我國(guó)土地征收與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題探究

[摘 要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，城鎮(zhèn)范圍進(jìn)一步的擴(kuò)大，越來越多的農(nóng)村土地被征收，這導(dǎo)致了新的社會(huì)群體——失地農(nóng)民的出現(xiàn)。農(nóng)民失去了賴以生存的土地，也就失去了最基本的生活來源和保障，他們往往又無法享受醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等基本的社會(huì)保障，造成失地農(nóng)民無地種田、無處就業(yè)、低保無份的現(xiàn)象頻發(fā)，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)矛盾加劇，制約我國(guó)和諧社會(huì)的建立及國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定的增長(zhǎng)。因此，當(dāng)前解決因農(nóng)地征收產(chǎn)生的失地農(nóng)業(yè)的權(quán)益保障問題尤為關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]土地征收 農(nóng)民權(quán)益 失地農(nóng)民

一、農(nóng)村土地征收的現(xiàn)狀

（1）征地規(guī)模大，失地農(nóng)民數(shù)量多，被征用土地資源配置效率低下

土地是治國(guó)之根本，同時(shí)也是農(nóng)民的命根子，是他們的精神寄托。然而，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，耕地面積正以驚人的速度下降，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民加入到失地“陣營(yíng)”。 根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃提要》，2000年到 2030 年的三十年間，我國(guó)占用的耕地將超過 5450 萬(wàn)畝。由于土地被征用，目前我國(guó)已有失地農(nóng)民 4200 萬(wàn)人，如果按照目前每年非農(nóng)建設(shè)占用耕地約 300 萬(wàn)畝的速度測(cè)算，每年至少會(huì)增加 260 萬(wàn)失地農(nóng)民。按照目前的趨勢(shì)保守估計(jì)，到 2030 年我國(guó)也將會(huì)有約 8000萬(wàn)失地（或部分失地）農(nóng)民。

目前，在各地的土地征用過程中，廣泛存在著征而不用、多征少用的現(xiàn)象，使農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料——土地在被征用之后又被閑置。根據(jù)國(guó)土資源部的資料顯示，1997年全國(guó)被征用后閑置的土地高達(dá)11.65萬(wàn)公頃，占征地總面積的5.8%，其中耕地6.28萬(wàn)公頃，占閑置土地總面積的54%。截止2003年底，全國(guó)有各類開發(fā)區(qū)5524個(gè)，開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.5萬(wàn)平方公里，土地閑置率高達(dá)43%。

（2）農(nóng)民權(quán)益保護(hù)缺失，由此加劇了社會(huì)矛盾

由于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程進(jìn)一步擴(kuò)大，越來越多的農(nóng)民賴以生存的土地被征用，然而失地農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)卻非常低。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，對(duì)土地的補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10—16倍，最多不超過30倍。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償雖然具有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5萬(wàn)—3.5萬(wàn)元之間?，F(xiàn)在國(guó)家每征一畝地，鐵路、高速公路給農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝5000—8000元。工商業(yè)用地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝2～3萬(wàn)元，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)相對(duì)高一點(diǎn)，一般也就是每畝3～5萬(wàn)元。

近些年來，90%以上的征地補(bǔ)償?shù)男问骄鶠椤柏泿叛a(bǔ)償”，也就是發(fā)放給被征地農(nóng)民安置補(bǔ)助費(fèi)，讓他們自謀出路，對(duì)于農(nóng)民的未來的就業(yè)及社保問題均不再過問。農(nóng)民失去了賴以生存的土地，相應(yīng)地也就等于失業(yè)。由于受教育程度低、接受知識(shí)能力差，失地農(nóng)民往往很難找到工作。一些年老的農(nóng)民由于身體狀況不佳，更加無法進(jìn)城務(wù)工。因此，多數(shù)農(nóng)民在失地后都處于失業(yè)的境地。沒有了工作，一旦征地補(bǔ)償金用盡，失地農(nóng)民的生活幾本就沒有了保障。

（3）征地導(dǎo)致政府權(quán)力尋租現(xiàn)象頻發(fā)

