廣清合作的路徑探討

[摘 要]2012年3月12日，廣清兩市現(xiàn)場簽訂《廣州·清遠市合作框架協(xié)議》，這對于滿足廣州拓展戰(zhàn)略空間、實施科學(xué)發(fā)展的需要和清遠實施“橋頭堡”戰(zhàn)略是具有促進作用的。廣清合作不僅需要克服各種阻礙與難題，還需要找到更多合適的對接點來擴大合作范圍。因此，本文建議通過廣清構(gòu)建“組合城市”這一路徑來實現(xiàn)廣清合作。

[關(guān)鍵詞]廣清合作 城市融合 組合城市

一、引言

當前，我國城市融合現(xiàn)象日益頻繁，并上升到了國家戰(zhàn)略層面。國家發(fā)改委在2008年12月通過了《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，在此基礎(chǔ)上，加速了廣佛肇、深莞惠、珠中江一體化進程。2012年3月12日，廣州市與清遠市現(xiàn)場簽訂了《廣州·清遠市合作框架協(xié)議》。本文試圖通過對廣清合作的現(xiàn)狀和存在問題進行分析研究，從組合城市理論的角度提出相關(guān)的合作建議。

二、廣清合作的現(xiàn)狀

廣州是華南地區(qū)中心城市，廣佛都市圈核心城市，粵港澳都市圈重要組成部分。清遠是廣東省地域面積最大的地級市和廣東省少數(shù)民族主要聚居地。清遠市區(qū)距廣州市中心50多公里，自從武廣高鐵清遠站通車后，從清遠到廣州只需14分鐘。清城區(qū)一帶與花都接壤，佛岡縣與從化市接壤。清遠歷史上隸屬于廣州，未來是廣州的衛(wèi)星城。早在1991年，廣清兩市就建立了對口扶持關(guān)系，很好的促進了清遠的社會經(jīng)濟發(fā)展。廣清兩地地緣接近，所以在經(jīng)濟、科技、教育、農(nóng)業(yè)等方面都有開展廣泛的合作交流。

三、廣清合作存在的問題

1.合作機制單一

2012年3月12日簽訂的《廣州·清遠市合作框架協(xié)議》所采用的合作體制是市長聯(lián)席會議制度，成立交通、產(chǎn)業(yè)、旅游、教育等專責(zé)小組，細化落實合作內(nèi)容。合作機制過于單一，最終只會造成合作流于形式或者動力不足。應(yīng)該采取多元的合作機制，比如廣佛合作不僅有聯(lián)席會議制度，還有領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)（由兩市市委書記、市長成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)重大事項的決策和協(xié)調(diào)；專責(zé)小組；新聞發(fā)布制度；廣佛同城化發(fā)展論壇等。6

2.存在行政壁壘

雖然清遠在歷史上隸屬廣州管，但如今廣州和清遠是兩個不同的行政區(qū)劃，所以在一些行政制度上是還沒有實現(xiàn)統(tǒng)一的。只是在早期作為扶持關(guān)系的時候，有頒布過《關(guān)于廣州市與清遠市聯(lián)合辦企業(yè)給予財稅優(yōu)惠政策的若干規(guī)定》，這個大大鼓勵了廣州的企業(yè)到清遠投資，也為清遠帶來了不少經(jīng)濟效益。但是在其他方面，比如戶籍制度和福利保障制度還沒有實現(xiàn)對接，則會影響到兩地勞動力的遷移，因為不能在異地享受同等的福利待遇，因此會使勞動力只能留在原地工作，而不能隨便遷移。所以，行政壁壘的存在必然會影響到各種資源要素的自由流動，從而不利于兩地開展合作。

四、廣清合作的路徑探討

1.組合城市內(nèi)涵

在城市融合中，目前多數(shù)城市的提法為“同城化”、“一體化”，表達的是城市融合的過程，對融合后的城市體制機制、組織架構(gòu)、合作模式、發(fā)展方向等都未作具體規(guī)定，因此很有必要建構(gòu)一種城市融合的模式。

組合城市就是指兩個或兩個以上城市的建成區(qū)在地理空間上相近或相連，日常人流往來密切，空間結(jié)構(gòu)呈多中心格局，在地域形成了一個集中與分散相結(jié)合的都市圈景觀。城市之間建立了協(xié)商、對話、溝通、交流等多層次合作平臺及協(xié)調(diào)機構(gòu)，經(jīng)濟利益分配上建立了存量資源保持不變，增量共建共享合作機制。商品和要素跨市流動的額外成本接近于零，民眾工作、生活和居住如同一個城市，在行政管理上、財政上相互獨立的城市“集合體”。7

