拆遷工作中地方政府職能定位的調(diào)查與思考

摘 要：破解城中村拆遷改造中的矛盾是地方政府義不容辭的職責(zé)。石家莊市裕華區(qū)政府在城中村拆遷改造工作中堅(jiān)持取信于民的政府主導(dǎo)拆遷模式，制定讓利于民的拆遷利益分配政策，創(chuàng)新致富于民的拆遷配套體制機(jī)制，掌控造福于民的拆遷對(duì)接戰(zhàn)略，成功破解了拆遷難題，實(shí)現(xiàn)了和諧拆遷，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府；職能定位；拆遷模式；拆遷利益分配政策；石家莊

中圖分類號(hào)：F299.23 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）14-0070-02

城中村改造涉及到了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等多方因素，事關(guān)村集體、村民、政府、開(kāi)發(fā)商等多方利益，是極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此城中村拆遷改造離不開(kāi)政府的支持。2008年，石家莊市裕華區(qū)啟動(dòng)了政府主導(dǎo)的15個(gè)城中村拆遷改造；2010年底，7個(gè)村已完成了整體拆遷改造，拆除面積268萬(wàn)平方米。由于裕區(qū)政府在城中村拆遷改造中準(zhǔn)確定位政府職能，有效地將拆遷引發(fā)的利益沖突控制在在最小幅度，沒(méi)有發(fā)生一起因拆遷矛盾激化而影響社會(huì)穩(wěn)定的事件，成為全省乃至全國(guó)舊城改造拆遷工作中的一大亮點(diǎn)。就拆遷中地方政府職能定位問(wèn)題到裕華區(qū)進(jìn)行深入的調(diào)查研究，筆者認(rèn)為，裕華區(qū)拆遷工作中準(zhǔn)確定位政府職能，成功破解拆遷難題的經(jīng)驗(yàn)具有重要的借鑒意義和推廣價(jià)值。

一、構(gòu)建取信于民的政府主導(dǎo)拆遷模式

城鎮(zhèn)化已成為社會(huì)發(fā)展不可抗拒的時(shí)代潮流。但近年來(lái)，伴隨著城中村改造和新區(qū)開(kāi)發(fā)，拆遷矛盾日益突出，導(dǎo)致矛盾的原因很多，其中政府主導(dǎo)作用沒(méi)能很好地發(fā)揮是一個(gè)不可忽視的重要因素。構(gòu)建政府主導(dǎo)的拆遷模式這是地方政府在拆遷工作中的職能之一。

據(jù)調(diào)查，裕華區(qū)在城中村拆遷改造工作中準(zhǔn)確界定政府職能，創(chuàng)建了“政府主導(dǎo)的拆遷模式”，做到不“缺位”、不“越位”、不“錯(cuò)位”。

1.在群眾工作方面不“缺位”。拆遷中的群眾工作其實(shí)就是一個(gè)“攻心”的過(guò)程，裕華區(qū)委、區(qū)政府從領(lǐng)導(dǎo)到一般機(jī)關(guān)工作人員，在“攻心”的過(guò)程中創(chuàng)造就了“五功工作法”。

2.在規(guī)劃設(shè)計(jì)方面不“缺位”。依據(jù)石家莊市政府對(duì)裕華區(qū)“城市副中心”的定位，堅(jiān)持“改造一個(gè)村莊，引進(jìn)一個(gè)項(xiàng)目，形成一道景觀，打造一個(gè)商圈”的指導(dǎo)思想，構(gòu)筑了“三圈兩線”的總體城中村改造拆遷規(guī)劃，在對(duì)接市規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

