論中央銀行的獨(dú)立性

摘 要：中央銀行是以實(shí)現(xiàn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)為特定目標(biāo)而非利潤最大化的、負(fù)責(zé)貨幣政策的政府機(jī)構(gòu)。中央銀行的獨(dú)立性可以表現(xiàn)為兩種形式：形式上的獨(dú)立性與實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性。美聯(lián)儲可以放棄形式上的獨(dú)立性成為政府的一部分，但保留實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性，使其能夠置身于黨派政治之外。

關(guān)鍵詞：中央銀行；美聯(lián)儲；獨(dú)立性

中圖分類號：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）14-0092-02

一、中央銀行概述

中央銀行是以實(shí)現(xiàn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)為特定目標(biāo)而非利潤最大化的、負(fù)責(zé)貨幣政策的政府機(jī)構(gòu)。在任何國家，中央銀行都是金融市場中最重要的參與者之一。中央銀行通過調(diào)節(jié)利率、信貸規(guī)模和貨幣供給，直接影響著金融市場、總產(chǎn)出與通貨膨脹。

中央銀行的職責(zé)有：控制貨幣供給、防止銀行倒閉、設(shè)定和維持匯率及一些日常的職責(zé)（如向商業(yè)銀行或者政府提供服務(wù)），其中，控制貨幣供給和防止銀行倒閉是中央銀行最主要的兩項(xiàng)職責(zé)。而所謂的防止銀行倒閉，筆者認(rèn)為，其實(shí)質(zhì)就是要讓中央銀行扮演“最后貸款人”的角色。就是說，中央銀行應(yīng)成為在金融危機(jī)中，當(dāng)其他銀行無力或不愿放款給一些銀行時(shí)，能夠且愿意向其放款的機(jī)構(gòu)，也應(yīng)成為能夠且愿意在需要時(shí)通過公開市場運(yùn)作向銀行體系提供流動(dòng)性的機(jī)構(gòu)。充當(dāng)“最后貸款人”應(yīng)該是中央銀行之所以為非利潤最大化機(jī)構(gòu)的重要原因之一，即在任何有需要的時(shí)候放款。

二、美國聯(lián)邦儲備體系的結(jié)構(gòu)

可以說，美聯(lián)儲體系的形成幾經(jīng)周折，經(jīng)歷了最初兩次實(shí)踐的破產(chǎn)：1811年美利堅(jiān)第一銀行解散與1836年美利堅(jiān)第二銀行執(zhí)照到期，直到1913年《聯(lián)邦儲備法》的頒布才正式建立。美國一直沒有建立中央銀行的一個(gè)原因是懼怕金融權(quán)力集中。民粹主義者擔(dān)心中央銀行會(huì)被一些大銀行左右，被他們用作壟斷控制的工具，或者更一般地是擔(dān)心華爾街（Wall Street）操縱中央銀行;保守主義者擔(dān)心中央銀行運(yùn)作會(huì)導(dǎo)致政府過多干預(yù)私人銀行業(yè)務(wù)，用來追求通貨膨脹政策。

聯(lián)邦儲備體系可以劃分為正式結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦儲備體系的正式結(jié)構(gòu)主要指地區(qū)之間、私人部門之間和政府之間以及銀行家、工商業(yè)者和公眾之間的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦儲備體系的非正式結(jié)構(gòu)是指聯(lián)邦儲備體系內(nèi)部的權(quán)利分配結(jié)構(gòu)。

（一）聯(lián)邦儲備體系的正式結(jié)構(gòu)

1.聯(lián)邦儲備銀行董事的人員構(gòu)成問題

每家聯(lián)邦儲備銀行都有9名董事，這9名董事又劃分為A、B、C這三類：A類董事是由會(huì)員銀行選舉產(chǎn)生的，而且本身也是銀行家；B類董事不是銀行的官員或雇員，而是活躍于商業(yè)界或農(nóng)業(yè)界的人士，因而他們?yōu)槁?lián)儲帶來企業(yè)借款人的觀點(diǎn)；C類董事由聯(lián)邦儲備委員會(huì)任命，以體現(xiàn)超越銀行及借款人利益的廣大社會(huì)公眾利益 [1]。其中，C類的1名董事?lián)味聲?huì)主席，另有1名擔(dān)任副主席。盡管A、B類董事都是選舉產(chǎn)生的，但現(xiàn)實(shí)中，聯(lián)邦儲備銀行的大多數(shù)董事是由聯(lián)邦儲備系統(tǒng)選定的。為了防止任何特定規(guī)模的銀行集團(tuán)操縱，會(huì)員銀行按規(guī)模被分為大、中、小三組，并由每組選舉1名A類董事和1名B類董事。但實(shí)際上，無論A類董事還是B類董事都不是按“選舉”一詞的真正含義產(chǎn)生的，因?yàn)槊看巍斑x舉”通常只有1名候選人。B類董事的單一候選人常常是由聯(lián)邦儲備銀行的行長推薦的，A類董事的單一候選人也經(jīng)常是這樣產(chǎn)生的。在描述各類董事時(shí)，我們避免說這三類董事中的任何一類“代表”某個(gè)特定集團(tuán)，因?yàn)樗卸露紤?yīng)該代表公眾利益，而不是銀行家或借款人的狹隘利益 [1]。但筆者認(rèn)為，公眾的利益猶如寓言里的盲人描述大象，人們的社會(huì)交往和經(jīng)驗(yàn)都會(huì)影響他們對公眾利益的理解。

