高校政府采購(gòu)需求分析理論與操作

【摘要】 高等院校是政府采購(gòu)的重要主體之一，高校的政府采購(gòu)活動(dòng)是否合法規(guī)范、是否能夠最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率，對(duì)于整個(gè)政府采購(gòu)制度的健康運(yùn)行和發(fā)展，將有重要意義。高校的政府采購(gòu)規(guī)模大、監(jiān)管薄弱，采購(gòu)模式、人員素質(zhì)各不相同，而目前的關(guān)注重點(diǎn)都在采購(gòu)組織實(shí)施環(huán)節(jié)上，缺乏前期必要的需求論證，使得采購(gòu)先天不足。通過(guò)需求分析，可以為采購(gòu)活動(dòng)順利開展并實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)打好基礎(chǔ)，有助于提升公共利益，實(shí)現(xiàn)物有所需、物有所值的目標(biāo)，發(fā)揮政府采購(gòu)應(yīng)有的功能作用。

【關(guān)鍵詞】 高校 政府采購(gòu) 需求分析

根據(jù)政府采購(gòu)法的規(guī)定，高校是政府采購(gòu)的重要主體之一，必須按照相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)，且高校采購(gòu)規(guī)模逐年增大，涉及到貨物、服務(wù)和工程各大類。實(shí)現(xiàn)高校政府采購(gòu)活動(dòng)規(guī)范化管理，不僅能有效提高財(cái)政資金的使用效率，保證高校各項(xiàng)活動(dòng)的正常進(jìn)行，同時(shí)有利于整個(gè)政府采購(gòu)體制的健康運(yùn)行與發(fā)展。

一、高校的政府采購(gòu)活動(dòng)

所謂政府采購(gòu)，就是行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體使用財(cái)政性資金購(gòu)買集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、服務(wù)以及工程的行為，而高校屬于財(cái)政撥款性質(zhì)的事業(yè)法人，是政府采購(gòu)的重要主體之一。高校政府采購(gòu)涉及的主要內(nèi)容包括辦公設(shè)備、教學(xué)科研儀器、信息建設(shè)工程、維修工程、公務(wù)用車以及各類服務(wù)采購(gòu)。高校的政府采購(gòu)活動(dòng)規(guī)模很大，且就目前來(lái)看，監(jiān)管較為薄弱，各單位的采購(gòu)模式、人員素質(zhì)、相應(yīng)的制度規(guī)范不盡相同，因此，高校的政府采購(gòu)活動(dòng)是否合法規(guī)范、是否能夠最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率、是否能夠?qū)崿F(xiàn)提升公共利益的目標(biāo)和發(fā)揮政府采購(gòu)應(yīng)有的功能作用，對(duì)于整個(gè)政府采購(gòu)制度的健康運(yùn)行和發(fā)展，將有重要意義。目前，我國(guó)的政府采購(gòu)制度基本框架已經(jīng)建設(shè)完成，法律體系不斷健全完善，實(shí)踐操作中的創(chuàng)新舉措也不斷運(yùn)用，但各種天價(jià)采購(gòu)、超額奢侈采購(gòu)仍然不斷見諸報(bào)端，誠(chéng)然，這是由于理性的經(jīng)濟(jì)人會(huì)利用公權(quán)力使用公共資金謀取私人利益的本能欲望導(dǎo)致的，也與政府采購(gòu)制約監(jiān)督乏力、管理缺位錯(cuò)位、法律規(guī)范不健全有著重要關(guān)系。

二、政府采購(gòu)需求分析理論

通常來(lái)說(shuō)，采購(gòu)單位根據(jù)預(yù)算編制情況和采購(gòu)計(jì)劃以及實(shí)際需要提出采購(gòu)需求是政府采購(gòu)活動(dòng)的第一步，這一步關(guān)系到采購(gòu)標(biāo)的、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、獲取方法、采購(gòu)效果等一系列要素的確定，而這至關(guān)重要的第一步，在實(shí)踐中，卻通常為人所忽視。一方面，單位和個(gè)人都有不斷追求奢侈的欲望，不僅導(dǎo)致重復(fù)采購(gòu)、多余功能采購(gòu)、奢侈采購(gòu)，使公共資金的使用效率降低，也使得政府的公信力不斷下降；另一方面，使用部門和人員容易受傳統(tǒng)思維定勢(shì)影響，將關(guān)注點(diǎn)聚焦在某一具體產(chǎn)品上，從而忽略了需求分析。通過(guò)片面的市場(chǎng)調(diào)查，或?qū)ふ摇笆煜ぁ钡墓?yīng)商為之提出具體的采購(gòu)需求，不僅會(huì)極大地減少潛在的合格供應(yīng)商，也不免會(huì)帶有該供應(yīng)商產(chǎn)品的特殊印跡，為其他供應(yīng)商質(zhì)疑埋下隱患。而需求分析，指的是根據(jù)采購(gòu)單位所需要的功能，尋找市場(chǎng)中能夠滿足該功能的各種方案，進(jìn)行各方案的SWOT分析以及成本分析，然后進(jìn)行權(quán)衡，最終確定采購(gòu)標(biāo)的和采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)需求分析，可以為采購(gòu)活動(dòng)順利開展并實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)打好基礎(chǔ)。