3.在開(kāi)發(fā)回遷建設(shè)方面不“錯(cuò)位”。堅(jiān)持回遷樓不封頂商品樓不批建，區(qū)政府把回遷樓建設(shè)作為“政府一號(hào)工程”。政府做媒，按照“1+1”的組合模式，實(shí)現(xiàn)大集團(tuán)與城中村“聯(lián)姻”。堅(jiān)持回遷樓在滿足規(guī)劃強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的前提下，嚴(yán)格按照群眾的要求設(shè)計(jì)房型、戶型以及配套設(shè)施，對(duì)回遷樓除按常規(guī)辦法監(jiān)督項(xiàng)目外，還由村民選派代表對(duì)項(xiàng)目用材、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度等實(shí)施全程監(jiān)督。

4.在拆遷安置上不“越位”。裕華區(qū)區(qū)委、區(qū)政府會(huì)同街道、村干部對(duì)已啟動(dòng)改造的各村及住戶的基本情況進(jìn)行全面了解，并吸納群眾的合理化建議，制定了既有共性又具有個(gè)性的城中村改造實(shí)施方案——“一村一案”?！耙淮逡话浮苯?jīng)村民代表大會(huì)表決，80%的代表通過(guò)后，再進(jìn)行全村村民表決，90%的人通過(guò)后，再報(bào)區(qū)政府審核同意后張榜公布。

筆者認(rèn)為，裕華區(qū)在拆遷工作的實(shí)踐中，堅(jiān)持政府主導(dǎo)的拆遷模，做到不“缺位”，不“越位”，不“錯(cuò)位”。 “五功”群眾工作方法，使被拆遷人對(duì)城中村改造的態(tài)度由對(duì)立轉(zhuǎn)變?yōu)榕浜希瑸槠椒€(wěn)推進(jìn)城中村改造打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)；政府主導(dǎo)拆遷模式既保障了城中村改造規(guī)劃科學(xué)，又保證了參與開(kāi)發(fā)企業(yè)的檔次和水平，撐起了百姓利益的保護(hù)傘，贏得了民心，使老百姓實(shí)實(shí)在在得到了實(shí)惠，從而提升了老百姓對(duì)政府的信任度和政府自身的公信力，為破解拆遷難題提供了的根本保障。

二、制定讓利于民的拆遷利益分配政策

在如何促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)重大課題面前，一些地方政府將經(jīng)營(yíng)土地作為擴(kuò)張地方財(cái)政收入、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一條捷徑，將公共管理商業(yè)化，把管理城市等同于經(jīng)營(yíng)城市，以商業(yè)頭腦精明算計(jì)土地等生產(chǎn)要素的經(jīng)營(yíng)價(jià)值。在“城市經(jīng)營(yíng)”理念指導(dǎo)下的拆遷，“政府追求的是土地利益，忽視民生”成為必然，這成為產(chǎn)生拆遷矛盾的根源之一。如何合理分配拆遷利益是地方政府在拆遷工作中的職能之二。

據(jù)調(diào)查，裕華區(qū)在城中村改造過(guò)程中堅(jiān)持“讓利于民的拆遷理念”，注重保障和改善民生，區(qū)政府明確提出“三個(gè)最”，即把最好地段的樓盤(pán)做回遷樓、最先蓋好的房子給回遷群眾、最優(yōu)惠的價(jià)格給回遷村民。

1.政策讓利。裕華區(qū)區(qū)委、區(qū)政府在嚴(yán)格落實(shí)市委、市政府關(guān)于城中村改造的“回遷樓建設(shè)城建配套全免，用于商品房開(kāi)發(fā)的部分，土地出讓收益扣除土地成本和國(guó)家規(guī)定用途資金后90%返還村集體”等一系列惠民政策的基礎(chǔ)上，又有針對(duì)性地出臺(tái)了在回遷期間給每戶每月增加50%過(guò)渡費(fèi)，并結(jié)合各城中村的拆遷進(jìn)度，分不同時(shí)段按拆除面積每平米給予20—50元的獎(jiǎng)勵(lì)等優(yōu)惠政策。2008—2010年，區(qū)財(cái)政共投入2.5億元用于支持城中村拆遷改造。

