吉林省縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展研究

[基金項目]教育部農(nóng)林試點實踐基地建設(shè)專項資金項目；吉林省社科基金項目吉林省農(nóng)業(yè)低碳化發(fā)展模式及路徑選擇研究（2012B26）；吉林省教育廳長吉圖開發(fā)開放背景下的吉林省縣域經(jīng)濟(jì)“亞核心”發(fā)展研究；吉林大學(xué)研究生院研究生核心教材（20102306）；吉林省教育研究所縣域教育與縣域經(jīng)濟(jì)的良性互動研究（GH11009）

[摘 要]吉林省目前正處于社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折時期，縣域義務(wù)教育作為提升全省乃至全國基礎(chǔ)教育水平的重要基礎(chǔ)，有利于提高全民文化素質(zhì)，能夠為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的人力資源。促進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展具有一定的必要性和可行性，分析吉林省目前存在非均衡發(fā)展的現(xiàn)象，總結(jié)原因并提出對策建議具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]縣域義務(wù)教育 均衡發(fā)展 吉林省

我國“義務(wù)教育均衡發(fā)展”的概念在2006年頒布的《義務(wù)教育法》中首次以法律形式提出。2007年，在黨的第十七次全國代表大會的報告中又一次提出了“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的指導(dǎo)思想。在2012年3月剛剛閉幕的兩會上，政府工作報告再一次強調(diào)要“扎實推進(jìn)教育公平，全面實現(xiàn)九年制義務(wù)教育”?？梢?，推進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展已然成為我國教育事業(yè)發(fā)展的重要基石。吉林省目前正處于社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折時期，縣域義務(wù)教育作為提升全省乃至全國基礎(chǔ)教育水平的重要基礎(chǔ)，有利于提高全民的文化素質(zhì)，從而為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的人力資源，研究縣域義務(wù)教育的均衡發(fā)展問題對提高全省經(jīng)濟(jì)實力和市場競爭力具有一定的戰(zhàn)略意義。

一、促進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的可行性及必要性

（1）縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的可行性分析

首先，縣域行政區(qū)劃較為穩(wěn)定且重視基礎(chǔ)教育發(fā)展。我國的縣制歷史最早可以追溯到初秋戰(zhàn)國時代，經(jīng)歷了數(shù)千年的制度演變，縣級政府在整個行政區(qū)劃中仍然擁有穩(wěn)定的管理權(quán)及決策權(quán)，且縣級財政相對獨立，有利于縣域義務(wù)教育的發(fā)展。目前，縣域作為我國行政區(qū)劃中重要的基礎(chǔ)單元，具有其獨特的發(fā)展趨勢，縣域教育主要以基礎(chǔ)教育為主，其中更加重視義務(wù)教育的發(fā)展，為縣域教育實現(xiàn)均衡發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

其次，縣域教育的責(zé)任主體更加明確。隨著我國在義務(wù)教育領(lǐng)域管理制度的不斷完善，將推進(jìn)義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的責(zé)任更加具體化，明確指出要以“以縣為主”發(fā)展義務(wù)教育，使得縣級政府的職責(zé)不斷明晰，避免了縣一級政府走“形式主義”的道路，為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了組織保障。因此，在縣域范圍內(nèi)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展更加現(xiàn)實可行。

最后，縣域義務(wù)教育擁有強有力的法律保障?？h域義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心是農(nóng)村義務(wù)教育，我國早在2002年頒布了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，其中縣級政府須擔(dān)當(dāng)?shù)闹饕氊?zé)被明確提出；2005年教育部立足從制度、政策等多方面促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》；“義務(wù)教育均衡發(fā)展”的概念在2006年頒布的《義務(wù)教育法》中首次以法律形式提出；之后國家又針對農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整、安全工程建設(shè)、校舍改造等具體問題頒布了許多政策法令，隨后省級及市級教育行政管理部門為響應(yīng)號召，相繼出臺政策法規(guī)，為縣域義務(wù)教育的均衡發(fā)展提供法律保障。