2．成員商業(yè)銀行對聯(lián)邦儲備銀行的實(shí)際控制權(quán)問題

各聯(lián)邦儲備銀行都是準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)（部分私有，部分政府所有），他們的股東是來自聯(lián)邦儲備體系在各區(qū)的成員私人商業(yè)銀行。這些成員銀行購買本區(qū)聯(lián)邦儲備銀行的股票（成員資格要求），法律限定每年支付的股利不超過6% [2]。雖然成員銀行擁有聯(lián)邦儲備銀行的股票，但它們沒有通常情況下所有者的利益：（1）它們對美聯(lián)儲的收益沒有索取權(quán)，不論美聯(lián)儲的收益有多少，它們只能獲取6%的股利。（2）同私人企業(yè)的股東不同，它們對美聯(lián)儲如何使用自己的財(cái)產(chǎn)沒有發(fā)言權(quán)。（3）成員銀行在“選舉”A類和B類董事時(shí)，每個(gè)董事職位只有1名候選人，而這名候選人通常由聯(lián)邦儲備銀行的行長提名（轉(zhuǎn)由委員會(huì)批準(zhǔn)）。結(jié)果是，成員銀行事實(shí)上被排除在美聯(lián)儲的政治程序之外，幾乎沒有實(shí)際權(quán)利 [2] 184。事實(shí)上，成員銀行的“所有者”沒有普通股東所擁有的權(quán)利，但他們還是發(fā)揮著重要的作用，比如監(jiān)督聯(lián)邦儲備銀行的審計(jì)程序、參與討論貨幣政策等。

3．聯(lián)邦儲備委員會(huì)中理事的任期問題

聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的最高機(jī)構(gòu)是設(shè)在華盛頓特區(qū)的聯(lián)邦儲備委員會(huì)，它的7名理事由美國總統(tǒng)征求參議院的意見和同意后任命。他們只有在被起訴時(shí)才能被罷免，但這種情況從未發(fā)生過。理事的完整任期是14年，不能連任，且任期交錯(cuò)，即每4年理事會(huì)就會(huì)有2個(gè)名額空缺，意在使總統(tǒng)不會(huì)在任一任期內(nèi)操縱理事會(huì)。但理事會(huì)的主席任期只有4年，且可由總統(tǒng)任命。一般由于年齡或財(cái)務(wù)原因，理事們在任期未滿時(shí)退職。可以說，在任何一屆總統(tǒng)任期內(nèi)，通常理事會(huì)都會(huì)有多于2個(gè)的空缺名額。此外，當(dāng)1名理事辭職時(shí)，總統(tǒng)通常會(huì)任命某人繼任前任理事余下的幾年工作，而不是開始一個(gè)新的14年任期。 這不僅意味著大多數(shù)理事的任職時(shí)間少于14年，而且也意味著他們有資格被重新任命而有自己的完整任期，且因而可能去迎合總統(tǒng)的觀點(diǎn)。

（二） 聯(lián)邦儲備體系的非正式結(jié)構(gòu)

《聯(lián)邦儲備法》和其他法案規(guī)定了聯(lián)邦儲備體系的正式結(jié)構(gòu)以及誰在美聯(lián)儲內(nèi)部占據(jù)決策地位。然而，這不一定反映了權(quán)力和結(jié)構(gòu)的真實(shí)狀況。