2.補(bǔ)償讓利。裕華區(qū)區(qū)委、區(qū)政府規(guī)定商業(yè)門(mén)臉原則上不允許開(kāi)發(fā)商出售，推出了“住房+商業(yè)門(mén)臉”的補(bǔ)償安置模式，確保選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的村民每戶享受到總面積不超過(guò)300平方米的住房補(bǔ)償，同時(shí)每人還得到25平方米商業(yè)面積的商業(yè)補(bǔ)償，僅此一項(xiàng)每戶每月即可保證幾千元的穩(wěn)定收入。為了提升城中村居民的就業(yè)技能，區(qū)政府“買單”，從2008年起，為城中村農(nóng)民開(kāi)辦各類職業(yè)技能培訓(xùn)班93期，推動(dòng)城中村2萬(wàn)勞動(dòng)力就業(yè)。區(qū)政府返還的土地收益首先用于村民的養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)，為12個(gè)城中村2.8萬(wàn)村民加入了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，6.8萬(wàn)名村民加入了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。城中村居民享受到動(dòng)態(tài)管理下的“應(yīng)保盡?！薄?/p>

筆者認(rèn)為，裕華區(qū)拆遷工作中制定的“土地出讓金返還村集體、過(guò)渡費(fèi)補(bǔ)貼、拆遷獎(jiǎng)勵(lì)”讓利政策、“住房+商業(yè)門(mén)臉+應(yīng)保盡?！钡难a(bǔ)償安置模式、區(qū)政府“買單”的就業(yè)培訓(xùn)及有情操作等政策，在和諧拆遷中保障被拆遷人的利益，為破解拆遷難題打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、創(chuàng)新致富于民的拆遷配套體制機(jī)制

一些地方的政府在城中村拆遷改造中注重有形的拆舊建新，而忽視了配套體制機(jī)制改革和創(chuàng)新，導(dǎo)致拆遷和民富不能同步，這正是許多地方城中村拆遷改造工作乏力的主要原因。如何使拆遷和民富同步，城中村拆遷改造工作積極有效，這是地方政府在拆遷工作中的職能之三。

據(jù)調(diào)查，裕華區(qū)在推進(jìn)拆舊建新的有形改造中，堅(jiān)持“改制助推，致富于民的拆遷目標(biāo)”，同步推進(jìn)配套體制機(jī)制改革，順利實(shí)現(xiàn)了村民轉(zhuǎn)市民，村委會(huì)轉(zhuǎn)居委會(huì)，集體土地轉(zhuǎn)國(guó)有土地，集體企業(yè)轉(zhuǎn)股份制企業(yè)的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”。

1.積極推進(jìn)配套體制機(jī)制改革創(chuàng)新。在大馬村股份制改革榜樣的引領(lǐng)下，裕華區(qū)的方北、東崗頭、槐底等7個(gè)村先后完成了村級(jí)社區(qū)股份制改革，2.6萬(wàn)城中村居民成為股東，居民可以從集體資產(chǎn)的保值增值中獲得穩(wěn)定收益。并將村民的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等同市民待遇接軌。

2.自主開(kāi)發(fā)，強(qiáng)化了村集體經(jīng)濟(jì)的根基。區(qū)政府鼓勵(lì)改制后的股份制企業(yè)對(duì)規(guī)劃預(yù)留的商業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展用地，自主進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。其中槐底村級(jí)可支配收入由2007年的1.3億元，增加到2010年的2.2億元。