（2）縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要性分析

首先，縣域義務(wù)教育非均衡發(fā)展現(xiàn)象嚴(yán)重，諸多問題亟待解決。在縣域教育范疇內(nèi)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也較為突出?？h域義務(wù)教育非均衡主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)、校際、個體間的非均衡，具體到公用經(jīng)費支出、辦學(xué)條件、教師隊伍、生源以及教學(xué)管理等多方面的非均衡分配?？h域教育體系中以基礎(chǔ)教育為主，幼兒教育、中高職業(yè)教育為輔，而基礎(chǔ)教育中義務(wù)教育無疑比重最大，所以，縣域義務(wù)教育的均衡發(fā)展對解決縣域教育非均衡發(fā)展的問題是極其必要的。

其次，縣域經(jīng)濟(jì)的騰飛需要縣域義務(wù)教育事業(yè)的均衡發(fā)展做支撐?？h域范圍內(nèi)大多以初級加工為主的勞動密集型企業(yè)，生產(chǎn)效率較低，產(chǎn)能也較為有限?？h域經(jīng)濟(jì)的粗獷式發(fā)展很大程度上受制于創(chuàng)新人才的缺乏，缺少擁有高知識水平和技能的優(yōu)秀人才。如果縣域教育能夠均衡發(fā)展，為縣域經(jīng)濟(jì)供應(yīng)源源不斷的高素質(zhì)人才，必將有利于經(jīng)濟(jì)由粗放式發(fā)展方式轉(zhuǎn)向集約型發(fā)展方式。抓縣域教育就要從基礎(chǔ)入手，首先推進(jìn)縣域的義務(wù)教育顯得尤為必要。

最后，縣域義務(wù)教育有利于促進(jìn)社會主義和諧社會。教育事業(yè)本身就是提升個人文化素養(yǎng)、增長知識技能的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在提升國民素質(zhì)中發(fā)揮著重要作用。隨著義務(wù)教育的普及，民眾的科學(xué)文化素質(zhì)不斷提高，人們的思想精神、舉止行為都不斷趨于和諧。除此之外，縣域義務(wù)教育在努力發(fā)展的過程中涉及到消滅城鄉(xiāng)發(fā)展差異的重要舉措，一旦城鄉(xiāng)之間資源分配不均的問題得以改善，便會有利于構(gòu)建社會主義和諧社會。

二、 吉林省推動縣域義務(wù)教育發(fā)展的概況

吉林省政府一向重視縣域義務(wù)教育的均衡發(fā)展，先后出臺了許多政策法令，指導(dǎo)各市（縣）的教育行政管理部門實施具體工程建設(shè)、制度改良等。具體可以按照扶持重點的不同分為以下幾種：

第一，注重改善義務(wù)教育的辦學(xué)條件。自2002年起，吉林省便組織實施了第二期農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2006年，全省便已投入危房改造資金14.64億元，新建校舍達(dá)189.1萬平方米。①與此同時，為了更好的整合教育資源，吉林省因地制宜地開展了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工程，將辦學(xué)基礎(chǔ)條件差、生源少且教師資源稀缺的中小學(xué)進(jìn)行了合理調(diào)整。2009年，吉林省提出建設(shè)中小學(xué)校舍安全工程，排查鑒定校舍安全狀況，建立校舍安全檔案，并按照國土部門、水利部門以及地震部門的相關(guān)意見進(jìn)行建設(shè)落實，真正做到保障學(xué)生的人身安全。2012年，吉林省財政廳、教育廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計劃的通知》，為做好校舍改造工作尤其是寄宿制學(xué)校建設(shè)和擴(kuò)容改造等提出了具體規(guī)定。

第二，關(guān)注特殊群體的義務(wù)教育問題。自2004年起，吉林省對家庭經(jīng)濟(jì)較困難的學(xué)生實行“兩免一補”資助政策，主要免除其學(xué)雜費和教科書費，補助寄宿學(xué)生的生活費，雙管齊下可以基本保障家庭困難學(xué)生上學(xué)難的問題，目前，此項優(yōu)惠政策已普及全省義務(wù)教育階段的所有學(xué)生。在吉林省2012—2020年的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展規(guī)劃中，提出“建立并完善落實就近免試入學(xué)、資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、保證農(nóng)民工等流動就業(yè)人員子女免費接受義務(wù)教育、提高殘疾兒童少年義務(wù)教育普及水平、關(guān)愛農(nóng)村留守兒童等相關(guān)制度和服務(wù)體系”。