聯(lián)邦儲備委員會(huì)實(shí)際上控制了聯(lián)邦儲備體系的方方面面，那由誰控制聯(lián)邦儲備委員會(huì)呢？從閱讀中筆者發(fā)現(xiàn)，委員會(huì)的主席實(shí)際上享有了這一權(quán)力，盡管沒有法律的授權(quán)?？梢哉f，委員會(huì)主席的權(quán)力基于以下來源：（1）作為委員會(huì)的首腦，他的觀點(diǎn)與聲明會(huì)給公眾帶來極大的影響；（2）一些決策甚至不是來自委員會(huì)，而是來自主席，和總統(tǒng)見面的也是主席，而非整個(gè)委員會(huì)；（3）主席安排議事日程并在委員會(huì)會(huì)議上起領(lǐng)導(dǎo)作用；（4）主席保有對委員會(huì)成員的監(jiān)督權(quán)，因此委員會(huì)成員常常取悅主席，基本上，可以把委員會(huì)看成是給主席打工的，因此往往按照主席的意圖進(jìn)行表決。但是，主席并不總是能夠?qū)崿F(xiàn)自己的意圖。例如，1986年，主席沃爾克在一次理事會(huì)議的表決中就是少數(shù)派，盡管幾天之后達(dá)成了妥協(xié)。但普遍認(rèn)為這件事情降低了沃爾克主席的威信 [2] 192。當(dāng)然，委員會(huì)的主席都要有極大的個(gè)人魅力。先后擔(dān)任過委員會(huì)主席的有：馬里納·?？藸査?、威廉·麥克切斯尼·馬丁、阿瑟·伯恩斯、保羅·沃爾克、艾倫·格林斯潘、本·伯南克。

三、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)獨(dú)立性問題爭論

（一）贊成獨(dú)立的觀點(diǎn)

獨(dú)立性的支持者認(rèn)為，貨幣政策是一個(gè)極其重要且又非常復(fù)雜的問題，因此不能任由政治力量來操縱。如果美聯(lián)儲受制于更多的政治壓力，就會(huì)導(dǎo)致貨幣政策出現(xiàn)通貨膨脹的傾向。因?yàn)檎芜^程是短視的，由于政治家關(guān)心的是選舉，就會(huì)過度看重短期利益，從而不愿做出有利于長期利益（如穩(wěn)定價(jià)格水平等）但暫時(shí)不受歡迎的決策。由總統(tǒng)控制美聯(lián)儲是很危險(xiǎn)的，因?yàn)樨?cái)政部會(huì)將美聯(lián)儲當(dāng)做彌補(bǔ)財(cái)政赤字的工具，要求美聯(lián)儲購買更多的國債，這會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)更嚴(yán)重的通貨膨脹傾向。而獨(dú)立的美聯(lián)儲能夠更有力地抵制來自財(cái)政部的壓力。

（二）反對獨(dú)立的觀點(diǎn)

反對美聯(lián)儲獨(dú)立的人認(rèn)為，目前，聯(lián)邦儲備體系不對任何人負(fù)責(zé)，即使美聯(lián)儲政策失敗，也沒有撤換其成員的規(guī)定；但對政治家就有這樣的規(guī)定。他們擔(dān)心美聯(lián)儲成員會(huì)在某種程度上不負(fù)責(zé)任。此外，也不能對政治家一概而論，認(rèn)為他們都是短視的。其實(shí)，外交政策、國防政策和經(jīng)濟(jì)政策一樣都具有長遠(yuǎn)性，所以不能說政治家制定不了符合長期利益的政策。另外，為了保持政策連續(xù)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，貨幣政策需要和財(cái)政政策相互協(xié)調(diào)，只有將貨幣政策交由管理財(cái)政政策的政治家控制，才能防止這兩種政策不背道而馳。最后，獨(dú)立的美聯(lián)儲也不是會(huì)完美的發(fā)揮作用，在大蕭條時(shí)期，美聯(lián)儲并沒能像它宣稱的那樣很好地承擔(dān)“最后貸款人”的職責(zé)；而它的獨(dú)立性也沒能阻止20世紀(jì)60年代和70年代推行擴(kuò)張性的導(dǎo)致高通貨膨脹率的貨幣政策 [1]187。

以上贊成或反對美聯(lián)儲獨(dú)立性的爭論，可能給人一種錯(cuò)覺，即非得同意采納其中的一種觀點(diǎn)。獨(dú)立性可以表現(xiàn)為兩種形式：形式上的獨(dú)立性與實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性。美聯(lián)儲可以放棄形式上的獨(dú)立性成為政府的一部分，但保留實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性，使其能夠置身于黨派政治之外。這樣會(huì)使美聯(lián)儲不會(huì)完全因政治力量為了選舉等短期利益而受操縱，不會(huì)完全淪為財(cái)政部彌補(bǔ)財(cái)政赤字的工具，而是能使得貨幣政策與財(cái)政政策更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一。此外，美聯(lián)儲放棄形式上的獨(dú)立性成為政府的一部分，要建立相應(yīng)的問責(zé)制，讓美聯(lián)儲中的人員和政治家一樣都會(huì)對做出錯(cuò)誤政策而負(fù)責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

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