“十二五”時(shí)期提升農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展水平的五項(xiàng)措施

摘 要：農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展水平滯后已成為當(dāng)前農(nóng)村居民建設(shè)幸福生活、美好家園的嚴(yán)重障礙。“十二五”時(shí)期要想切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)和農(nóng)村全面繁榮，就必須以加強(qiáng)農(nóng)民自組織能力建設(shè)為突破口，不斷擴(kuò)大他們的合作空間，大力提升農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展水平。

關(guān)鍵詞：“十二五”時(shí)期；農(nóng)村公益事業(yè)；發(fā)展水平

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）14-0035-02

農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展程度的高低事關(guān)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮的全局。2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消以后，農(nóng)村基層政府的可支配財(cái)力不斷下降，農(nóng)村公益事業(yè)的供給水平和供給數(shù)量也有所降低。盡管中央和各級(jí)政府出臺(tái)了一系列支持和鼓勵(lì)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的政策措施，但由于受農(nóng)村合作精神匱乏及合作空間狹小的雙重制約，廣大農(nóng)村居民參與農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的積極性不高，農(nóng)村公共品供給不足仍是農(nóng)村居民建設(shè)自己幸福生活美好家園的嚴(yán)重障礙。因此，在“十二五”時(shí)期，要想切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)和農(nóng)村全面繁榮，就必須以加強(qiáng)農(nóng)民自組織能力建設(shè)為突破口，不斷擴(kuò)大他們的合作空間，大力提升農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展水平。

具體而言，“十二五”時(shí)期提升農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展水平的途徑包括以下五個(gè)方面。

一、以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動(dòng)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展水平提升

分工程度與市場(chǎng)范圍有關(guān)。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展過(guò)程中要想吸引更多的投資主體進(jìn)來(lái)，形成政府、市場(chǎng)、農(nóng)民自組織三足鼎立的競(jìng)爭(zhēng)格局，就必須大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益上升的基礎(chǔ)上，農(nóng)村市場(chǎng)范圍才可能擴(kuò)大，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)才能產(chǎn)生更高層次的需求，多元組織競(jìng)爭(zhēng)供給的局面才能形成。在我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過(guò)程中，由于農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)鏈條的延伸，農(nóng)產(chǎn)品的附加值和利潤(rùn)空間得到提升，農(nóng)民有更大的積極性加入到龍頭企業(yè)、合作社、中介組織中并獲取農(nóng)業(yè)信息和公共服務(wù)。在河南延津縣貢參果（優(yōu)質(zhì)胡蘿卜）蔬專(zhuān)業(yè)合作社，隨著“種、加、銷(xiāo)”完整產(chǎn)業(yè)鏈的形成，農(nóng)業(yè)利潤(rùn)和農(nóng)民收入不斷增加。“在此基礎(chǔ)上，合作社與種苗機(jī)構(gòu)、蔬菜研究所、農(nóng)科院等科研機(jī)構(gòu)聯(lián)姻，引進(jìn)推廣抗病高產(chǎn)新種子，并在種植期間邀請(qǐng)這些科研機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家，實(shí)地進(jìn)行科技培養(yǎng)和技術(shù)指導(dǎo)?！盵1]這些措施逐步轉(zhuǎn)變了當(dāng)?shù)乩习傩諅鞒袔装倌甑姆N植理念，使得品牌農(nóng)業(yè)和服務(wù)組織都得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)村公益事業(yè)多元競(jìng)爭(zhēng)局面形成的原始動(dòng)力，只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合效益提升了，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展中的行為主體才有利潤(rùn)空間，政府供給、市場(chǎng)供給、農(nóng)民自組織供給等多元競(jìng)爭(zhēng)的局面才能形成。

二、以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)帶動(dòng)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展水平提升