第三，重視義務(wù)教育學(xué)生的營養(yǎng)改善。2012年，吉林省實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善推進(jìn)計劃，并成立吉林省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善推進(jìn)計劃領(lǐng)導(dǎo)小組。下發(fā)了《吉林省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實名制管理辦法》、《吉林省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校食堂建設(shè)項目管理辦法》，對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生的配餐模式及內(nèi)容、餐飲衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)提出了具體要求。敦化市黃泥河中學(xué)以及汪清東振小學(xué)在率先啟動營養(yǎng)改善項目后，孩子們都吃上了免費且安全放心的營養(yǎng)餐。

第四，注重義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量的提高。教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵在于教師自身的科學(xué)文化素質(zhì)和教學(xué)水平。吉林省自2009年實施“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃”，“特崗計劃”覆蓋了全省42個縣（市、區(qū)），為縣域教育注入新鮮動力。2010年，吉林省組織了全體中小學(xué)教師的培訓(xùn)，為中小學(xué)教師提高自身素質(zhì)提供平臺和機(jī)會。在吉林省2012—2020年的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展規(guī)劃中，提出“逐步擴(kuò)大教師流動范圍和比例，促進(jìn)優(yōu)秀骨干教師向薄弱學(xué)校流動；每5年進(jìn)行中小學(xué)教師全員培訓(xùn)；3年時間建立中小學(xué)數(shù)字化教學(xué)資源庫；啟動實施中小學(xué)城鄉(xiāng)同步備課系統(tǒng)建設(shè)項目，用3年時間構(gòu)建起全省統(tǒng)一、各級貫通的信息化平臺，建立起中小學(xué)數(shù)字化教學(xué)資源庫”等目標(biāo)，旨在提高縣域義務(wù)教育的教學(xué)質(zhì)量。

三、 吉林省縣域義務(wù)教育非均衡發(fā)展的表現(xiàn)及其原因分析

（1）吉林省縣域義務(wù)教育非均衡發(fā)展的表現(xiàn)

據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，吉林省共有義務(wù)教育階段的中小學(xué)7046所，其中普通初中1209所、小學(xué)5837所；義務(wù)教育階段的專任教師共191540人，其中普通初中的專任教師占35%，小學(xué)專任教師占65%；全省平均每萬人口中在校的初中生有301.15人，在校小學(xué)生有527.33人。②但是由于吉林省各市（縣）的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度以及人力、土地和資本等資源條件的各不相同，各區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)非均衡的現(xiàn)象。

按照縣域的廣義概念，本文以吉林省的長春市寬城區(qū)、樺甸市、集安市、延吉市、通榆縣、梨樹縣等六個試點縣（市、區(qū)）為例，以2009年數(shù)據(jù)為依據(jù)，從教育經(jīng)費、辦學(xué)設(shè)施、師資隊伍以及生源等四個方面討論縣域義務(wù)教育非均衡的程度。本文采用計算基尼系數(shù)的分析方法，根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)組織規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來綜合分析各項目的非均衡情況。③具體如下：

1.教育經(jīng)費均衡情況

教育經(jīng)費的均衡情況可以通過計算生均公用經(jīng)費支出的基尼系數(shù)來衡量。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計算，發(fā)現(xiàn)6個試點縣（市、區(qū)）中通榆縣、梨樹縣中小學(xué)的基尼系數(shù)均小于0.2，表示生均公用經(jīng)費絕對平均；長春市寬城區(qū)小學(xué)和初中的基尼系數(shù)表示其生均公用經(jīng)費比較平均，但小學(xué)存在一定的差異；樺甸市和集安市中小學(xué)的基尼系數(shù)均在0.3—0.4之間，生均公用經(jīng)費有一定差異；而延吉市中小學(xué)分別為0.409、0.432，超出了基尼系數(shù)的“警戒線”，表明生均公用經(jīng)費相對差距較大。6個試點縣（市、區(qū)）中小學(xué)的平均公用經(jīng)費在0.2—0.3之間，處于比較均衡的水平。但若以吉林省試點縣以外的其他全部縣（市、區(qū)）為樣本，那么會不難發(fā)現(xiàn)吉林省的生均教育公用經(jīng)費支出仍然處于較低水平。目前，吉林省許多縣（市、區(qū)）生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)很低且難以兌現(xiàn)，還有多數(shù)地方財政除了按比例承擔(dān)縣本級的經(jīng)費外，其它公用部分的投入能力有限，公用經(jīng)費不足的矛盾尚未根本解決。