城市組合是資源再配置，這就要求雙方達成一致利益訴求，公平、合理、科學(xué)地分配組合城市間經(jīng)濟、社會資源增益是合作成敗的關(guān)鍵。利益分配是城市組合的契機和引力，引力越大，組合城市之間的對接聯(lián)系就越緊密，可以說利益分配機制是構(gòu)建組合城市的核心問題。8組合城市中各城市政府在相對獨立的行政權(quán)、財政權(quán)和土地使用權(quán)下，對各自行政區(qū)劃范圍內(nèi)和城際間對接區(qū)域范圍內(nèi)的原有資源進行自行管理，在兼顧各方城市意愿的基礎(chǔ)上，自行決定區(qū)域內(nèi)事務(wù)，此為“存量保持”，從而保持兩市政府在實施城市建設(shè)中擁有較大的自由度和靈活性。在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、住房、就業(yè)、文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、娛樂、治安等諸多方面，城市之間可實行合作共建，按比例出資，實現(xiàn)“增量共建共享”，從而實現(xiàn)組合城市的互利互惠的雙贏局面。

2.廣清合作路徑——構(gòu)建組合城市，實現(xiàn)無縫對接

筆者認為，廣清合作目前處在初級階段，其合作路徑可以選擇走“組合城市”道路（如圖1），通過打破行政壁壘，構(gòu)建合作保障機制，實現(xiàn)合作機制多樣化，從而加速各個對接點的合作建設(shè)，而這個對接點可以是產(chǎn)業(yè)方面，也可以是旅游業(yè)方面，或者是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，更可以是各種實際的區(qū)域之間的接壤處。實現(xiàn)對接點的無縫對接，廣清構(gòu)建組合城市實現(xiàn)共建共享，將能加速廣清兩地一體化進程，也有利于廣佛肇一體化進程和珠三角地區(qū)一體化進程。

（1）①加速廣清兩地的交通基礎(chǔ)設(shè)施對接

目前，清遠市境內(nèi)已經(jīng)建成通車的高速公路有京珠高速、廣清高速及清連高速。在建高速公路有清連高速連南段、廣清高速擴建、廣樂高速，爭取二廣高速、佛清從高速。其中廣州樂昌高速公路清遠段，經(jīng)清遠市英德沙口鎮(zhèn)、映紅鎮(zhèn)、連江口鎮(zhèn)、黎溪鎮(zhèn)、清城區(qū)飛來峽鎮(zhèn)、源潭鎮(zhèn)、龍?zhí)伶?zhèn)，連接廣州市花都區(qū)梯面，再加速清遠南部地區(qū)融入廣州。和廣州連接更為直接的廣清高速公路擴建工程起于慶豐，終于廣清高速清遠西出口，已經(jīng)動工興建。

在城市輕軌方面，廣清城際輕軌按清遠市B線方案與廣州地鐵3號線在白云國際機場的對接，二期延伸至廣州北站與廣州地鐵5號線互接，全長約50公里，力爭2013年投入運營，形成直達廣州白云國際機場和廣州市區(qū)的直達快線。一旦輕軌接通，清遠到廣州的時間將從過去60分鐘縮短至25分鐘左右。

構(gòu)建組合城市，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行先試。因此，廣清兩地有必要在《廣州清遠同城化建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施合作框架協(xié)議》的基礎(chǔ)上，加大投入，加快建設(shè)進程，尤其是深入到山區(qū)及少數(shù)民族地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，早日實現(xiàn)廣清“半小時”經(jīng)濟圈。這樣將可以吸引更多的廣州商人到清遠做投資，或者吸引更多的廣州人到清遠休閑度假，從而實現(xiàn)兩地的交流合作以及刺激清遠的經(jīng)濟增長，使得廣清兩市合作不僅是停留在接壤地區(qū)，而是可以深入到更遠的清遠市的其他區(qū)縣。

