行政法規(guī)適用之商榷

摘 要：對(duì)娛樂場(chǎng)所無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為有關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處罰，但國(guó)務(wù)院分別制定了《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》與《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》兩個(gè)行政法規(guī)，兩者處罰規(guī)定似有沖突。綜合法理，可以適用《辦法》依法進(jìn)行處罰。為適用法律準(zhǔn)確明晰，建議修改《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》。

關(guān)鍵詞：行政法規(guī)；立法法；法律適用

中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）14-0170-02

一、案情

2010年11月，興化市自然人萬(wàn)某因無(wú)照從事KTV服務(wù)經(jīng)營(yíng)受到當(dāng)?shù)毓ど滩块T查處。具體案情為：萬(wàn)某2010年11月2日，在位于該市中心的海德國(guó)際8號(hào)樓購(gòu)買了4樓約1 200平方米面積的房屋，用于從事KTV經(jīng)營(yíng)。因當(dāng)事人未建賬，無(wú)法計(jì)算當(dāng)事人的違法所得。當(dāng)事人開業(yè)時(shí)因尚未通過消防驗(yàn)收，所以沒有辦理任何許可證，也沒有辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。工商部門于當(dāng)年11月23日進(jìn)行了立案查處。本案違法事實(shí)清楚，證據(jù)也很確鑿，但在法律適用上，工商部門內(nèi)部產(chǎn)生了爭(zhēng)議。

二、爭(zhēng)議

工商部門查處娛樂場(chǎng)所的主要法律依據(jù)是《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）和《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），從法律位階上看，二者均為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)；從生效時(shí)間上看，《辦法》生效于2003年，《條例》生效于2006年；從規(guī)定內(nèi)容上看，《辦法》主要對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的行為作出了監(jiān)管規(guī)定，《條例》主要針對(duì)娛樂場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)行為作出了監(jiān)管規(guī)制。針對(duì)如何查處該起無(wú)照從事娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)的違法行為，該局也形成了兩種不同的看法：

一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《條例》予以取締，同時(shí)不得予以其他行政處罰。理由有二：第一，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第八十三條“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！贬槍?duì)無(wú)照從事娛樂場(chǎng)所而言，《條例》為特別規(guī)定，《辦法》為一般規(guī)定，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，應(yīng)當(dāng)適用《條例》依法查處?！掇k法》是2003年生效的，而《條例》是2006年生效的，《辦法》是舊法，《條例》是新法，因此，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，也應(yīng)該適用《條例》。第二，《辦法》第十四條第二款明確規(guī)定：“對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！薄稐l例》第四十條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，擅自從事娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由工商行政管理部門、文化主管部門依法予以取締……”《條例》作為同為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，對(duì)無(wú)照從事娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行了專門的規(guī)定，所以，應(yīng)當(dāng)適用《條例》?！稐l例》第四十條沒有對(duì)無(wú)照從事娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)的行為做出其他處罰的規(guī)定，所以工商部門不得再給予其他行政處罰。