農(nóng)村土地征用是國(guó)家出于公共目的取得土地的一種行政行為。土地征用具有公共性、強(qiáng)制性和補(bǔ)償性三個(gè)基本特征。在我國(guó)，政府在土地征用中出于特殊的地位，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民住宅建設(shè)用地外，其它農(nóng)轉(zhuǎn)非用地一律由國(guó)家統(tǒng)一征用。于是，在土地征用的過程中，許多投機(jī)開發(fā)商便利用了這方面的空子，通過向地方政府官員行賄等手段，與地方政府達(dá)成共謀，地方政府以“公共利益”的名義向農(nóng)民征收土地，轉(zhuǎn)而又以低于市場(chǎng)價(jià)格的價(jià)格將土地轉(zhuǎn)給開發(fā)商。這種地方政府與開發(fā)商合謀的現(xiàn)象，是以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)的，嚴(yán)重破壞了政府的形象，滋生了官員腐敗，助長(zhǎng)了權(quán)錢交易的不正之風(fēng)，同時(shí)也使國(guó)有資產(chǎn)大量流失。有業(yè)內(nèi)專家估計(jì)，20世紀(jì)80年代末以來，土地出讓、轉(zhuǎn)讓所造成的國(guó)有資產(chǎn)流失最保守估計(jì)每年也達(dá)100億元以上，“比走私造成的損失還要大”。

二、農(nóng)地征收中農(nóng)民權(quán)益受損的的原因分析

（1）根源在于我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)地征收中農(nóng)民權(quán)益受損的問題表面上看是一個(gè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，但深入來看，根源在于我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度。在我國(guó)的《憲法》、《土地管理法》等法律中有明確的規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于集體所有。但是，“集體”具體怎么界定，法律并未做出明確的規(guī)定。可以說，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明確。而在實(shí)際生活中，除組、村、鄉(xiāng)擁有農(nóng)地的所有權(quán)，縣、市（或地區(qū)）、省和中央政府也都可以對(duì)農(nóng)地行使分配權(quán)，土地的所有者也是農(nóng)地的使用者——農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)則虛化了。當(dāng)國(guó)家出于公共目的對(duì)農(nóng)地進(jìn)行征收時(shí)，征地費(fèi)實(shí)際上是屬于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)、村、組七級(jí)共同分割，最后才分配到農(nóng)民手中，這樣真正到農(nóng)民手中的征地補(bǔ)償費(fèi)用總是會(huì)比國(guó)家實(shí)際給付的要少很多。

（2）征地范圍界定過寬，“公共利益”不明確

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，但是公共利益究竟怎么界定，并沒有具體的說明。同時(shí)《土地管理法》指出：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！薄耙婪ㄉ暾?qǐng)使用的國(guó)有土地，包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這就意味著土地征用，除公共利益需要西外，一些單位和個(gè)人出于非公共利益需要，也可以通過征地方式取得所需土地。這樣，將兩類不同性質(zhì)的用地行為納入同一法律規(guī)范，就為征地權(quán)的濫用提供了方便之門。一些非國(guó)家建設(shè)的工商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地，也打著國(guó)家征用的幌子，不尊重集體土地權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以較之市場(chǎng)價(jià)格低得多的補(bǔ)償費(fèi)用取得劃撥土地使用權(quán)，然后進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，從中獲取高額利潤(rùn)。因此，必然導(dǎo)致征用權(quán)的濫用。

（3）我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償不合理

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。①這種沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的補(bǔ)償機(jī)制明顯不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，僅僅按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，并沒有考慮土地本身的市場(chǎng)價(jià)值。按照土地原用途補(bǔ)償給農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)往往比土地征收后再出讓的費(fèi)用低很多。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，考慮到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和通貨膨脹等因素，這些一次性的補(bǔ)償費(fèi)根本無法保障農(nóng)民今后的生活，農(nóng)民所得與所失存在不平衡。