②加速廣清兩地產(chǎn)業(yè)對接

清遠作為廣州未來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移首選地、大廣州衛(wèi)星城，其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展可以與廣州花都先進制造業(yè)基地實現(xiàn)無縫對接。當前，花都正在大力推進北部生態(tài)休閑旅游業(yè)功能區(qū)、西部先進制造業(yè)功能區(qū)、東部臨空產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、中部現(xiàn)代商貿(mào)服務(wù)業(yè)功能區(qū)等四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的建設(shè)，努力促進產(chǎn)業(yè)和城市有序發(fā)展。清遠工業(yè)目前形成較大規(guī)模的只有再生金屬產(chǎn)業(yè)和陶瓷產(chǎn)業(yè)，這些都是資源消耗大、稅收不高的產(chǎn)業(yè)，急需延長產(chǎn)業(yè)鏈，轉(zhuǎn)型升級。

所以，清遠可以借助廣州花都西部先進制造業(yè)基地的優(yōu)勢以及地理區(qū)位優(yōu)勢，利用大力發(fā)展自己的制造業(yè)，實現(xiàn)自己的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。另外，清遠還可以借助廣州花都的東部空港經(jīng)濟優(yōu)勢，大力發(fā)展自己的服務(wù)業(yè)、商務(wù)、會展等產(chǎn)業(yè)。再有，廣州的休閑式生活已經(jīng)出現(xiàn)，隨之產(chǎn)生休閑居住板塊，形成以休閑為主題的城市綜合體。在廣清高速及山前大道沿線，距廣州約一個小時車程，出現(xiàn)眾多大型休閑樓盤，形成一個新興居住板塊。在這里，可以作為廣清合作的一個對接點，利用清遠豐富的土地資源、山清水秀和宜業(yè)宜居的優(yōu)勢，廣清兩地可以共同發(fā)展休閑產(chǎn)業(yè)，建設(shè)大型休閑房地產(chǎn)及各種大型溫泉酒店，通過休閑產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展帶動兩座城市交流與合作，最終連成一片。還有，清遠可以積極主動參與廣交會，吸引“廣交會”客人的到來，拉動本土酒店、旅游的消費，并且提高清遠知名度和提升城市形象。這樣，廣清兩地通過產(chǎn)業(yè)對接，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補，錯位發(fā)展。真正把清遠變成廣州產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的首選地，同時也刺激了清遠的經(jīng)濟增長，實現(xiàn)清遠產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

③加快廣清兩地旅游產(chǎn)業(yè)對接

清遠地區(qū)的旅游資源是非常豐富的。2001年以來，先后創(chuàng)建了“中國優(yōu)秀旅游城市”、“中國漂流之鄉(xiāng)”、“中國溫泉之鄉(xiāng)”、“中國龍舟之鄉(xiāng)”、“中國宜居城市”和“中國再生銅都”等多個城市名片。

廣州是清遠的旅游客源大市場。在《廣州清遠旅游合作協(xié)議》的基礎(chǔ)上，廣清兩地可以加快旅游業(yè)對接。比如位于廣清高速橫荷出口附近的獅子湖，該項目通過五年發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模，可以在此大力發(fā)展高端商務(wù)旅游業(yè)，以該項目作為載體，對廣清一體化有一定的促進作用，使其成為清遠及廣東的企業(yè)主、高端人士提供一個交流平臺，作為商務(wù)與休閑度假、居住于一體的理想之地。又比如王子山區(qū)域，是省級森林公園，位于花都與清遠市交界處。廣清兩地可以以此作為一個對接點，充分發(fā)揮王子山自然資源和洪秀全歷史人物的人文資源，規(guī)劃為休閑度假、高端居住區(qū)或者商務(wù)會議、會展等項目，從而推動廣清一體化進程。

還有清遠地區(qū)的其他景點景區(qū)，尤其是位于少數(shù)民族地區(qū)的旅游產(chǎn)品，更是要做到旅游資源整合，建立自己的旅游品牌，通過和廣州的旅行社深度合作，積極參加廣州的旅游產(chǎn)品推廣會等活動，以此來打響清遠的旅游品牌，使廣州的優(yōu)勢資源可以輻射到清遠地區(qū)，同時也促進了這些山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。另外，清遠市佛岡縣與廣州從化市接壤，大家都有共同的旅游產(chǎn)品溫泉，因此可以整合兩地的資源，把整個溫泉品牌做大做強，這樣可以不斷提升兩地的溫泉知名度，帶來更多的旅客。最終，把清遠地區(qū)真正變成廣州的“大花園”，為廣州的客商尋找一片休閑旅游度假的好去處，同時也使清遠的旅游業(yè)發(fā)揚光大。

