開拓創(chuàng)新 大膽實踐 探索土地流轉新機制

創(chuàng)新土地流轉機制是促進農村土地經營權規(guī)范有序流轉的必由之路，也是適應經濟社會發(fā)展變化和實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。土地承包經營權信托流轉（以下簡稱“土地信托流轉”）是一種新興模式，是在不改變農村土地農業(yè)用途以及堅持集體所有權和土地承包權不變的前提下，依據信托原理，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，由受托人接受土地承包者的委托，通過必要的程序，將土地承包者擁有的土地使用權在一定期限內信托給受托人，由受托人經營管理或使用且收益歸委托人所有的一種土地流轉方式?，F(xiàn)以沙縣土地信托流轉為例，做簡要剖析。

沙縣總面積1815平方公里，轄6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)2個街道和2個省級開發(fā)區(qū)、183個村（居）委會，居民總數(shù)25.5萬人，其中農業(yè)居民18.41萬人，農村勞動力9.04萬人，外出勞動力6.01萬人，占農村勞動力66.4%，耕地面積19.86萬畝。隨著沙縣小吃產業(yè)的發(fā)展壯大，大量農村勞動力外出經營沙縣小吃，土地閑置現(xiàn)象日益突出，民間自發(fā)流轉土地現(xiàn)象悄然興起?？h委、縣政府及時把握這一趨勢，因勢利導，加大農村土地流轉的組織化程度，從2006年開始，按照“農民自愿，政府引導，積極扶持，規(guī)范管理”的原則，全面推進農村土地承包經營權流轉。幾年來，我們秉承“實說實干、敢拼敢上”的沙縣精神，大膽探索、積極創(chuàng)新，土地流轉實現(xiàn)了由無序流轉向規(guī)范流轉轉變，由群眾小面積自發(fā)流轉向組織化、規(guī)?；鬓D轉變，走出一條通過土地流轉發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的新路子。

一、有效運作，確保土地流轉取得實效

沙縣通過在農村土地信托流轉方面的探索和嘗試，取得了一些實實在在的效果，加快了農村土地的規(guī)?；?、集約化經營，改善了農業(yè)生產條件，拓寬了農民增收渠道。

1.促進了土地規(guī)模化經營

通過土地信托流轉，零散的土地逐步向農業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、經營大戶、種養(yǎng)能手集中，有效地提高了土地利用率、產出率，促進了農業(yè)增效。一是落地了一批農業(yè)項目。截至目前，全縣共落地農業(yè)項目110個，流轉土地面積7.2萬畝（耕地4.7萬畝）。二是催生了一批種養(yǎng)大戶。全縣種糧規(guī)模30畝以上的農戶有481戶，規(guī)模種糧面積達2.03萬畝；種煙面積1.8萬畝，戶均種煙48.9畝，戶均種煙面積為全省之最；規(guī)模養(yǎng)殖大戶有170戶，規(guī)模養(yǎng)殖面積0.86萬畝。如：福建圣寶農牧發(fā)展有限公司投資4500萬元，在鳳崗街道西霞村流轉耕地300畝，建成年產30萬羽蛋雞、蛋種雞的養(yǎng)殖基地；福緣兔業(yè)養(yǎng)殖基地項目總投資1500萬元，流轉耕地500畝，存欄種兔1.5萬只，年生產商品兔35萬只，加工肉兔50萬只，形成生活管理區(qū)、集中飼養(yǎng)區(qū)、牧草種植區(qū)、加工區(qū)四大功能單元。

2.改善了農業(yè)生產條件

規(guī)模經營的不斷擴大和國家對農業(yè)的大力扶持，激發(fā)了民營資本的大量注入，機械化耕作有了新突破。截至目前，全縣農業(yè)機械總動力達9.6萬千瓦，農機化綜合水平達32%，完成機耕作業(yè)面積14.17萬畝、機收面積4.1萬畝、機插面積8030畝。農業(yè)機械的大量使用促成了一批農機專業(yè)合作社和機防、機耕服務隊，全縣共成立了7 家農機專業(yè)合作社、1個機防服務隊、289個機耕服務隊，服務面積12.45萬畝。如：夏茂鎮(zhèn)益鑫種植專業(yè)合作社，采取煙、稻輪作的方式，流轉耕地5000畝，建立代耕、代插、代防、代割四個專業(yè)服務隊；富口鎮(zhèn)姜后村農民姜發(fā)灶投資26萬元，購置聯(lián)合收割機、插秧機、旋耕機等各種農業(yè)機械16臺（架），開展糧食規(guī)模生產。

