民間資本投資礦業(yè)權(quán)市場的環(huán)境分析及政策建議

【摘要】 隨著我國礦業(yè)領(lǐng)域?qū)γ耖g資本的全面開放，民間投資礦業(yè)大有可為。但是，我國礦業(yè)資本市場體系不完善，民間投融資渠道狹窄；民間投資礦業(yè)制度性障礙依然存在，投資政策風(fēng)險較大。本文對民間資本投資礦業(yè)權(quán)市場的環(huán)境進(jìn)行分析并提出了幾點政策建議。

【關(guān)鍵詞】 民間資本 礦業(yè)權(quán)市場 礦業(yè)投資 礦業(yè)資本市場

近幾年來，我國為支持和鼓勵民營資本投資礦業(yè)出臺了不少政策和指導(dǎo)性文件。2005年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，其目的是“消除影響非公有制經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙，確立平等的市場主體地位”；2006年，《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》中指出，鼓勵發(fā)展多種所有制的商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查公司和機制靈活的找礦企業(yè)；2010年出臺的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》也明確指出，堅持礦業(yè)權(quán)市場全面向民間資本開放，支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。這三個文件表明，在國家政策層面上，礦業(yè)領(lǐng)域已向民間投資全面開放。本文著重分析民間資本投資礦業(yè)的潛力、進(jìn)入渠道、存在的制度性障礙，以及對鼓勵民間投資礦業(yè)權(quán)市場的幾點政策建議。

一、民間資本投資礦業(yè)權(quán)市場的潛力巨大

隨著我國礦業(yè)領(lǐng)域?qū)τ诿耖g資本的不斷開放和民營經(jīng)濟的大力發(fā)展，民間投資礦業(yè)大有可為，民間資本投資潛力巨大。從實際情況來看，除石油、天然氣、煤層氣等少數(shù)幾個礦種投資領(lǐng)域被幾個企業(yè)集團壟斷外，民間投資在其他礦中都有所涉足。且在10—20年內(nèi)，我國礦產(chǎn)品消耗量還處于增長期。滿足國內(nèi)資源消耗需求，還需要大量投資礦業(yè)權(quán)市場，進(jìn)行礦產(chǎn)勘查開采。這在客觀上為我國民間資本投資礦業(yè)權(quán)市場提供了條件。

從發(fā)展趨勢上看，礦產(chǎn)勘查開采已經(jīng)向非傳統(tǒng)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域進(jìn)發(fā)，能源礦產(chǎn)中煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)能源礦產(chǎn)的開發(fā)利用，非金礦產(chǎn)的新用途，尾礦二次開發(fā)利用，這些為礦產(chǎn)投資提供了新領(lǐng)域。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上來看，財政資金占非油氣礦產(chǎn)勘查投資的比重已下降至40%，而在市場經(jīng)濟國家中這一比重不足5%，且民間資本在礦業(yè)固定資產(chǎn)投資中的比重低于全國總體水平約10%，這些說民間資本投資礦業(yè)開發(fā)還有施展空間。

二、我國礦業(yè)資本市場體系不完善，民間投融資渠道狹窄

資本市場不但是資金需求者融資的主要場所，也是投資者投資的主導(dǎo)通道。我國資本市場經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了主板市場、二板市場、創(chuàng)業(yè)板市場、場外股權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)交易市場等多層次資本市場體系。但是，我國礦業(yè)板塊與整個資本市場發(fā)展進(jìn)程相比顯得嚴(yán)重滯后，不但缺乏礦產(chǎn)風(fēng)險勘查板塊和礦業(yè)權(quán)交易有形市場，主板市場上礦業(yè)公司上市的風(fēng)險管理制度也還不健全。

國際礦業(yè)資本市場上，關(guān)于礦業(yè)企業(yè)市場風(fēng)險都有特別的管理制度，如加拿大的NI43-101條款、澳大利亞的JORC等管理制度，這些制度是資本市場上對礦業(yè)行業(yè)風(fēng)險管理的核心內(nèi)容。但是，我國卻缺乏這些制度，主要表現(xiàn)為：缺乏獨立地質(zhì)師制度；沒有礦業(yè)上市公司勘查、開采投資和地質(zhì)信息季度披露制度；礦業(yè)企業(yè)銀行貸款可行性報告制度。這些管理制度的缺失，在較大程度上也限制了礦業(yè)投融資通道。