2.辦學(xué)設(shè)施均衡情況

辦學(xué)設(shè)施的均衡情況，通過計算“生均教學(xué)及輔助用房面積、生均教學(xué)儀器設(shè)備值、生均體育場（館）面積、百名學(xué)生擁有計算機(jī)臺數(shù)”等四項指標(biāo)的基尼系數(shù)來綜合衡量。通過計算基尼系數(shù)，發(fā)現(xiàn)6個試點縣（市、區(qū)）小學(xué)平均辦學(xué)條件均衡狀況基尼系數(shù)為0.439，差距較大；中學(xué)平均為0.365，辦學(xué)條件相對合理，但存在一定差距。具體的長春市寬城區(qū)以及集安市小學(xué)的基尼系數(shù)均在0.4—0.5之間，辦學(xué)條件差距較大；延吉市的中、小學(xué)計算出的基尼系數(shù)分別為0.503、0.683，表明辦學(xué)設(shè)施方面差距懸殊；其他縣（市、區(qū)）中小學(xué)辦學(xué)條件狀況的基尼系數(shù)基本均處于0.3—0.4之間，存在一定差距。綜上數(shù)據(jù)分析表明，吉林省的縣域義務(wù)教育在辦學(xué)設(shè)施方面非均衡現(xiàn)象比較突出，縣域義務(wù)階段學(xué)校辦學(xué)條件與辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)差距較大的矛盾比較突出。

3.師資隊伍均衡情況

師資隊伍的均衡情況通過計算中級以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)教師比例、師生比兩個指標(biāo)的基尼系數(shù)進(jìn)行衡量。根據(jù)計算，6個試點縣（市、區(qū)）中學(xué)、小學(xué)平均教師隊伍均衡狀況基尼系數(shù)均處于0.2—0.3之間，師資隊伍的分配比較平均。其中，樺甸市、延吉市小學(xué)教師隊伍師生比均衡狀況的基尼系數(shù)分別為0.368、0.379，有一定差距；延吉市中學(xué)教師隊伍師生比均衡狀況的基尼系數(shù)為0.419，差距較大。僅從這兩項指標(biāo)并不能全面客觀反映出教師隊伍的均衡狀況，但已經(jīng)足以說明問題，吉林省目前農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍結(jié)構(gòu)性失衡的矛盾比較明顯，特別是專業(yè)性結(jié)構(gòu)失衡問題較為嚴(yán)重，有很大一部分教師缺乏教學(xué)經(jīng)驗，教學(xué)水平不高且適應(yīng)能力不強。

4.生源均衡情況

生源均衡情況通過研究小學(xué)非服務(wù)區(qū)學(xué)生人數(shù)占在校生總數(shù)比例這個指標(biāo)的基尼系數(shù)來衡量。6個試點縣（市、區(qū)）中學(xué)、小學(xué)平均均衡狀況基尼系數(shù)分別為0.390、0.451，中學(xué)有一定的差異，而小學(xué)差距卻較大。具體的通榆縣、梨樹縣其中小學(xué)均衡狀況基尼系數(shù)均在0.5以上，差距懸殊；其他縣（市、區(qū)）中小學(xué)的均衡狀況基尼系數(shù)都在0.3以上，有的在0.4以上，都存在一定的差距。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析表明，學(xué)生縣域內(nèi)選校擇校人數(shù)較多，學(xué)校之間生源狀況差異比較明顯。學(xué)生擇校的主要流向首先是質(zhì)量較高的學(xué)校，其次是條件較好的學(xué)校，生源狀況間接反映了學(xué)校之間辦學(xué)水平的差異。