3.壯大了現(xiàn)代設施農業(yè)

沙縣堅持以土地流轉為突破口，積極鼓勵和引導項目業(yè)主發(fā)展設施農業(yè)，不斷提高農業(yè)生產效益，使設施農業(yè)逐步成為農民“摸得著、看得見”的農業(yè)典型。據統(tǒng)計，全縣引進并落地的設施農業(yè)項目有27個，設施面積4535畝，其中大棚設施面積3435畝。設施農業(yè)每畝產值可達2萬元以上，年產值9000萬元。如：福建仙富農業(yè)科技發(fā)展有限公司投資5000萬元，在夏茂鎮(zhèn)建成800畝鋼架大棚蔬菜種植基地；沙縣益民達農業(yè)發(fā)展有限公司投資2000多萬元，已發(fā)展茄果類大棚蔬菜1000畝，年生產茄果類蔬菜6000多噸；圣潔花卉有限公司利用溫控大棚栽培香水百合，建成溫控大棚30畝，年可生產香水百合200萬支，產值1400多萬元。

4.調優(yōu)了農業(yè)產業(yè)結構

一是培育了優(yōu)勢產業(yè)。通過建立五個農業(yè)現(xiàn)代園區(qū)，初步形成了糧食、蔬菜、花卉、煙葉、畜禽等產業(yè)。如：西霞農業(yè)園區(qū)以發(fā)展休閑農業(yè)為主；柱源農業(yè)園區(qū)以發(fā)展名優(yōu)花卉苗木為主；儒元農業(yè)園區(qū)以發(fā)展現(xiàn)代煙葉、蔬菜為主；姜后農業(yè)園區(qū)以發(fā)展淡水養(yǎng)殖為主；幼溪農業(yè)園區(qū)以發(fā)展大棚蔬菜為主。通過五大園區(qū)的示范帶動，逐步在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）建成各具特色的優(yōu)勢產業(yè)區(qū)。如：馬巖休閑生態(tài)園項目總投資4.5億元，在鳳崗街道西門村流轉耕地285畝，山地1500畝。以生態(tài)價值和區(qū)域特色的自然資源為基礎，以構建花園式生態(tài)休閑場所為載體，以追求自然景觀和人文景觀和諧統(tǒng)一為目標，力爭打造一個集休閑、養(yǎng)生、運動、會議培訓、創(chuàng)意文化、科普教育、旅游渡假為一休的綜合性示范基地。二是促進了農民專業(yè)合作。全縣共成立蔬菜、水果、茶葉、畜禽等各類農民專業(yè)合作社123家，入社會員3709人，農戶入社率達19.6%，居三明市首位，帶動農戶15126戶，產值5334萬元。

5.拓寬了農民增收渠道

一是通過流轉土地，農民從原來貼錢代耕到現(xiàn)在每年可獲得300元～500元/畝不等的租金收入。二是企業(yè)和外來業(yè)主通過租賃土地，使本地留守農民從原來直接的生產經營者，變?yōu)槠髽I(yè)和外來業(yè)主打工的農業(yè)工人，每個勞力每年可獲得1.8萬元～2.4萬元的勞務收入。三是通過引進先進種植模式的示范帶動，促使一批新型農民更新經營理念、種植模式，土地經營效益得到不斷提高。

二、因地制宜，探索土地流轉工作機制

土地流轉是政策性很強的工作，我縣在政策上加大宣傳，運作上加強引導，機制上不斷完善，確保了土地流轉工作的扎實推進。

1.運作模式逐步規(guī)范

樹立“先行先試”、“敢為人先”的工作理念，積極探索農村土地流轉新機制、探索破解難題新方法、探索現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展新路子、探索培育典型的新思路。一是完善流轉機構。成立由縣政府主要領導任組長的縣農村土地承包經營權流轉工作領導小組，下設辦公室，掛靠縣農業(yè)局；各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）相應成立以黨（工）委書記為組長的土地流轉領導小組和政府（辦）分管農業(yè)領導為主任的服務中心；在各行政村設立服務站，由村主任任站長，村會計或農技員任信息員，構建縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉工作機制和服務網絡。同時，明確各涉農部門的具體任務要求，多方協(xié)同，做好服務，共同推進土地流轉工作。二是制定政策措施。從2006年開始，我縣先后研究制定了《關于推進土地承包經營權流轉，加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的實施意見》（沙政[2007]158號）等9份文件，不斷完善土地流轉工作的形式、程序和要求，規(guī)范化運作，推動我縣土地流轉工作在更高層次上的更好發(fā)展。三是建立信息平臺。2009年，我縣投資31萬元，建立了土地流轉信息平臺和土地流轉網站，為土地流轉雙方提供了土地資源供求、優(yōu)惠政策等網絡信息平臺，為農民提供農業(yè)公共服務、各種農業(yè)信息、天氣預報、技術指導等服務，為土地流轉服務機構提供了網絡管理平臺。