1、需求分析是確定采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的重要方法

需求，是指對(duì)某一功能的需要，而功能又包括基本功能、奢侈功能、多余功能等。對(duì)于籠統(tǒng)的采購(gòu)需求，當(dāng)預(yù)算約束不是那么強(qiáng)的時(shí)候，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際貿(mào)易高度發(fā)達(dá)的今天，能夠滿足需求的產(chǎn)品有很多，存在不同的配置、不同的價(jià)格，那么為了實(shí)現(xiàn)采購(gòu)需求，選擇哪一層次的產(chǎn)品，才能既保證需要被滿足，公共利益又不會(huì)被私人利益所綁架呢？一方面，財(cái)政資金大部分來(lái)源于納稅人繳納的稅款，擁有公共性質(zhì)，政府應(yīng)當(dāng)利用公共資金來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益，另一方面，作為經(jīng)濟(jì)人的政府官員，通常具有利用手中掌握的公權(quán)力使用公共資金來(lái)謀取私人利益的沖動(dòng)。因此，我們需要對(duì)采購(gòu)單位的需求進(jìn)行分析，保留必要功能，剔除多余功能、奢侈功能，以此來(lái)確定具體的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)采購(gòu)程序合法、采購(gòu)結(jié)果不合理的現(xiàn)象，保證采購(gòu)物有所需，從而從源頭上防止浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用效率最大化。

2、需求分析能夠突破傳統(tǒng)的思維定勢(shì)

在傳統(tǒng)思維定勢(shì)的影響下，一旦要開展某項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)，便自然會(huì)將采購(gòu)標(biāo)的與某項(xiàng)能夠滿足需求的具體產(chǎn)品對(duì)應(yīng)起來(lái)，而不去分析能夠滿足這項(xiàng)需求的產(chǎn)品有多少，各自的優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)是什么，各自的市場(chǎng)情況又是如何，處于產(chǎn)品生命周期的哪一個(gè)階段，這樣的結(jié)果是必然無(wú)法在各方案中進(jìn)行最優(yōu)選擇。采購(gòu)到底采購(gòu)什么？不是具體的產(chǎn)品，而是采購(gòu)所需要的功能。通過(guò)對(duì)需求的分析，能夠盡可能地尋找市場(chǎng)中能夠滿足需求的方案及供應(yīng)商，能夠盡可能地實(shí)現(xiàn)各供應(yīng)商之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，能夠盡可能地選擇物有所需、物有所值的方案。

3、需求分析是采購(gòu)復(fù)雜和專業(yè)化趨勢(shì)的必然要求

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天，技術(shù)日新月異，能夠滿足需求的現(xiàn)有產(chǎn)品越來(lái)越多，也越來(lái)越復(fù)雜。采購(gòu)工作人員在面對(duì)具體的采購(gòu)項(xiàng)目和各種琳瑯滿目的產(chǎn)品時(shí)，必然會(huì)霧里看花、水中望月。若不進(jìn)行需求分析，就不能了解采購(gòu)所需要的功能，不能了解能夠滿足功能的各種方案，影響到需求描述、采購(gòu)方式的選擇，也會(huì)影響最終的采購(gòu)效果。

三、高校政府采購(gòu)需求論證實(shí)踐操作

根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)法對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的分類，高校的政府采購(gòu)項(xiàng)目也分為貨物、服務(wù)和工程，具體包括辦公設(shè)備、辦公耗材、維護(hù)修繕工程、網(wǎng)絡(luò)信息工程以及各種中介服務(wù)、保險(xiǎn)等。這些項(xiàng)目的開展，都應(yīng)以需求分析為第一步，就目前高校政府采購(gòu)模式、機(jī)構(gòu)體系設(shè)置及從業(yè)人員情況來(lái)看，需求分析應(yīng)按以下幾個(gè)步驟開展。

1、明確采購(gòu)目標(biāo)

首先要分析采購(gòu)部門希望通過(guò)項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)通常是一個(gè)目標(biāo)體系，包括近期目標(biāo)、遠(yuǎn)期戰(zhàn)略目標(biāo)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。近期目標(biāo)指的是通過(guò)該項(xiàng)目能夠即刻實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)通常與部門或?qū)W校的戰(zhàn)略發(fā)展方向有關(guān)，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)指的是該項(xiàng)目所承擔(dān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，主要與某些公共政策相關(guān)，如調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)民族企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)中小企業(yè)和婦女企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)創(chuàng)新、保護(hù)環(huán)境及支持節(jié)能減排等。使用部門需要明確某一采購(gòu)項(xiàng)目所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)體系，及各自目標(biāo)之間的相對(duì)重要性。

