論行政處罰群眾公議制度在城管執(zhí)法中的作用和完善途徑

摘 要 行政處罰群眾公議制度是合肥市在全國首創(chuàng)的一次限制行政自由裁量權(quán)的制度創(chuàng)新，城管部門作為首批試點的四個部門之一實行該制度已有一年時間。本文通過研究行政處罰群眾公議制度在城管執(zhí)法工作中的作用，分析其存在的問題及不足，努力探求改善行政處罰群眾公議制度的方法與途徑。

關(guān)鍵詞 行政處罰 群眾公議制度 城管執(zhí)法

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

2010年合肥建立了全國首創(chuàng)的行政處罰群眾公議制度，城管部門作為首批試點的四個部門之一推行行政處罰群眾公議制度已有一年時間。下面筆者將結(jié)合自己的工作談一談對行政處罰群眾公議制度的在城管工作中的作用和存在的問題。

行政處罰案件群眾公議是指在行政處罰主體做出某項行政處罰決定前，行政處罰主體需將案件材料及其處罰意見提交給群眾公議團，要求群眾公議團要聽取執(zhí)法機關(guān)辦案者解讀案件處罰說明或者根據(jù)需要聽取行政相對人對案件處理的意見之后，對處罰案件商討并形成公議意見，此項意見將作為行政執(zhí)法機關(guān)處罰案件的重要依據(jù)。

行政處罰案件群眾公議基本程序分以下三部分：首先判斷行政處罰案件是否適用于群眾公議制度；其次為符合群眾公議制度的行政處罰案件選定案件公議員、舉行群眾公議會議，案件公議員對該案件做出群眾公議意見；最后行政處罰實施主體結(jié)合群眾公議意見做出行政處罰決定。群眾公議會議召開時，行政處罰實施主體應(yīng)當向群眾公議成員通報案件相關(guān)情況，對案件事實情況，適用法律和自由裁量標準進行解釋和說明，提出初步的行政處理意見，并接受公議成員的問詢；行政處罰相對人參加公議會議的，可以就案件事實進行陳述。群眾公議會議過程中，行政處罰實施主體應(yīng)當向公議團成員提交包括立案呈批表、現(xiàn)場勘察筆錄、詢調(diào)筆錄、處罰審批表、告知書、當事人陳述申辯材料、現(xiàn)場取證照片等在內(nèi)的案件卷宗材料。

1 行政處罰案件群眾公議制度在城管工作中的作用

1.1 提高城管行政處罰的公正性

《中華人民共和國行政處罰法》第四條第一款規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則”。公議制度運用到行政處罰中是對行政自由裁量權(quán)進行限制的一次制度創(chuàng)新，使行政權(quán)力在陽光下公開透明地運行，把行政處罰自由裁量權(quán)壓縮到最小甚至沒有，讓整個案件執(zhí)行過程真正在群眾的“眼皮”底下進行，這樣的處罰才能更加公正、公平。

1.2 改善城管行政執(zhí)法的環(huán)境

行政處罰公議制度擴大了行政處罰中群眾的參與性，使群眾更加全面地認識城管工作，更加清楚地了解城管執(zhí)法，更加直觀地明晰城管處罰的過程。由于當今社會信息過于繁雜，任何新聞報道、媒體宣傳、網(wǎng)絡(luò)描述也比不了群眾口口相傳的可信度。 1.3 增強城管隊員的執(zhí)法能力

行政處罰群眾公議制度使城管執(zhí)法人員直接面對公議團成員的質(zhì)詢，而且這些成員很可能還是法律方面的專家。如果案件的處理決定與群眾公議意見有分歧，城管執(zhí)法人員要在10個工作日內(nèi)向群眾公議團成員書面說明，并要將最終處理決定報市政府法制辦備案。這就要求我們執(zhí)法人員工作中更加認真、仔細，調(diào)動了大家的學習相關(guān)政治理論和政策法規(guī)知識的主動性和能動性。