實際上，我國民間資本進(jìn)入礦業(yè)投資的渠道，主要是通過在主板市場上購買礦業(yè)公司的股票，和在“不透明”的礦業(yè)交易市場中購買礦權(quán)，前一渠道存在的前提是要有一定生產(chǎn)規(guī)模的股份公司，但目前我國有近11萬的礦山開采企業(yè)，小型企業(yè)和小礦約占92%，公司制企業(yè)只有3.7%，這種缺乏規(guī)?；?jīng)營和公眾公司的現(xiàn)狀在較大程度上使得民間資本“引水無源”；后一投資方式，需要投資人直接從事礦產(chǎn)勘查、開采的生產(chǎn)經(jīng)營管理，因礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)技術(shù)要求較強，準(zhǔn)入門檻較高，這使得大多民間資本“望而卻步”。

我國民間投資礦山企業(yè)主要是集體和私營礦山企業(yè)，加之他們中間又有95.25%的企業(yè)為小型企業(yè)和小礦，而我國主板市場上市融資要求較高，多數(shù)民營企業(yè)難以符合條件，民間投資礦業(yè)基本上不能從資本上通過直接融資渠道籌集資金。商業(yè)銀行出于防范風(fēng)險的考慮，往往回避對民間投資主體的放貸風(fēng)險，民間通過貸款融資的渠道也受到極大限制。此外，我國還比較缺乏投資基金和機構(gòu)投資者，民間投資礦業(yè)缺少資金供給大戶。

三、民間投資礦業(yè)制度性障礙依然存在，投資風(fēng)險不可小視

民間資本投資礦業(yè)的風(fēng)險主要在于礦權(quán)資產(chǎn)的權(quán)益保障及其合理的價值評價。我國礦權(quán)資產(chǎn)保護制度形成的基礎(chǔ)是《礦產(chǎn)資源法》，但其礦業(yè)投資主體規(guī)定有失公平，與目前形成的多元化礦業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)，由此出臺的地方性法規(guī)及規(guī)章、部門規(guī)章、地方及部門規(guī)范性文件等之間不夠協(xié)調(diào)，有些甚至有矛盾（如我國礦業(yè)轉(zhuǎn)讓過程中，交易審批制度和企業(yè)變更登記制度就存在矛盾），這在很大程度上影響法律制度的貫徹實施和對礦權(quán)人的資產(chǎn)保護。在管理政策層面上，政策不穩(wěn)定表現(xiàn)比較突出，一些地方制定和修改政策缺乏論證、隨意性大，投資者對政策難以把握，增加了礦業(yè)投資風(fēng)險。

在實踐中，礦產(chǎn)資源管理制度與適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求還有較大差距，礦產(chǎn)資源勘查、開采中的經(jīng)濟關(guān)系還未理順，政策層面上缺乏民間投資礦業(yè)的具體指導(dǎo)意見和實施辦法，礦政管理還存在缺位、不到位、錯位等問題，通過行政配置礦產(chǎn)資源配的色彩比較濃厚，如一些地方政府通過手中的財力、權(quán)力控制著大量的礦產(chǎn)資源勘查開采投資活動，不但對民間資本設(shè)置重重障礙，而且對外地資金也層層阻攔。一些地方政府經(jīng)營礦業(yè)權(quán)，建立投資公司以營利為目的，進(jìn)行礦權(quán)儲備，排斥社會資金進(jìn)入，形成市場不公平競爭。