農(nóng)村公益事業(yè)市場(chǎng)化、民營(yíng)化的實(shí)現(xiàn)形式很多，政府在民營(yíng)化過(guò)程中仍大有可為。其中，公共服務(wù)的供給者和購(gòu)買(mǎi)者分離，政府通過(guò)合同外包的方式將公共服務(wù)的生產(chǎn)交給競(jìng)爭(zhēng)性的私人廠商，然后再通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)的形式購(gòu)買(mǎi)其服務(wù)，就不失為一種增加生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的組織競(jìng)爭(zhēng)，降低公共服務(wù)供給成本和提升公共服務(wù)供給效率的有效途徑。在這一點(diǎn)上，成都市郫縣的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)模式創(chuàng)新與此頗為相像。2006年，成都市下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，要求所轄地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和行政區(qū)劃調(diào)整的同時(shí)，撤銷(xiāo)部分基層站（所），組建片區(qū)服務(wù)站。部分區(qū)（市）縣在落實(shí)這一要求時(shí)，只簡(jiǎn)單地一撤了之。比如畜牧獸醫(yī)站，一說(shuō)撤銷(xiāo)就徹底解散了，而新組建片區(qū)服務(wù)站還不能完全擔(dān)負(fù)起動(dòng)物防疫、獸醫(yī)服務(wù)等功能，引發(fā)了不少問(wèn)題。但郫縣的做法與其他區(qū)（市）縣不同，他們既按規(guī)定撤銷(xiāo)了行政、事業(yè)編制意義上的畜牧獸醫(yī)站，割斷新型社會(huì)化服務(wù)組織與政府的關(guān)系，同時(shí)對(duì)原有的畜牧獸醫(yī)站進(jìn)行改革改制，使其以股份或其他方式存在和發(fā)展，政府在政策上給予鼓勵(lì)和支持。這些改制后的畜牧獸醫(yī)站與政府的片區(qū)站構(gòu)成了一個(gè)完善的服務(wù)體系，使政府職能和社會(huì)化服務(wù)找到了較好的結(jié)合點(diǎn)，促進(jìn)了畜牧業(yè)的發(fā)展，不但畜牧獸醫(yī)工作一點(diǎn)沒(méi)受影響，而且有利于動(dòng)物防疫工作的落實(shí)。片區(qū)服務(wù)站建立以后，郫縣加強(qiáng)了對(duì)股份制形式并帶企業(yè)性質(zhì)的多元服務(wù)組織的指導(dǎo)和管理，在政策上給予鼓勵(lì)和支持?！熬唧w做法就是購(gòu)買(mǎi)他們的服務(wù)，既保持了新的畜牧獸醫(yī)服務(wù)組織的穩(wěn)定，同時(shí)還強(qiáng)化了服務(wù)功能。政府買(mǎi)他們的服務(wù)，讓他們完成政府交辦的一些公益性工作?！盵2]

三、以外部資源輸入帶動(dòng)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展水平提升

在國(guó)外的農(nóng)場(chǎng)局制度中，正是由于國(guó)家外部財(cái)政扶持和駐縣員提供的技術(shù)援助等選擇性激勵(lì)，農(nóng)場(chǎng)主才有參加合作社的積極性，農(nóng)場(chǎng)局這一半官方組織才能得到飛速發(fā)展。又如在日本，農(nóng)協(xié)主要涉足四類(lèi)事業(yè)，即信用事業(yè)、共濟(jì)事業(yè)、購(gòu)買(mǎi)事業(yè)、銷(xiāo)售事業(yè)。信用事業(yè)是指農(nóng)協(xié)經(jīng)營(yíng)的儲(chǔ)蓄、貸款和匯款等銀行業(yè)務(wù)。共濟(jì)事業(yè)是指農(nóng)協(xié)經(jīng)營(yíng)的個(gè)人保險(xiǎn)、損害保險(xiǎn)等保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，購(gòu)買(mǎi)事業(yè)和銷(xiāo)售事業(yè)是指農(nóng)協(xié)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)機(jī)械、汽車(chē)、日用商品的共同采購(gòu)業(yè)務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品的共同上市業(yè)務(wù)。日本農(nóng)協(xié)之所以能將經(jīng)營(yíng)范圍鋪的如此之廣，其經(jīng)濟(jì)支撐就是它在信用和共濟(jì)事業(yè)上的收益。20世紀(jì)90年代，日本農(nóng)協(xié)被允許按照比普通銀行高出1厘的利息吸收存款，并可以通過(guò)分紅形式對(duì)會(huì)員變相支付實(shí)際上屬于利息的內(nèi)部利率，所以農(nóng)協(xié)在吸收存款方面比一般銀行有利。通過(guò)向其他商業(yè)銀行提供資金，農(nóng)協(xié)可以穩(wěn)定地賺取存進(jìn)貸出的利率差。“由于有信用事業(yè)方面的豐厚利潤(rùn)，農(nóng)協(xié)才能維持其銷(xiāo)售和共同利用事業(yè)的赤字經(jīng)營(yíng)?！盵3]由此可見(jiàn)政府的外部資源輸入和政策扶持對(duì)農(nóng)民合作組織參與公益事業(yè)提供競(jìng)爭(zhēng)中的重要性。

四、以社區(qū)制度創(chuàng)新帶動(dòng)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展水平提升