2.扶持政策逐步完善

為有效推進我縣土地流轉工作，提高項目業(yè)主的投資熱情，解決項目業(yè)主的生產、生活、資金和用工等方面的問題，使外來人員投資放心、生活舒心，我縣陸續(xù)制定出臺了一系列政策措施，營造了良好的投資環(huán)境。一是實行貸款貼息。制定出臺《沙縣農村土地承包經營權流轉農業(yè)項目貸款貼息暫行規(guī)定》，對通過土地流轉從事種植、養(yǎng)殖、農副產品等加工，流轉耕地50畝以上的企業(yè)（農民專業(yè)合作社）或個人給予貸款貼息。進一步緩解農業(yè)項目的資金壓力，有效扶持現(xiàn)代農業(yè)項目的發(fā)展。二是扶持農業(yè)擔保。為有效解決農業(yè)貸款難、擔保難問題，組織有一定經濟實力的土地流轉項目業(yè)主，合資成立我省首個為土地流轉項目、農業(yè)企業(yè)、農民專業(yè)合作組織和農戶提供貸款擔保的“沙縣沃土農業(yè)擔保有限公司”，注冊資金1000萬元人民幣，每年可為土地流轉項目業(yè)主提供農業(yè)擔保5000萬元。同時，我縣出臺了《關于加強融資扶持促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的若干意見》（沙政[2010]220 號），縣財政對擔保公司按其農業(yè)擔?？傤~（第一年1.5%，第二、三年1%）一定的比例，提供風險金扶持。三是項目資金傾斜。農業(yè)綜合開發(fā)、土地整理、水利設施建設、基本煙田建設等省級、國家級基礎設施項目資金，向五大農業(yè)園區(qū)傾斜。通過項目資金的不斷注入，園區(qū)基礎設施得到進一步完善，符合機械化生產要求。四是吸引縣外人員。出臺了《關于吸引外來務農人員到沙縣發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的鼓勵措施（試行）》（沙委辦〔2007〕57號），對外來務農人員在戶籍管理、子女就學、醫(yī)保社保、財政金融、技能培訓、權益維護等六個方面，制訂了16條配套措施加以保障。2007年以來，累計吸引外來務農人員6938人，有效緩解了我縣農村勞動力不足問題。

3.工作機制逐步健全

從2006年開展土地流轉工作試點以來，邊實踐、邊摸索、邊總結，初步探索出一套符合沙縣實際的土地流轉機制。一是明確責任。實行農村土地承包經營權流轉目標管理責任制，把土地流轉工作納入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）年度目標管理，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）主要領導納入縣土地流轉工作領導小組成員，作為土地流轉工作第一責任人。二是督查考評。建立農村土地流轉督查工作機制，確定專門機構和人員對土地流轉工作開展情況進行定期不定期的督促檢查、通報反饋，同時，將農村土地承包經營權流轉工作納入新農村建設內容，年終由縣土地流轉領導小組再進行專項考評獎勵，并作為全縣兩個文明表彰的內容之一。三是強化招商。堅持把農業(yè)項目建設作為實現(xiàn)土地有效流轉的關鍵環(huán)節(jié)，積極參加省、市組織的農業(yè)招商活動，并結合實際，連續(xù)四年到沿海地區(qū)以農業(yè)專場招商會的形式開展招商活動。在四次的農業(yè)專場招商會上，共邀請海內外客商參會800多名，推介農業(yè)項目72個，達成農業(yè)合同項目60個，農業(yè)意向項目23個，總投資11.02億元；引進并促成項目動工36個，總投資3.31億元，帶動土地流轉2.62萬畝。