④打破行政壁壘，合作機制多樣化

跨區(qū)域的合作過程中，總是會受到行政體制的制約。因此，廣清兩市在合作過程中，要把行政壁壘打破，建立統(tǒng)一的社會保障體系，實現(xiàn)制度對接。而且在一些收費標準上，可以實現(xiàn)統(tǒng)一標準，甚至是一些銀行卡異地轉(zhuǎn)賬手續(xù)費也可以取消、區(qū)號統(tǒng)一等措施，來真正實現(xiàn)人才流、物流、信息流、資金流的自由流通，從而為廣清合作提供更多的利好。而且，在現(xiàn)有的框架協(xié)議所規(guī)定的這些合作機制的基礎(chǔ)上，要使合作機制多樣化，不僅只是局限于政府層面的合作機制，也可以是一些民間組織的合作機制，從而通過多方面的合作形式，使得廣清兩市的合作更具多樣性。最后就是要為廣清合作構(gòu)建相關(guān)的法律保障體系，使得廣清合作變得更加規(guī)范化、制度化。

五、結(jié)語

當前，廣州正在走新型城市化道路。新型城市化的其中一個內(nèi)涵就是實現(xiàn)大中小城市和鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。所以，在我國加速構(gòu)建城市群的形勢下，在《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)下，廣州與周邊的中小城市開展廣泛的合作并簽訂各種合作框架協(xié)議是一個趨勢。作為廣佛肇城市帶區(qū)域內(nèi)的廣州“后花園”清遠市，為免被邊緣化，積極參與廣州合作是一個選擇。積極推進廣清合作，將有利于促進清遠早日成為大廣州的“衛(wèi)星城”。目前，汕尾已被列入為珠三角城市，因此，筆者認為清遠的清城區(qū)、清新縣也應(yīng)該被列入珠三角城市，從而把廣佛肇城市圈擴展為廣清佛肇城市圈，這將會是一個“共贏”的選擇。

注解：

①廣州市人民政府辦公廳.廣州清遠建立對口扶持關(guān)系，促進兩市社會經(jīng)濟進步[J]，廣州政報，1995（9）.

②廣州市人民政府辦公廳.印發(fā)《關(guān)于廣州市與清遠市聯(lián)合辦企業(yè)給予財稅優(yōu)惠政策的若干規(guī)定》的通知[J]，廣州市政，1991（10）.

③廣州市人民政府辦公廳.廣州清遠建立對口扶持關(guān)系，促進兩市社會經(jīng)濟進步[J]，廣州政報，1995（9）.

④廣州市人民政府辦公廳.廣州清遠建立對口扶持關(guān)系，促進兩市社會經(jīng)濟進步[J]，廣州政報，1995（9）.

⑤廣東省供銷合作聯(lián)社.清遠市供銷社與廣州市供銷社簽訂“農(nóng)超對接”戰(zhàn)略合作協(xié)議[J]，廣東合作經(jīng)濟，2011（3）.

⑥胡剛，鐘昊玲，廖小珊.中國城市融合發(fā)展路徑選擇[J].未來與發(fā)展，2012（4）：23—29.

⑦胡剛，姚士謀.環(huán)杭州灣“V”型組合城市建設(shè)初探[J].城市規(guī)劃，2002（6）：30—34.

⑧官錫強，歐陽華.廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)城市整合協(xié)調(diào)機制的博弈模型[J].城市發(fā)展研究，2010，17（9）：41—46.

參考文獻：

[1][3][4] 廣州市人民政府辦公廳.廣州清遠建立對口扶持關(guān)系，促進兩市社會經(jīng)濟進步[J]，廣州政報，1995（9）.

[2] 廣州市人民政府辦公廳.印發(fā)《關(guān)于廣州市與清遠市聯(lián)合辦企業(yè)給予財稅優(yōu)惠政策的若干規(guī)定》的通知[J]，廣州市政，1991（10）.

[5] 廣東省供銷合作聯(lián)社.清遠市供銷社與廣州市供銷社簽訂“農(nóng)超對接”戰(zhàn)略合作協(xié)議[J]，廣東合作經(jīng)濟，2011（3）.

[6] 胡剛，鐘昊玲，廖小珊.中國城市融合發(fā)展路徑選擇[J].未來與發(fā)展，2012（4）：23—29.

[7] 胡剛，姚士謀.環(huán)杭州灣“V”型組合城市建設(shè)初探[J].城市規(guī)劃，2002（6）：30—34.

[8] 官錫強，歐陽華.廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)城市整合協(xié)調(diào)機制的博弈模型[J].城市發(fā)展研究，2010，17（9）：41—46.