（2）吉林省縣域義務(wù)教育非均衡發(fā)展的原因分析

1.縣級政府投入的教育經(jīng)費有限且資金管理不規(guī)范

目前，吉林省的教育經(jīng)費存在非均衡狀況的主要原因是各縣（市、區(qū)）對教育事業(yè)的經(jīng)費投入嚴(yán)重不足。以延吉市（縣級市）為例，2010年生產(chǎn)總值是2063602萬元，教育經(jīng)費的總投入額為49512萬元，占GDP的比例為2.4%，比吉林省教育經(jīng)費投入占全省GDP的比例低0.5個百分點。④根據(jù)有關(guān)資料，2010年，吉林省某縣共投入義務(wù)教育資金16565.20萬元。其中：中央、省級撥付某縣義務(wù)教育資金14784.39萬元，占總投入的89.2%；縣財政用于各項專項資金配套資金投入1521萬元?？h本級財政安排義務(wù)教育資金1781萬元，占總投入的10.7%。⑤可見，縣級政府投入的教育經(jīng)費較少，主要以中央、省級撥付教育資金為主。教育經(jīng)費的投入不足，會嚴(yán)重影響縣域義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展，因為義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)條件、師資待遇以及學(xué)生的生活補助等都有賴于教育經(jīng)費的投入。除此之外，縣級政府對國家及省級下?lián)艿慕逃Y金管理不當(dāng)?shù)那闆r普遍存在，義務(wù)教育經(jīng)費在籌集、投入，分配、撥付過程中，部分資金滯留在財政或教育部門。縣級財政、教育部門未按規(guī)定期限分配并撥付到有關(guān)單位賬戶，影響資金效益的發(fā)揮。部分學(xué)校沒有制定本校公用經(jīng)費內(nèi)部管理辦法，且學(xué)校的公用經(jīng)費使用情況沒有在校外公布，缺少群眾的監(jiān)督。自從農(nóng)村“稅費改革”后，農(nóng)村教育事業(yè)費附加也隨之取消，縣級政府的教育經(jīng)費來源更加得不到保障，加之縣級政府對下?lián)苜Y金的管理沒有明確的規(guī)章制度，這無疑都會影響縣域義務(wù)教育的長足發(fā)展。

2.縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平較低

縣域經(jīng)濟(jì)與縣域教育的發(fā)展存在一定的互動影響，縣域教育作為一種基礎(chǔ)的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展培育、輸送創(chuàng)新人才，為其營造和諧進(jìn)步的良好社會環(huán)境。而縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會聚集大量社會資源，在創(chuàng)造財富的同時，改善縣域教育的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，通過各種渠道引進(jìn)教育投資，為縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的教師提供優(yōu)厚的薪資待遇，在一個良性循環(huán)中會吸引大量生源和教師，使得縣域內(nèi)城鄉(xiāng)、校際之間的義務(wù)教育能夠均衡發(fā)展。而目前吉林省縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平較低，很難發(fā)揮其對縣域教育的促進(jìn)作用。目前，吉林省內(nèi)城市教育與農(nóng)村教育正呈現(xiàn)出一種“教育二元結(jié)構(gòu)”，農(nóng)村教育的基礎(chǔ)設(shè)施、師資隊伍以及經(jīng)費投入等方面與城市教育相差甚遠(yuǎn)。例如，從縱向比較，2010年松原市的GDP為11028463萬元，比乾安縣多9766112萬元，松原市投入的教育經(jīng)費是乾安縣的4倍多，除此之外，松原市共有義務(wù)教育階段學(xué)校851所，專任教師21328人，而乾安縣僅擁有中小學(xué)校76所，專任教師3734人，差距比較懸殊；從橫向比較，通榆縣的GDP是靖宇縣的1.94倍，同時投入的教育經(jīng)費也是靖宇縣的1.52倍。⑥可見，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平不高是影響縣域教育均衡發(fā)展的主要因素之一。