三、創(chuàng)新創(chuàng)造，建立土地信托流轉機制

為了讓農戶在土地承包經營權流轉期間再次獲得收益，縣委、縣政府大膽探索，先行先試，引入信托機制，有效提升土地流轉工作。2011年5月，我縣依據《信托法》，參照信托管理的相關程序和外地的工作經驗，由縣國有資產經營有限公司注入150萬元作為信托基金，成立縣、鄉(xiāng)兩級土地承包經營權信托有限公司，形成縣鄉(xiāng)兩級土地信托服務網絡，搭建了土地信托流轉工作平臺。通過信托流轉，變過去政府主導為現(xiàn)在政府指導下的企業(yè)市場化運作，以“三統(tǒng)一”的工作機制，持續(xù)穩(wěn)步推進土地信托流轉工作。

1.統(tǒng)一委托

信托公司成立后，依照《公司章程》，對已簽訂的1075份土地流轉合同按照土地信托程序進行規(guī)范，近10萬畝流轉土地全部納入土地經營權信托公司管理。根據各村提供擬流轉土地，進行招商引資，在達成招商項目意向和收取履約保證金的基礎上，使用信托基金，預付存量土地租金，簡化以往簽約流轉的多重環(huán)節(jié)。按照土地信托程序，由村委會與農戶簽訂信托委托協(xié)議—村委會與信托公司簽訂信托合同——信托公司根據客商、專業(yè)合作組織和種養(yǎng)大戶的需求，簽訂信托流轉合同。

2.統(tǒng)一流轉

本著“農民受益、業(yè)主受惠、公司發(fā)展”的三贏原則，主動對接國家強農、惠農、富農政策，結合項目業(yè)主的項目需求，運用市、縣兩級配套資金，對有流轉意向的土地，圍繞信托土地升值和做大做強農業(yè)項目，進行集中整理，統(tǒng)一對外流轉。

3.統(tǒng)一分配

建立土地信托流轉收益統(tǒng)一分配機制，在簽訂土地流轉合同時，由公司統(tǒng)一支付農戶的田地租金；在流轉過程中，對于信托土地改造、改良所產生的增值溢價部份，農戶將得到溢價部分60%的二次收益；流轉后由信托公司申請對接的市、縣項目配套資金，60%無償扶持項目業(yè)主用于農業(yè)生產，40%作為信托公司的投入，由信托公司按信托流轉年限，逐年向項目業(yè)主收回，收回資金的60%返還村集體，用于壯大集體資金和由村集體對流轉農戶進行“二次分配”。

通過一年的探索和實踐，我縣土地信托流轉工作取得了一定的成效。一是農民放心委托。根據土地信托流轉合同，農戶的田地租金得到土地信托公司的有效保障，獲取穩(wěn)定的土地收益。二是業(yè)主安心經營。項目業(yè)主在流轉過程中不會與流轉農戶發(fā)生直接利益關系，在項目實施過程中不會受到農戶不同利益訴求的干擾。三是農業(yè)基礎設施投入加大。土地信托的實施，使業(yè)主可以大膽放心地在流轉的土地上，持續(xù)加大基礎設施、生產設施資金投入，做大做強農業(yè)項目，不斷改善農業(yè)基礎設施。四是信托公司和村集體財力得到壯大。在土地信托過程中產生增溢租金和信托土地項目資金回收收益，有效地解決了部分村集體經濟收入匱乏的問題，一些財力薄弱的村有了較為穩(wěn)定的收入來源，可以用于村民的醫(yī)保、養(yǎng)老保險等社會保障。對信托公司做大做強也是非常有益的。

如：源豐信托公司針對沙縣子涵種植專業(yè)合作社擴大大棚蔬菜種植面積的需求，在高橋鎮(zhèn)新坡村信托流轉110戶農戶的280畝土地，并簽訂了給予有償使用市縣項目配套資金用于扶持發(fā)展大棚蔬菜的合同，由源豐公司向沙縣農業(yè)局申請90萬元市縣項目配套資金用于蔬菜種植，其中，54萬元（90萬元×60%）作為無償扶持子涵種植專業(yè)合作社的項目資金，36萬元（90萬元×40%）作為源豐公司的投入資金。根據合同，子涵合作社分十年返還投入資金，每年返還3.6萬元。源豐公司將其中的2.16萬元（3.6萬元×60%）返還給高橋鎮(zhèn)新坡村委會。這部分資金，村里可用于補充村集體資金不足對流轉農戶實行二次分配。