試論我國(guó)食品安全法律體系的完善

摘 要：食品安全一直是各國(guó)政府十分重視的。我國(guó)近幾年出現(xiàn)了很多嚴(yán)重的食品安全問題，這與中國(guó)食品安全體系存在食品安全法律法規(guī)不健全、政府監(jiān)管不力、食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)模糊等因素有關(guān)。剖析其風(fēng)險(xiǎn)層次有三，食品衛(wèi)生問題、非安全食品問題和毒食品問題。應(yīng)當(dāng)借鑒他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做好重在預(yù)防、改變多頭管理、考慮單獨(dú)立法模式、推動(dòng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)采用等工作，從提高商家社會(huì)責(zé)任等方面入手，進(jìn)而更好地完善我國(guó)食品安全體系的建構(gòu)，將其納入法治軌道。

關(guān)鍵詞：食品安全；多頭監(jiān)管；社會(huì)責(zé)任

中圖分類號(hào)：DF5.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）14-0168-02

食品安全一直是各國(guó)政府十分重視的，尤其是在全球經(jīng)濟(jì)一體化的今天，一國(guó)的食品質(zhì)量安全也會(huì)影響到他國(guó)居民的飲食安全。本來素以食品安全楷模著稱的日本，也由于2011年3月福島第一核電站核泄漏事件使得各國(guó)民眾對(duì)日本食品安全的擔(dān)憂日益加劇，許多國(guó)家采取了相應(yīng)措施，對(duì)進(jìn)口日本食品加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和檢測(cè)，控制放射物質(zhì)入境風(fēng)險(xiǎn)，澳大利亞、美國(guó)、加拿大、新加坡和中國(guó)香港已經(jīng)暫停進(jìn)口部分日本食品。日本的食品安全受到威脅主要是天災(zāi)（地震和海嘯）造成的間接結(jié)果，而中國(guó)近年屢次曝光的食品安全事件人為因素更多，則更讓人擔(dān)憂。

2008年的三鹿奶粉事件給食品安全問題敲響了警鐘，在監(jiān)管部門嚴(yán)懲不貸和企業(yè)堅(jiān)決表態(tài)之后，2009年國(guó)家通過了《中華人民共和國(guó)食品安全法》。就在民眾以為可以放下心靈防御的時(shí)候，隨之而來的“地溝油”事件和頻繁被報(bào)道的“一滴香”、上海華聯(lián)等超市的“染色饅頭”、“牛肉膏”等一系列事件使得食品安全再度成為被大家密切關(guān)注的重大話題。中國(guó)人不僅要問：我們還可以吃什么？我們還能吃什么？有人笑談，國(guó)人化學(xué)知識(shí)的普及都得感謝這些頻發(fā)的食品安全事故。無疑，今天中國(guó)食品安全令人擔(dān)憂的現(xiàn)狀，不僅是因?yàn)闊o良商家的道德淪喪，中國(guó)食品安全法律體系的不健全也是很重要的原因。

一、 我國(guó)食品安全體系存在的問題

1.食品安全法律法規(guī)分散、法律體系內(nèi)部不協(xié)調(diào)

目前中國(guó)食品安全的法律體系主要由《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》等部門法，《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》、《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》規(guī)章為主體，輔之以《傳染病防治法》、《刑法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律、法規(guī)中有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)定，“兩高”的司法解釋。雖然總體上食品質(zhì)量安全的法律法規(guī)數(shù)量不少，但是存在條文分散、分段立法，范圍不明等問題?！妒称钒踩ā奉C布以來，我國(guó)食品方面的狀況雖有所緩解，但因該法實(shí)施時(shí)間較短，對(duì)食品安全領(lǐng)域的法律效力尚未顯現(xiàn)。可以說，總體上我國(guó)食品安全法規(guī)體系仍然缺乏協(xié)調(diào)性。

2.食品安全存在多頭管理、誰也不管的狀態(tài)

我國(guó)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程包括生產(chǎn)、流通和餐飲消費(fèi)等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)分別工商、質(zhì)監(jiān)藥監(jiān)或食品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管。由于法律法規(guī)自身存在混亂，使得在監(jiān)管的實(shí)際操作中，出現(xiàn)了因職責(zé)交叉模糊而部門相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管出現(xiàn)誰都能管、誰也不管的監(jiān)管盲區(qū)。