3.相關(guān)教育政策的制定不盡合理

吉林省的縣域義務(wù)教育發(fā)展不均衡在很大程度上受政策和相關(guān)具體制度的影響，因為之前相關(guān)教育行政部門在制定政策和改良制度時都秉承著“以城市為核心，優(yōu)先發(fā)展城市”的傳統(tǒng)理念，造成了大量的物力、財力和人力資源聚集到城市中小學(xué)，不可避免地在農(nóng)村產(chǎn)生了大量的薄弱學(xué)校，城鄉(xiāng)之間的義務(wù)教育存在一定差距。除此之外，因為一些“重點中小學(xué)制度”的施行，造成了不同程度的學(xué)校與學(xué)校之間的差距。隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，市場對人才的專業(yè)知識水平以及綜合素養(yǎng)要求越來越高，高等院校的畢業(yè)生就業(yè)壓力逐年增大，這樣便導(dǎo)致了義務(wù)教育階段的競爭也日益激烈。正因如此，薄弱學(xué)校缺乏與其他學(xué)校相競爭的實力，學(xué)生、家長便會選擇城市學(xué)?；蛘哙l(xiāng)鎮(zhèn)較好的學(xué)校，薄弱學(xué)校的生源不斷減少，學(xué)校的收入來源減少，教師工資待遇下降，會導(dǎo)致優(yōu)秀教師的流失，進(jìn)入惡性循環(huán)。所以說，政策的制定如果不能充分考慮均衡發(fā)展、公平發(fā)展的理念，會嚴(yán)重影響縣域義務(wù)教育的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.學(xué)校的管理制度不盡完善

目前，吉林省農(nóng)村中小學(xué)校都存在管理制度不健全的現(xiàn)象，這在很大程度上也會造成城鄉(xiāng)之間、校際之間義務(wù)教育的非均衡發(fā)展。學(xué)校的管理制度除維持學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)之外，最重要的是要留住生源、維護(hù)好學(xué)校與教師的關(guān)系，然而大部分農(nóng)村教師對學(xué)校環(huán)境的滿意程度都較低，認(rèn)為在農(nóng)村學(xué)校教學(xué)不僅工資水平低，最重要的是學(xué)校不能為教師提供更好的提升空間和個人發(fā)展空間，并且學(xué)校沒有健全的民主決策和民主監(jiān)督機(jī)制，教師的自身利益不能得到切實的保障。具體表現(xiàn)在農(nóng)村學(xué)校校長選拔沒有明確的選拔機(jī)制，學(xué)校大小事宜基本由校長一人決策，缺少必要的民主管理和民主監(jiān)督機(jī)制；學(xué)校對教師的個人發(fā)展缺乏重視，沒有組織培訓(xùn)和交流的具體規(guī)劃；寄宿制學(xué)校不能為學(xué)生提供符合基本標(biāo)準(zhǔn)的食宿條件；對學(xué)生學(xué)習(xí)、生活的管理缺乏條理性、針對性等等。正因為農(nóng)村學(xué)校的管理制度不盡完善，造成學(xué)生、教師的向上流動，加劇了縣域內(nèi)義務(wù)教育的非均衡現(xiàn)狀。

四、 推進(jìn)吉林省縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策建議

（1）進(jìn)一步落實義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，加強教育資金的監(jiān)管