礦業(yè)中介服務(wù)不健全，礦業(yè)權(quán)的出讓轉(zhuǎn)讓的實際價格與評估價格差距巨大，礦權(quán)資產(chǎn)交易風(fēng)險高。這主要源于：礦產(chǎn)勘查投資中介涉及到儲量評審、礦業(yè)權(quán)評估、法律咨詢、投資咨詢、財務(wù)咨詢等方面，現(xiàn)有的中介組織因?qū)I(yè)性（儲量評審、礦業(yè)權(quán)評估等）中介與投資、法律、會計等中介之間的聯(lián)系不緊密，造成綜合性服務(wù)效能差；現(xiàn)有專業(yè)性中介組織的建設(shè)有待完善，如地球物理公司、鉆探公司、實驗測試單位等技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，這些機構(gòu)或多或少都有，但其運作不太規(guī)范，誠信度低；一些專業(yè)性從業(yè)人員并沒有真正的行業(yè)從業(yè)經(jīng)驗，評估人員的綜合素質(zhì)、知識水平不高，造成評估機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、影響力、權(quán)威性不強、公認(rèn)度差，等等。

四、鼓勵民間資本投資礦業(yè)權(quán)市場的幾點建議

當(dāng)前，鼓勵民間資本投資礦業(yè)權(quán)市場最主要的政策就是確保民間資本和國有資本投資礦業(yè)權(quán)市場的平等地位，在礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入門檻上做到同起同坐，公平競爭取得礦產(chǎn)權(quán)。

第一，加快建設(shè)礦產(chǎn)資源法律體系，為民間投資礦業(yè)提供制度保障。建立穩(wěn)定的投資政策環(huán)境，減少投資者的政策不確定性風(fēng)險。加快礦產(chǎn)資源法的修改與實施，保護投資人的合法權(quán)益。做好《礦產(chǎn)資源法》與其他與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用相關(guān)法律法規(guī)的銜接，確保礦業(yè)投資人的合法權(quán)利。解決《礦產(chǎn)資源法》與其他類資源類法律的矛盾沖突，逐步建設(shè)科學(xué)合理礦業(yè)投資管理法律法規(guī)體系。推進(jìn)礦產(chǎn)資源法及配套法規(guī)修改，在資源類相關(guān)法律中明確實現(xiàn)礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權(quán)與開采許可的分離保護原則，明確礦權(quán)投資人的利益。加快建設(shè)民間投資礦業(yè)的具體指導(dǎo)意見和實施辦法，清除礦業(yè)投資中的歧視性政策和管理措施。制定礦業(yè)投資指導(dǎo)目錄，建設(shè)國內(nèi)礦業(yè)投資環(huán)境的省級或區(qū)域評價制度。

為保證政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，一是在出臺礦業(yè)政策的時候應(yīng)反復(fù)論證，但一旦出臺以后不再隨意修改和調(diào)整；二是在法律上規(guī)定礦業(yè)投資人（尤其是礦山開采投資）的一些權(quán)責(zé)內(nèi)容在一定時期范圍為不作修改；三是礦業(yè)投資管理部門和某些特殊領(lǐng)域的礦業(yè)企業(yè)簽訂豁免協(xié)議，規(guī)定在政策發(fā)生變化時企業(yè)依然可以享受已經(jīng)約定的政策，保證某些政策的連續(xù)性。

第二，推進(jìn)我國礦產(chǎn)資本市場建設(shè)和發(fā)展，為民間投資礦業(yè)暢通渠道。加快獨立地質(zhì)師制度、礦業(yè)上市公司勘查開采投資和地質(zhì)信息季度披露制度，以及礦業(yè)企業(yè)銀行貸款可行性報告制度，加強礦業(yè)投資風(fēng)險管理制度的建設(shè)，為礦業(yè)資本市場的建設(shè)和發(fā)展提供制度基礎(chǔ)。建議國土資源部和證券委共同組建礦產(chǎn)資本市場發(fā)展建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)協(xié)組，組織和領(lǐng)導(dǎo)我國多層次礦業(yè)資本市場體系的建設(shè)與發(fā)展。主要由國土資源部制定礦業(yè)上市的信息披露的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和勘查管理規(guī)程，證券會制度信息披露制度；銀監(jiān)會依據(jù)礦產(chǎn)資源儲量標(biāo)準(zhǔn)，制定礦產(chǎn)勘查企業(yè)銀行貸款可行性管理制度。