筆者認(rèn)為，完善拆遷配套機(jī)制體制，真正地夯實(shí)了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。受自身?xiàng)l件限制，在拆遷中，人們普遍看重個(gè)人、眼前利益，而忽視集體、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。裕華區(qū)委、區(qū)政府兼顧村民的眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、集體利益所進(jìn)行的股份制改造及規(guī)劃預(yù)留的商業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展用地的自主開(kāi)發(fā)，大大拓展了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，擴(kuò)大了發(fā)展規(guī)模，提升了發(fā)展水平，增加了就業(yè)崗位和經(jīng)濟(jì)收入?？梢哉f(shuō)，拆遷改造為城中村集體經(jīng)濟(jì)插上了騰飛的羽翼，使人們可獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源，使拆遷戶變成“拆遷富”，這是裕華區(qū)成功突破拆遷瓶頸，實(shí)現(xiàn)和諧拆遷的根本所在。

四、掌控造福于民的拆遷對(duì)接戰(zhàn)略

一些地方政府在城中村改造中，注重“拆”而忽視了“建”，拆建不能實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。這不僅給群眾造成經(jīng)濟(jì)上的損失和生活上的不便，而且嚴(yán)重影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為導(dǎo)致拆遷矛盾重要的原因之一。如何在城中村拆遷改造中實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，這是地方政府在拆遷工作中的職能之四。

據(jù)調(diào)查，裕華區(qū)在城中村改造中，堅(jiān)持“拆建對(duì)接造福于民的拆遷戰(zhàn)略”，堅(jiān)持“拆、建不留空檔，項(xiàng)目快速跟進(jìn)”。 把引進(jìn)、建設(shè)一批戰(zhàn)略支撐類項(xiàng)目作為工作的重點(diǎn)，以項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以產(chǎn)業(yè)升級(jí)促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以結(jié)構(gòu)調(diào)整增強(qiáng)發(fā)展后勁，堅(jiān)持把城中村拆遷改造作為轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、提升城市品位、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的有效載體。

1.實(shí)現(xiàn)了拆遷騰地與項(xiàng)目建設(shè)的“無(wú)縫對(duì)接”。裕華區(qū)提出“項(xiàng)目謀劃于拆遷之前、項(xiàng)目跟進(jìn)于拆遷之后”，從城中村改造一開(kāi)始，他們一路人馬集中精力搞拆遷，一路人馬走出家門(mén)跑招商，該區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)50%的時(shí)間抓項(xiàng)目，主管領(lǐng)導(dǎo)70%的時(shí)間抓項(xiàng)目。

2.謀劃啟動(dòng)了精品項(xiàng)目群。裕華區(qū)按照“高起點(diǎn)規(guī)劃、大手筆建設(shè)、規(guī)?；\(yùn)營(yíng)”的思路，同時(shí)結(jié)合自身的區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和功能定位，謀劃啟動(dòng)了精品項(xiàng)目群。該項(xiàng)目群由三大板塊組成，回遷樓項(xiàng)目群、商貿(mào)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目群、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目群。

3.建設(shè)提升區(qū)域城市品位的載體。裕華區(qū)把文化項(xiàng)目建設(shè)作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、刺激消費(fèi)需求、提升城市品位的重要載體，提出“落地一個(gè)項(xiàng)目，形成一道景觀，弘揚(yáng)一種文化?！?目前，裕華區(qū)文化項(xiàng)目總投資17.9億元，包括河北科技大學(xué)新校區(qū)、河北師范大學(xué)新校區(qū)和河北省體育中心和河北日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)大廈項(xiàng)目。

筆者認(rèn)為，就全國(guó)而言，伴隨城鎮(zhèn)化的提速，拆遷的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，拆遷的難度也不斷增加，拆遷已成為制約全國(guó)許多城市和地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)及社會(huì)發(fā)展的瓶頸之一。而裕華區(qū)將城中村拆遷改造作為契機(jī)，通過(guò)進(jìn)行一個(gè)個(gè)城中村的規(guī)劃和改造，將其納入了城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，不僅使基礎(chǔ)設(shè)施完善、居民的居住環(huán)境改善，而且在大項(xiàng)目的帶動(dòng)下使該區(qū)城市功能得以完善，整體競(jìng)爭(zhēng)力得以提升，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。[責(zé)任編輯 王 莉]