吉林省為響應(yīng)國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制的改革，制定了《吉林省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革實施方案》，從2007年春季學(xué)期開學(xué)起所有農(nóng)村義務(wù)教育階段的中小學(xué)生全部免收學(xué)雜費，實施義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制的實施，不僅政府對農(nóng)村義務(wù)教育的保障責(zé)任，同時也為促進(jìn)縣域義務(wù)教育的均衡發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。吉林省應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，并隨之建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付的范圍和額度，尤其是加大對薄弱學(xué)校的轉(zhuǎn)移支付力度。在落實經(jīng)費保障機(jī)制、完善轉(zhuǎn)移支付制度的同時，應(yīng)當(dāng)加強對教育資金的監(jiān)管?？h級財政、教育部門對上級和本級義務(wù)教育資金負(fù)有主要的管理責(zé)任。上級部門和審計部門要加強對財政、教育部門義務(wù)教育資金的監(jiān)管，督促相關(guān)部門及時足額撥付義務(wù)教育資金，特別是春、秋季學(xué)期開學(xué)前，要及時撥付部分資金到校，確保學(xué)校正常運轉(zhuǎn)。同時要指導(dǎo)學(xué)校財務(wù)管理工作和會計核算工作，負(fù)責(zé)監(jiān)督義務(wù)教育資金的使用。提高學(xué)校主管領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員的財經(jīng)與法紀(jì)意識。義務(wù)教育階段各中小學(xué)校應(yīng)進(jìn)一步健全內(nèi)控制度，制定本校公用經(jīng)費內(nèi)部管理辦法，并將公用經(jīng)費使用情況定期在校內(nèi)外公布，接收師生和群眾的監(jiān)督。同時審計、監(jiān)察等有關(guān)部門要加強對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費籌集、投入，分配、撥付，管理、使用等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。要加強教育督導(dǎo)工作，建立舉報和通報制度，實行責(zé)任追究制，逐級落實責(zé)任，將各項措施落到實處。

（2）強化學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，改善辦學(xué)條件

為積極推進(jìn)縣域義務(wù)教育的均衡發(fā)展，吉林省教育廳聯(lián)合省發(fā)改委、省財政廳、省人社廳發(fā)布了《吉林省義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項目實施規(guī)劃（2011—2015）》，其中提出了“大力加強農(nóng)村義務(wù)教育和薄弱學(xué)校建設(shè)，重點解決教學(xué)儀器設(shè)備、音體美器材、圖書、信息化的配置及校舍改造等，滿足教育教學(xué)的基本需求，保障所有兒童少年接受義務(wù)教育”的發(fā)展要求，此項規(guī)劃剛開始執(zhí)行不久，吉林省有些縣級政府還未能完全按照此項規(guī)劃中的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，省市級教育行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強宣傳和實施力度，強化義務(wù)教育學(xué)校的建設(shè)要按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合各地方實際情況進(jìn)行。只有有標(biāo)準(zhǔn)可依，才便于評估縣域義務(wù)教育辦學(xué)條件的均衡情況，例如，吉林市建立了中小學(xué)辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的評估指標(biāo)體系，主要通過評估校園、校舍、老三室建設(shè)、信息化建設(shè)、體美音器材等六個項目進(jìn)行綜合評價，并將結(jié)果分為合格、基本合格和不合格三個等級，使得對“改善義務(wù)教育階段辦學(xué)條件”有了具體的評估標(biāo)準(zhǔn)，便于從均衡發(fā)展的視角進(jìn)行管理。

（3）加強師資隊伍建設(shè)，鼓勵優(yōu)秀教師互動交流

縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵是保障薄弱學(xué)校的師資隊伍建設(shè)，是促進(jìn)城鄉(xiāng)、校際間均衡的核心。首先要針對農(nóng)村中小學(xué)的教師制定優(yōu)惠政策，防止農(nóng)村教師資源繼續(xù)流失。比如由省級劃撥更多的教師編制，使得長期工作在農(nóng)村中小學(xué)的教師得到與城市教師同等的待遇；增加對教師生活、娛樂與工作的人文關(guān)懷，提高教師在農(nóng)村工作的滿意度；在省級或市縣級的職稱評審、教師表彰或者骨干教師選拔中增加對農(nóng)村教師的政策傾斜；當(dāng)然最重要的是提高農(nóng)村教師的工資水平和福利待遇，各地方教育部門可以根據(jù)具體情況，適當(dāng)給予農(nóng)村教師交通、伙食補貼或者獎金津貼等。其次，改革優(yōu)秀教育人才引進(jìn)機(jī)制，加強師資培訓(xùn)力度。吉林省各縣（市、區(qū)）可以效仿城市學(xué)校的教師引進(jìn)機(jī)制，公開招聘，競爭上崗，適當(dāng)提高農(nóng)村教師的應(yīng)聘要求。除此之外，協(xié)調(diào)縣級教師進(jìn)修學(xué)校與縣級教研等相關(guān)部門的合作關(guān)系，同時運用遠(yuǎn)程教育和培訓(xùn)基地，雙管齊下為廣大農(nóng)村中小學(xué)教師培訓(xùn)提供快捷的服務(wù)。最后，要建立完善的師資流動機(jī)制，鼓勵優(yōu)秀教師的互動交流。教師以及校長的定期交流，可以促進(jìn)各校際間師資力量和教學(xué)水平的相對均衡。例如通化縣實驗小學(xué)積極開展交流互助活動，校長及優(yōu)秀骨干教師與通化縣三棵榆樹中心小學(xué)教師交流經(jīng)驗，起到了良好的示范效應(yīng)。