推動我國礦業(yè)資本市場的建設(shè)，一是加快場外有形交易市場的建設(shè)，建立和發(fā)展股權(quán)交易市場和礦權(quán)交易市場；二是推動礦產(chǎn)風(fēng)險勘查資本市場板塊的建設(shè)。建議政府管理部門將建立和發(fā)展礦產(chǎn)風(fēng)險勘查資本和場外交易市場納入正式日程，確立其發(fā)展目標(biāo)、步驟，以及相關(guān)制度改革與政策研究調(diào)整，礦產(chǎn)勘查行業(yè)主管部門積極主動加強與證券部門、國有資產(chǎn)部門、金融部門以及中介服務(wù)機構(gòu)的溝通，組織相關(guān)力量研究提出礦產(chǎn)勘查企業(yè)通過創(chuàng)業(yè)板上市的基本條件、需要建立的相關(guān)制度、推進(jìn)礦產(chǎn)勘查資本市場建設(shè)的總體思路和政策保障等，制定適合我國礦產(chǎn)勘查工作特性和投資特性的上市融資條款。

第三，大力發(fā)展中介服務(wù)機構(gòu)，強化監(jiān)管管理和誠信建設(shè)，為礦業(yè)投資提供誠實可信的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。加快中介機構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展，借鑒國外礦業(yè)市場發(fā)展經(jīng)驗，積極依托市場手段，大力培育和發(fā)展第三方礦業(yè)市場專業(yè)中介組織；開放礦業(yè)中介服務(wù)市場，引進(jìn)國外高水平的礦業(yè)市場中介機構(gòu)；推動投資分析、地質(zhì)與礦產(chǎn)工程咨詢等綜合性中介機構(gòu)的建立與發(fā)展。

加快完善礦業(yè)權(quán)評估、儲量評審、報告方案審查等相關(guān)制度，強化對中介機構(gòu)的監(jiān)管管理，探索建立政府部門的外部審計制度，形成對礦業(yè)實施有效監(jiān)管的機制。大力倡導(dǎo)和推進(jìn)誠信建設(shè)，加快建立相關(guān)結(jié)果的終身擔(dān)保制度，建立嚴(yán)格的監(jiān)管、曝光、退出機制，嚴(yán)防死守，創(chuàng)造公平、安全、可靠的信息環(huán)境。

第四，推動和促進(jìn)民營礦山企業(yè)的改革與發(fā)展。近幾年來，通過治理整頓和資源整合，我國民營礦山企業(yè)數(shù)量不斷減少、生產(chǎn)規(guī)模有所提高，但民營小礦上數(shù)量仍然占我國礦山企業(yè)總數(shù)的73%，這雖然與歷史原因和礦產(chǎn)資源稟賦有關(guān)，更與礦山企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理水平和治理結(jié)構(gòu)有關(guān)。這種缺乏規(guī)?；?jīng)營和公司治理結(jié)構(gòu)，在很大程度上也制約民營礦山企業(yè)的發(fā)展，造成礦山開采監(jiān)督管理成本高，且與當(dāng)前“礦政管理亂”有著千絲萬縷的聯(lián)系，使得政府在制定政策時無形中表現(xiàn)出“抓大放小”，對民間資本和小礦企業(yè)設(shè)置高籬，增加民間投資礦業(yè)的進(jìn)入成本。因此，民營礦山企業(yè)要通過自身的資本經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)重組，向公司制、集團化方向發(fā)展，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，健全企業(yè)董事會、監(jiān)事會、股東會，形成有效的監(jiān)督管理制衡機制，提高企業(yè)的整體素質(zhì)和管理水平。當(dāng)然，政府管理部門，也應(yīng)從我國礦業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的角度出發(fā)，大力支持和鼓勵民營礦山企業(yè)之間相互以及民營企業(yè)與其他企業(yè)之間參股，加快推進(jìn)礦山企業(yè)的調(diào)整和重組，推進(jìn)企業(yè)向集團化方向發(fā)展。

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