1.4 完善城管處罰的監(jiān)督機制

行政處罰群眾公議制度就是一種政府權(quán)力的社會約束，對行政機關(guān)的行政權(quán)進行控制和監(jiān)督。它不僅可以提高行政決定的質(zhì)量，而且可以增強政府的公信力，贏得公眾對政府的理解與支持。群眾公議團成員來自人民，他們的加入增強了對公共利益的評判基礎(chǔ)，打破了行政機關(guān)對行政決定的壟斷裁判，為實現(xiàn)公共利益與個體的平衡提供了新的途徑。

2 城管工作中行政處罰案件群眾公議制度存在問題的解決途徑

2.1 加強案件篩選工作

城管是根據(jù)行政處罰相對集中原則成立的管理城市的部門。它所涉及和管理的內(nèi)容比較多、比較雜，違法程度不嚴重。如果這些細微的行政處罰都進行公議，那將浪費許多人力與物力，大大降低城管執(zhí)法效率，產(chǎn)生的效果也是比較有限的。另外一些應(yīng)當公議而沒有公議或者難以通過公議不愿參加公議的案件會降低公議制度的成效，損害政府的形象與公信力。所以選取一些具代表性的、具爭議性的以及處罰比較重的案件來公議，這樣既充分發(fā)揮了群眾公議制度的作用也降低了城管執(zhí)法的成本。

2.2 增強公議團成員的公議水平

群眾公議團成員的法律素養(yǎng)與知識水平參差不齊，職業(yè)背景、生活閱歷也不盡相同，所以他們可能對于同一案件會基于不同自身條件形成大相徑庭的意見。這不僅背離了依法行政的精神，也會導致同案不同判的情形出現(xiàn)。在這種背景下，群眾公議團成員的公議水平必須要得到增強。首先，需要提高其成員的法律素養(yǎng)，保證最終的行政處罰決定符合依法行政的原則。其次，對公議團成員的培訓應(yīng)注重行政慣例和行政判例的傳達，即行政機關(guān)將公正、合理、實效的案例傳達給公議團成員，為其提供良好的處理范例。再次，通過制定、細化行政裁量基準使公議團成員在評議處罰案件時有規(guī)律可循。

2.3 引進行政處罰相對人陳述和申辯的程序

行政處罰公議程序的核心既是為公開、監(jiān)督行政處罰的過程與結(jié)果，更是為保障被處罰相對人的合法權(quán)益。處罰相對人作為監(jiān)督處罰裁量權(quán)的關(guān)鍵角色，應(yīng)當在公議過程中出現(xiàn)并陳述意見。行政處罰相對人的陳述和申辯應(yīng)當納入到行政處罰群眾公議程序中。一方面，行政相對人的陳述和辯論可以保證公議團的意見充分考慮行政主體行政相對人雙方的意見和利益，防止制度流于形式，成為行政處罰主體單方的“走秀”行為。另一方面，也可以增強行政相對人對于行政處罰決定的接受程度，提升行政行為的可信性，降低提起行政訴訟和行政復議的可能性，從而間接提高行政執(zhí)法的效率。

此外，改變行政處罰主體在行政處罰群眾公議制度中的強勢地位，提升公議團的中立性，也是對該制度進行完善的途徑之一。筆者認為可以通過建立專門的公議團成員管理機構(gòu)（類似于招投標中心的專家?guī)欤﹣斫档凸h團的行政性，防止行政處罰群眾公議制度成為一個專為行政執(zhí)法機關(guān)說話的以表達“公議”為幌子的虛偽制度。

行政處罰群眾公議制度的設(shè)立旨在以公眾參與模式規(guī)制行政裁量權(quán)，實現(xiàn)行政決定的公正、合法。隨著這一制度的不斷完善，其會在監(jiān)控自由裁量權(quán)，保障處罰相對人權(quán)益的道路上不斷前進，并為城管執(zhí)法工作的法治化、正規(guī)化發(fā)展提供政策支持與理論保障。

參考文獻

[1] 董麗娜.論行政處罰群眾公議制度的特點和完善途徑[J].法制與社會，2011(7):49-50.

[2] 李曉新.行政處罰公議機制的理論基礎(chǔ)與制度完善——以合肥市行政處罰群眾公議制度為樣本[J].國家行政學院學報，2011(3):95-99.

[3] 馬俊.《合肥市行政處罰案件群眾公議暫行辦法》述評[J].安徽警官職業(yè)學院學報，2011.10(2):62-65.