（4）完善學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制，建立教育成果評估機(jī)制

學(xué)校的內(nèi)部管理機(jī)制是保障學(xué)校正常運轉(zhuǎn)、維護(hù)師生權(quán)益、提高教學(xué)質(zhì)量的基礎(chǔ)，具體的內(nèi)部管理機(jī)制應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行完善：一是科學(xué)規(guī)劃學(xué)校課程，薄弱學(xué)校一般對音樂、體育、美術(shù)以及計算機(jī)等相關(guān)課程編排較少，學(xué)生提高全面綜合素質(zhì)的機(jī)會不多，學(xué)校應(yīng)當(dāng)增加相關(guān)課程的開設(shè)和學(xué)習(xí)時間；二是針對寄宿制學(xué)校，加強后勤管理，吉林省可以模仿山東省蒙陰縣從學(xué)生的“流程式”管理模式，從學(xué)生的吃、住、行、醫(yī)、學(xué)、安全、娛樂七條線入手，由生活指導(dǎo)教師和學(xué)習(xí)指導(dǎo)教師分別負(fù)責(zé)學(xué)生的生活和學(xué)習(xí)；三是加強對教師的人文關(guān)懷，并根據(jù)教師的教學(xué)能力以及學(xué)生、家長的評價反饋設(shè)置不同的獎勵措施，提高教師的工作積極性。在完善學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制的同時，也要建立教育成果評估機(jī)制。因為縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心宗旨是要實現(xiàn)教育質(zhì)量的均衡，如何衡量教育質(zhì)量就要通過一定的評估機(jī)制來實現(xiàn)。省市級教育部門可以通過建立學(xué)生及家長評價體系、教師自我評價體系、學(xué)校間互動評價體系來實現(xiàn)科學(xué)評估，這樣成功避免了以往評估片面性和不真實性的問題。

注解：

①數(shù)據(jù)來源：邵方超，李林巖.吉林日報，2007（001）.

②數(shù)據(jù)來源：吉林省統(tǒng)計局編.吉林省統(tǒng)計年鑒，中國統(tǒng)計出版社：2011.

③本節(jié)數(shù)據(jù)來源： 吉林省政府教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室， 吉林省義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估試點研究報告：2010.

④數(shù)據(jù)來源：吉林省統(tǒng)計局編.吉林省統(tǒng)計年鑒，中國統(tǒng)計出版社：2011.

⑤郭庭武，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制淺析：2011.

⑥數(shù)據(jù)來源：吉林省統(tǒng)計局編.吉林省統(tǒng)計年鑒，中國統(tǒng)計出版社：2011.

參考文獻(xiàn)：

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[2]張斌，丁敏. “標(biāo)準(zhǔn)”驅(qū)動下的縣域教育均衡發(fā)展[J]. 當(dāng)代教育科學(xué)，2011（06）：20—23.

[3]楊春. 江西省縣級義務(wù)教育均衡發(fā)展研究[D].江西：南昌大學(xué)MPA研究生學(xué)位論文，2011.

[4]師玉生.縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀與對策研究[D].甘肅：西北師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

作者簡介：

劉國斌（1963—），男，吉林長春人，吉林大學(xué)軍需科技學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。研究方向：縣域經(jīng)濟(jì)理論與實踐、低碳經(jīng)濟(jì)。

張東爽（1990—），黑龍江省大慶市林甸縣，吉林大學(xué)軍需科技學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：縣域經(jīng)濟(jì)。