（4）失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度落后

在征用土地過程中，農(nóng)民失去了土地也就是失去了基本保障。法律意識(shí)的淡薄，使得失地農(nóng)民往往只關(guān)注眼前利益，滿足于現(xiàn)在能拿多少征地補(bǔ)償金，很少考慮今后的生活。現(xiàn)如今，完善的農(nóng)村的社會(huì)保障體系在我國(guó)至今仍未有效建立起來，失地農(nóng)民并未納入到社會(huì)保障范圍之內(nèi)。農(nóng)民失去土地后大多選擇進(jìn)城務(wù)工，不僅就業(yè)困難而且收入很低，又無法享受城鎮(zhèn)居民的社保待遇，不能像城鎮(zhèn)居民一樣領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，生病了之后也沒有相應(yīng)的醫(yī)療保障?？梢哉f，社會(huì)保障制度的落后加劇了失地農(nóng)民生活的困難，嚴(yán)重影響我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)的進(jìn)程。

三、加強(qiáng)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的建議

（1）改革土地制度，突破產(chǎn)權(quán)困境

農(nóng)地征收中農(nóng)民權(quán)益受損的問題表面上看是一個(gè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，但深入來看，根源在于我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度。我國(guó)不存在法律意義上農(nóng)民土地所有權(quán)，我國(guó)農(nóng)村土地歸集體所有，土地所有權(quán)是一種集體共享權(quán)，無法直接分割。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在我國(guó)土地不再僅僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，而更是關(guān)系到農(nóng)民生老病死的社會(huì)保障，農(nóng)民不再滿足只擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，更要求土地所有權(quán)。因此，應(yīng)該賦予農(nóng)民真正的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，明確界定農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，確保占有、使用、收益和處置四權(quán)統(tǒng)一，使農(nóng)民在征地中能真正實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值。

（2）嚴(yán)格界定和控制公共利益范圍

嚴(yán)格控制土地征收的范圍，明確公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，是保護(hù)被征地農(nóng)民的重要措施?？山梃b國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，完善我國(guó)土地征收和土地補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，明確規(guī)定“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)，把土地征收嚴(yán)格限定在公共利益性土地利用的范圍之內(nèi)，對(duì)于非公共利益性用地應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格取得。

（3）確定科學(xué)合理的土地征收補(bǔ)償辦法

我國(guó)現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償屬于不完全補(bǔ)償，應(yīng)遵循公正合理的補(bǔ)償原則，調(diào)整“產(chǎn)值倍數(shù)法”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)土地所承載的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能，并充分考慮土地區(qū)位、土地產(chǎn)值、土地潛力以及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各因素，建立起使失地農(nóng)民的損失按照市場(chǎng)價(jià)格得到補(bǔ)償?shù)闹贫?，保證農(nóng)民所失與所得相平衡。

（4）建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度

國(guó)家應(yīng)盡快完善我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障體系，對(duì)于失地農(nóng)民，制定專門的保障制度。

盡快確立失地農(nóng)民最低生活保障制度，不能以失地農(nóng)民獲得了土地征收補(bǔ)償費(fèi)用而將其排除在最低生活保障范圍之外，應(yīng)根據(jù)實(shí)際狀況科學(xué)確定低保對(duì)象。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障，可以設(shè)立專門的社?；鸩?shí)行科學(xué)的籌劃管理，保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

此外，政府應(yīng)做好失地農(nóng)民再就業(yè)工作。對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)進(jìn)行合理安置，對(duì)其進(jìn)行免費(fèi)的技能培訓(xùn)，提高其適應(yīng)社會(huì)的能力，對(duì)再就業(yè)的農(nóng)民提供貸款優(yōu)惠，鼓勵(lì)并扶持失地農(nóng)民再就業(yè)。

注解：

① 《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四章第四十七條.中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)， 2005[2005—05—26]. http：//www.gov.cn/banshi/2005—05/26/content_989_2.htm

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作者簡(jiǎn)介：陳飛羽（1989.05—），男，漢族，安徽蚌埠人。現(xiàn)為南京政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)與行政管理專業(yè)學(xué)生。