辦公（兩塊牌子，一套班子）、跨區(qū)域經(jīng)濟體、聯(lián)合開發(fā)以及行政重組等多種模式。而且，隨著區(qū)域競爭的加劇以及區(qū)域一體化進(jìn)程的深入推進(jìn)，行政區(qū)劃為市場讓路這篇大文章將會呈現(xiàn)更加精彩的篇章。

從徐州而言，僅就起步較早的“行政托管”來說，還可以從以下幾個方面繼續(xù)深入探索：

第一，外延擴大?！靶姓泄堋辈辉賰H僅局限于地域相接的行政區(qū)之間，可以跨行政區(qū)地域?qū)嵭小巴泄堋?，實行所謂“隔空托管”。

第二，內(nèi)涵深化。靜態(tài)來看，“行政托管”既可以是以區(qū)（開發(fā)區(qū)）帶鎮(zhèn)、以城帶鄉(xiāng)，也可以是以強帶弱，或者是以點帶面等。動態(tài)來看，“行政托管”的關(guān)系、結(jié)構(gòu)并非一成不變，根據(jù)發(fā)展的實際需要，托管雙方可以有合也有分，以至交叉托管和再托管等，動態(tài)把握“行政托管”。

第三，對于發(fā)展較慢地區(qū)來說，由于所屬縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村多為發(fā)展滯后區(qū)域，僅靠自身力量很難在一定時間內(nèi)使這些屬地齊頭并進(jìn)地發(fā)展，可以設(shè)想劃出某些區(qū)域交與發(fā)展較快或發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行“托管”。這類似于“飛地”，但又有著根本的不同。“飛地”是指完全擁有行政所有權(quán)的跨行政地域的所轄地，“托管”則意味著只擁有該區(qū)域的管理權(quán)，而不擁有所有權(quán)。這一方面減輕了自身壓力；另一方面也發(fā)揮了發(fā)展較快或發(fā)達(dá)地區(qū)地區(qū)行政管理能量溢出效應(yīng)，在分擔(dān)責(zé)任的同時也分享利益。

作者簡介： 杜 宇，1960.，男，漢族，山東臨沂，徐州市委黨?？蒲刑幐碧庨L、教授，主要研究方向：馬克思主義中國化、區(qū)域發(fā)展。