另一種意見認(rèn)為，對(duì)無(wú)照從事娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)違法行為的查處，在依據(jù)《條例》的規(guī)定予以取締的同時(shí)，仍然可以依照《辦法》的規(guī)定予以罰款的行政處罰。相應(yīng)的理由是：（1）《條例》是針對(duì)娛樂場(chǎng)所的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管、法律責(zé)任等各方面的規(guī)定，而僅僅針對(duì)無(wú)照從事娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)這一行為，并不能說(shuō)《條例》是特別法。退而言之，特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法的原則是適用于法律針對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定有不一致的時(shí)候適用的，而《條例》和《辦法》的規(guī)定并沒有不一致，所以不存在適用《條例》而不能適用《辦法》的問題，兩者都可以適用。（2）《辦法》第十四條第二款的規(guī)定是承繼第一款而言，第一款的全文是：“對(duì)于無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為，由工商行政管理部門依法予以取締，沒收違法所得；觸犯刑律的，依照刑法關(guān)于非法經(jīng)營(yíng)罪、重大責(zé)任事故罪、重大勞動(dòng)安全事故罪、危險(xiǎn)物品肇事罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，并處2萬(wàn)元以下的罰款；無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為規(guī)模較大、社會(huì)危害嚴(yán)重的，并處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的，沒收專門用于從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等財(cái)務(wù)，并處5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款?！边@一款從取締、移送司法機(jī)關(guān)、罰款、沒收各個(gè)方面對(duì)工商部門查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為做出了全面的規(guī)定，所以，為了避免和其他法律法規(guī)有沖突，而擬定了第二款。而沖突主要表現(xiàn)在罰款數(shù)額的不一致上，如《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第三十四條：“違反本條例規(guī)定，未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的，由縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門責(zé)令停止房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款。”當(dāng)工商部門查處無(wú)照從事房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，為了避免兩個(gè)法律規(guī)范的不一致，就應(yīng)該使用《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》進(jìn)行處罰。而本案中的《條例》并沒有對(duì)罰款數(shù)額做出專門規(guī)定，所以不存在罰款數(shù)額不一致的情形。所以本案中，工商部門在取締非法經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，可以按照《辦法》進(jìn)行罰款等其他行政處罰。（3）在行政許可理論中，對(duì)所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體都需要由工商部門頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，這屬于一般許可；而在一些有關(guān)公共利益與社會(huì)公序良俗的行業(yè)需要由各主管部門首先審查許可，屬于特別許可或者叫前置許可。娛樂場(chǎng)所正是這樣一種特種經(jīng)營(yíng)行業(yè)，比一般的商業(yè)經(jīng)營(yíng)影響和風(fēng)險(xiǎn)大，所以國(guó)家針對(duì)娛樂場(chǎng)所的管理，出臺(tái)了《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》，《條例》規(guī)定從事娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)，必須憑文化部門的娛樂經(jīng)營(yíng)許可證等證件，辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，還應(yīng)當(dāng)向公安部門備案。管理如此嚴(yán)格，也說(shuō)明無(wú)照經(jīng)營(yíng)娛樂場(chǎng)所的后果和危害嚴(yán)重，所以，相對(duì)應(yīng)的處罰也應(yīng)該嚴(yán)厲。如果片面理解《辦法》和《條例》的字面含義，對(duì)無(wú)照從事娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)的查處僅限于取締，尚不及對(duì)一般無(wú)照經(jīng)營(yíng)違法行為的查處，顯然打擊力度不夠，也違背了《條例》的立法宗旨。所以，對(duì)無(wú)照從事娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)的違法行為，不但要堅(jiān)決予以取締，還要依據(jù)《辦法》進(jìn)行從嚴(yán)查處，這才是工商部門的應(yīng)盡職責(zé)。（4）對(duì)于從事娛樂場(chǎng)所場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)，《條例》明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)先到文化部門辦理娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)許可證，然后到工商部門辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照方可開業(yè)。本案中當(dāng)事人雖然是一個(gè)違法行為，但未履行兩個(gè)法定義務(wù)，所以，《條例》第四十條規(guī)定了此類違法行為由工商和文化兩個(gè)部門依法予以取締。但是，假設(shè)本案中當(dāng)事人辦理了娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)許可證，但尚未辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，工商部門仍可以對(duì)其查處，而對(duì)文化部門而言，當(dāng)事人則無(wú)違法行為。這時(shí)候，對(duì)當(dāng)事人的查處顯然不能依據(jù)《條例》，而應(yīng)該依據(jù)《辦法》。所以，對(duì)本案中的當(dāng)事人的查處，也應(yīng)該適用《辦法》，否則會(huì)出現(xiàn)違法程度越嚴(yán)重而處罰越輕的荒唐局面。

三、結(jié)果

本案中，興化工商局最終依據(jù)《辦法》對(duì)當(dāng)事人責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)，并處罰款人民幣50 000元；當(dāng)事人接受了行政處罰，未提起行政復(fù)議或訴訟。事實(shí)上，目前國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)中，對(duì)特種行業(yè)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的處罰有很多交叉之處，從本案的執(zhí)法以及對(duì)法律的適用過程來(lái)看，此案對(duì)于是否能夠正確適用法律依法行政，是否侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益，是否能依法維護(hù)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序具有重要的理論與實(shí)踐意義。同時(shí)，為了避免執(zhí)法機(jī)關(guān)可能面臨的法律適用模糊與困境，提高立法質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，筆者建議對(duì)《條例》等相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修改，增加“對(duì)娛樂場(chǎng)所無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的處罰，適用《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》”等類似的規(guī)定，以使得法律適用更加明確，也更符合立法的原意。

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Discussion about the application of the administrative law and regulation

——Taking the case of the entertainment without a license as an example

QIAO Zhi 1，ZHOU Jin-fu 2，WU Xu-rong 2

（1.Public management college，Nanjing information engineering university，Nanjing 210044，China;

2.Xinhua city industry and commerce bureau，Jiangsu province，Xinihua 225700，China）

Abstract: Entertainment without a license the business operation of law enforcement agencies should be punished according to the law， but the State Department had separate formulation of the entertainment management regulations and measures on the unlicensed investigation against two administrative regulations， both penalty provisions appear to conflict. Comprehensive legal， can be applied to the way punishment according to the law. Accurate clarity as the applicable law， proposes to amend the entertainment Management Ordinance.

Key words: administrative law and regulation;legislation law; application of law[責(zé)任編輯 柯 黎]