3.食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)模糊

縱觀各國(guó)頻發(fā)的食品安全事故，許多都是因?yàn)閲?guó)家標(biāo)準(zhǔn)缺失或者國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)模糊。新近發(fā)生的 “雀巢嬰幼兒米粉事件”突顯了我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)偏低。2011年4月瑞典國(guó)家食品局稱，瑞典卡羅林斯卡研究院化驗(yàn)出雀巢嬰幼兒米粉中含有砷、鉛等毒重金屬，存在安全隱患。隨后，我國(guó)疾病預(yù)防控制中心表示，該產(chǎn)品檢測(cè)出的重金屬，均未超出中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。這說明我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際上的標(biāo)準(zhǔn)還有一定的差距。

二、中國(guó)的食品安全的風(fēng)險(xiǎn)剖析

中國(guó)的食品安全問題可以分為三個(gè)層次，三個(gè)層次導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)也不一樣。第一個(gè)層次是食品衛(wèi)生問題，這很常見的的風(fēng)險(xiǎn)，較易治理。第二個(gè)層次為非安全食品，指的是因?yàn)楝F(xiàn)代生產(chǎn)、流通和消費(fèi)方式導(dǎo)致的一系列食品安全問題或潛在問題。很多現(xiàn)代的生產(chǎn)技術(shù)極大地增加了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出，比如說轉(zhuǎn)基因食品，但對(duì)它導(dǎo)致的長(zhǎng)期后果卻沒有充分的認(rèn)識(shí)。第三個(gè)層次是有毒食品問題，這在別的國(guó)家很少見，至少?zèng)]有如此大規(guī)模地爆發(fā)。三個(gè)層次產(chǎn)生的不同風(fēng)險(xiǎn)互相混合、纏繞在一起，組成了一種風(fēng)險(xiǎn)的混合體。

三、借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)食品安全法律體系

那么，如何具體解決中國(guó)食品安全存在的問題，如何借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地對(duì)三個(gè)層次上的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范呢？

1.食品安全管理應(yīng)重在預(yù)防

2011 年，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了 《FDA 食品安全現(xiàn)代化法》。該法修訂的亮點(diǎn)之一在于授予美國(guó)食品和藥物管理局(FDA)以更大的監(jiān)管權(quán)利，加強(qiáng)其對(duì)美國(guó)本土生產(chǎn)的食品及進(jìn)口食品的安全監(jiān)管，監(jiān)管的重點(diǎn)在于預(yù)防，防患于未然。

面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人的能力顯得如此渺小，社會(huì)的安定要求國(guó)家采取相應(yīng)的管制措施，在風(fēng)險(xiǎn)到來之前予以預(yù)防。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用于食品安全領(lǐng)域的立法實(shí)踐，在歐盟得到了追捧，但在其他國(guó)家和地區(qū)，多是以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施或風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法的面貌出現(xiàn)，這些文字上的不同并非偶然。我國(guó)在未來食品安全監(jiān)管和法律體系制度設(shè)計(jì)時(shí)，也應(yīng)重在食品安全事故的事先預(yù)防，而非事后救濟(jì)。

2.考慮食品安全單獨(dú)立法模式，突出“食品”安全法律保障

世界上大多數(shù)國(guó)家的食品安全法都是采取單獨(dú)立法的模式，即僅在立法中規(guī)定食品以及其他與食品緊密相關(guān)的事物，采取這種立法模式的國(guó)家以日本和歐盟為典型，具有極強(qiáng)的針對(duì)性[8]。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)考慮選擇單獨(dú)立法模式，將藥品或其他無關(guān)產(chǎn)品排除在外，以更好保障關(guān)系民生的食品安全。

3.改變多頭監(jiān)管，明確食品安全的主要監(jiān)管部門及其主要職責(zé)

歐盟是由食品安全委員會(huì)對(duì)食品生產(chǎn)全過程進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，盡量的縮減政府監(jiān)管部門數(shù)量。美國(guó)使 FDA 對(duì)食品安全的管理領(lǐng)域擴(kuò)大至80%，更加清晰的監(jiān)管架構(gòu)有利于改善以往食品安全領(lǐng)域監(jiān)管之不足。