2、分析所需要的功能

分析采購(gòu)部門所需要的功能，這是對(duì)目標(biāo)的具體化。在使用部門列出目標(biāo)體系之后，需要明確與各目標(biāo)所對(duì)應(yīng)的不同功能。而從類別來(lái)說(shuō)，功能又包括基本功能、拓展功能、多余功能、奢侈功能等。使用部門要對(duì)所列的功能進(jìn)行細(xì)化，形成較為完整的功能說(shuō)明方案。

3、分析能夠?qū)崿F(xiàn)功能的所有方案

使用部門需要分析能夠?qū)崿F(xiàn)功能的所有方案，在分析方案時(shí)，需要有開闊的視野，將關(guān)注點(diǎn)落在功能實(shí)現(xiàn)上，而不能局限于某一具體產(chǎn)品。需要明確是否具有現(xiàn)貨能夠滿足功能，有無(wú)替代產(chǎn)品，產(chǎn)品之間的差異大小，各自的優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)，成本差異以及價(jià)格差異，分析市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況，是國(guó)內(nèi)產(chǎn)品還是進(jìn)口產(chǎn)品，各潛在供應(yīng)商的市場(chǎng)占有率及實(shí)力，供貨及履約保證等，若無(wú)現(xiàn)貨，是否能夠設(shè)計(jì)開發(fā)，開發(fā)的成本大小、時(shí)間長(zhǎng)短等。

4、各方案成本分析

對(duì)各可行方案進(jìn)行成本分析，這里的成本，指的是生命周期成本，既包括采購(gòu)成本，還包括使用成本、維護(hù)成本以及處置成本。列出每一可行方案的生命周期成本。

5、明確需求說(shuō)明方案和項(xiàng)目資金預(yù)算

在大概的預(yù)算框架下，權(quán)衡功能與成本，以確定具體的功能說(shuō)明方案和項(xiàng)目資金預(yù)算。在實(shí)踐中，需求說(shuō)明包括功能說(shuō)明、性能說(shuō)明、品牌說(shuō)明、指標(biāo)參數(shù)說(shuō)明等等，而采用最多的就是指標(biāo)參數(shù)說(shuō)明。就學(xué)校來(lái)說(shuō)，主要的標(biāo)的除了辦公設(shè)備、教學(xué)設(shè)備之外，還有許多科研儀器，要求較為精密，能夠滿足需求的產(chǎn)品較少，市場(chǎng)多數(shù)為壟斷市場(chǎng)或壟斷寡頭，對(duì)于產(chǎn)品差異較小的市場(chǎng)，可以采用指標(biāo)參數(shù)說(shuō)明為主、功能說(shuō)明為輔的說(shuō)明方案，以方便評(píng)審；對(duì)于產(chǎn)品差異較大的市場(chǎng)，則應(yīng)以功能描述為主、指標(biāo)參數(shù)為輔的說(shuō)明方案，以盡量減少歧視性。對(duì)于通用產(chǎn)品或通用服務(wù)，這類貨物、服務(wù)的供應(yīng)市場(chǎng)多數(shù)為完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)或壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，替代產(chǎn)品較多，且產(chǎn)品差異率較小，需求說(shuō)明時(shí)可以采用功能說(shuō)明加必要指標(biāo)說(shuō)明，而功能也以必要功能為主。

四、結(jié)語(yǔ)

高校政府采購(gòu)活動(dòng)一般規(guī)模較大，涉及資金和人員較多，對(duì)于整個(gè)高校的正常運(yùn)行至關(guān)重要，如何建立健全高校政府采購(gòu)體制，完善監(jiān)督管理機(jī)制，促使高校政府采購(gòu)趨于合法化、規(guī)范化，不斷提高財(cái)政資金使用效率，發(fā)揮政府采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)和作用，將對(duì)促進(jìn)整個(gè)政府采購(gòu)體制的改革產(chǎn)生重要意義。盡管我國(guó)的政府采購(gòu)制度基本框架已經(jīng)形成，法律體系也不斷完善，各種規(guī)范政府采購(gòu)的新舉措、新辦法不斷運(yùn)用，但種種不規(guī)范、不合法的政府采購(gòu)行為仍然層出不窮，這就意味著政府采購(gòu)體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、合理化任重而道遠(yuǎn)。為此，應(yīng)當(dāng)從需求理論入手，深入分析產(chǎn)生各種政府采購(gòu)腐敗行為的動(dòng)因及根源，立足于理性經(jīng)濟(jì)人濫用公權(quán)力的本能駛向，強(qiáng)化政府采購(gòu)的監(jiān)督制約，厘清管理錯(cuò)位和缺位問題，加強(qiáng)違法違紀(jì)責(zé)任追究機(jī)制，健全各種政府采購(gòu)管理辦法和規(guī)定，多管齊下，多措并舉，多方位規(guī)范管理政府采購(gòu)活動(dòng)。

（注：本文系浙江省教育廳科研基金項(xiàng)目“浙江省省級(jí)高校政府采購(gòu)電子化平臺(tái)建設(shè)方案研究”階段性成果，編號(hào)：Y201121100。）

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