我國(guó)也應(yīng)符合食品安全監(jiān)管的未來發(fā)展趨勢(shì)，借鑒歐盟和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，明確設(shè)定食品安全主要監(jiān)管部門，并賦予其更多的權(quán)力，在協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的同時(shí)還應(yīng)承擔(dān)起監(jiān)督評(píng)價(jià)、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、提供獨(dú)立的科學(xué)建議、參與食品安全的重大決策、決定緊急措施等，還要與公眾進(jìn)行食品安全信息，以確保食品安全法律法規(guī)能夠得到順利的貫徹實(shí)施，切實(shí)促進(jìn)和提高我國(guó)的食品安全監(jiān)管水平。

4.食品安全法律標(biāo)準(zhǔn)體系在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一中逐步國(guó)際化

我們應(yīng)逐步統(tǒng)一食品安全法律標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一各類食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)條款的內(nèi)容，及時(shí)清理和修訂過時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，消除現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)互相矛盾和抵觸或者有些食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)無標(biāo)可依的現(xiàn)象，為檢驗(yàn)檢測(cè)部門提供強(qiáng)有力的技術(shù)依據(jù)。

目前中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中，只有40％左右等同或等效采用了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，我們還要推進(jìn)我國(guó)食品安全法律體系的國(guó)際化，大力推行目前國(guó)際食品法典委員會(huì)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織等已經(jīng)開始使用的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、指南和準(zhǔn)則。完善和統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系刻不容緩，必須盡快實(shí)現(xiàn)跟國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接，加快國(guó)際化的步伐 。

5.提升社會(huì)誠信和社會(huì)責(zé)任，提高商家商業(yè)道德素養(yǎng)

食品生產(chǎn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任是我們不能回避的話題，商家在利益最大化與社會(huì)責(zé)任的選擇面前，總是把它當(dāng)做一道單選題來做，對(duì)選擇的結(jié)果，往往表示無奈。首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，商家唯利是圖，追求利益最大化是其本性。劣質(zhì)奶粉、假酒、地溝油的生產(chǎn)無不是在瘋狂逐利的動(dòng)機(jī)驅(qū)使之下進(jìn)行的。其次，某些食品生產(chǎn)企業(yè)社會(huì)道德淪喪，對(duì)他人生命和健康極端漠視。豬飼料中添加“瘦肉精”，其直接是毒豬，間接是毒人。對(duì)這些本不能吃或者不應(yīng)該拿來吃的東西，生產(chǎn)者、銷售者不可能不知道，無非是對(duì)消費(fèi)者健康的漠視。事件發(fā)生后，首先想到的就是盡可能找借口推脫責(zé)任，無論是“三鹿”還是“雙匯”，在此方面都是盡其能事，并沒有真正地去關(guān)注消費(fèi)者因此受到的傷害，更別談?dòng)姓\意的賠償。

但是，商家也許沒有認(rèn)真的考慮，我們之所以放心地吃東西，是基于我們相信，購買的東西在我們沒有親眼看到的情況下被負(fù)責(zé)任得制造出來。我們之所以這樣相信，是因?yàn)槲覀兿嘈庞惺称繁O(jiān)管制度、基本衛(wèi)生意識(shí)、制造者的道德意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)形成的質(zhì)量要求，這些都對(duì)食品制造會(huì)起到相應(yīng)的制約作用。生產(chǎn)食品的工人如此評(píng)價(jià)他們的產(chǎn)品：“打死我都不會(huì)吃?！倍恿松睾头栏瘎┑募Z食、蔬菜、水果到熟食、副食，使我們對(duì)食品安全的信任度也降到了“眼不見為凈”的自我安慰狀態(tài)。

人們雖然仍在呼吁加強(qiáng)法律監(jiān)管，但監(jiān)管又是有限的?，F(xiàn)代商業(yè)生產(chǎn)無處不在，你很難設(shè)想向每個(gè)生產(chǎn)處所都派出一個(gè)監(jiān)管員。相互投毒式的食品生產(chǎn)加工仍在進(jìn)行，商業(yè)只需要利潤(rùn)的“現(xiàn)代圣經(jīng)”已經(jīng)使人們從道德責(zé)任說解脫出來。不怕違背倫理只怕被人抓住，正在成為新的行為模式。因此，重建社會(huì)基本信用，提高商家和生產(chǎn)者的道德素養(yǎng)，這才是解決我國(guó)食品安全的問題的關(guān)鍵所在。

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