根據(jù)公共選擇的相關(guān)理論，要解決農(nóng)村公益事業(yè)農(nóng)民自組織供給過(guò)程中的搭便車(chē)難題，我們就必須深入到集體行動(dòng)中個(gè)人選擇的內(nèi)部世界，考量影響人們作出策略選擇的因素是哪些，然后才能提出針對(duì)性的對(duì)策建議。而要想促使農(nóng)民達(dá)成合作，群策群力地置身于農(nóng)村公益事業(yè)的自主供給，我們就必須從預(yù)期收益、預(yù)期成本、社會(huì)規(guī)范三個(gè)角度去著手。從預(yù)期收益方面看，我們首先要通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品精深加工等手段提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益，增加農(nóng)民合作的收益空間；其次要加快土地流轉(zhuǎn)，提高社保水平，解除外出務(wù)工農(nóng)戶(hù)的后顧之憂(yōu)，使從事農(nóng)業(yè)的兼業(yè)戶(hù)轉(zhuǎn)變成專(zhuān)業(yè)戶(hù)，以提高他們對(duì)發(fā)展生產(chǎn)類(lèi)公益事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期。從預(yù)期成本方面看，我們要探索法律下鄉(xiāng)的有效途徑，運(yùn)用負(fù)向激勵(lì)的手段，加大對(duì)搭便車(chē)農(nóng)戶(hù)的懲罰力度；同時(shí)運(yùn)用選擇性激勵(lì)工具，對(duì)積極合作并遵守規(guī)范的農(nóng)戶(hù)給予物質(zhì)或精神上的正向激勵(lì)。從社會(huì)規(guī)范方面看，我們要發(fā)掘鄉(xiāng)土社會(huì)中的優(yōu)秀傳統(tǒng)，充分利用村莊、小組、熟人社群中的網(wǎng)絡(luò)、文化、道德、習(xí)俗等非正式制度，鼓勵(lì)公益事業(yè)自主供給中的合作者，懲戒并邊緣化不合作者，以此增加不合作者的違約成本。通過(guò)以上三個(gè)層面的制度改革，可望稅費(fèi)改革后農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展農(nóng)民自主供給成分能夠增多。但是我們也需要謹(jǐn)記，與企業(yè)理論和國(guó)家理論相比，“我們還缺乏一種類(lèi)似的、對(duì)一群個(gè)人進(jìn)行自主組織的機(jī)制加以規(guī)定的理論”[4]，所以，我們還要依靠農(nóng)民的力量，在大量的試錯(cuò)學(xué)習(xí)中找出他們行動(dòng)的唯一合理的規(guī)律。

五、以農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步帶動(dòng)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展水平提升

隨著技術(shù)的進(jìn)步，人們有可能找到一些新的方法，使一種在過(guò)去不可能實(shí)現(xiàn)排他的公共服務(wù)成為一種可供買(mǎi)賣(mài)的服務(wù)，進(jìn)而使得市場(chǎng)方法在該公共物品的供給中得到適用。實(shí)際上，公共品的非排他和非競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)屬于兩個(gè)不同層面的問(wèn)題?！肮财返呐潘耘c否以及排他程度的高低，涉及的是一個(gè)成本問(wèn)題而不是一個(gè)邏輯問(wèn)題，其可行或者不可行依賴(lài)于執(zhí)行成本的相對(duì)高低，而排他執(zhí)行成本最終則取決于技術(shù)水平?！盵5]公共品的競(jìng)爭(zhēng)性與否以及競(jìng)爭(zhēng)程度狀況則直接取決于消費(fèi)者的數(shù)量，屬非技術(shù)因素。因而，技術(shù)進(jìn)步可以通過(guò)降低公共品的排他成本以影響非排他屬性，從而改變公共品的性質(zhì)特征，進(jìn)而影響公共品供給機(jī)制的選擇。

稅費(fèi)改革后農(nóng)村公益事業(yè)民營(yíng)化和多元競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程也是如此。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的加快，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的加大，灌溉、用水、用電等農(nóng)村公益事業(yè)的排他性和可計(jì)量性逐步增強(qiáng)，從而使私人收費(fèi)供給和農(nóng)民自組織供給成為可能。在這方面，以色列和美國(guó)的灌溉技術(shù)給我們作出了榜樣。早在1999年，以色列80％以上的灌溉農(nóng)田已經(jīng)應(yīng)用了滴灌，10％為微噴，5％為移動(dòng)噴灌。他們根據(jù)作物各類(lèi)和土壤類(lèi)型設(shè)置的滴灌控制系統(tǒng)，使田間用水效率顯著提高，達(dá)到每立方米增產(chǎn)2.32公斤。由于管道和滴灌技術(shù)的成功，全國(guó)灌溉面積從16.5億平方米增加到22億—25億平方米，耕地從16.5億平方米增加到44億平方米[6]。在美國(guó)南加州因皮里爾灌區(qū)，因其灌溉基礎(chǔ)設(shè)施完備、管理水平較高而使這片沙漠變成了綠洲。因皮里爾灌區(qū)的主干渠道的放水閘門(mén)都已采用自動(dòng)化控制，90％以上的農(nóng)田鋪設(shè)暗管進(jìn)行排水，防止土壤鹽化。灌區(qū)能夠做到24小時(shí)供水，農(nóng)民用水只須提前一天提出申請(qǐng)，次日水即可送至田間[7]。我國(guó)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)雖然不能在短期內(nèi)達(dá)到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，但是不斷改進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)、提高農(nóng)田水利效率、促進(jìn)多元供給機(jī)制實(shí)現(xiàn)卻是我們今后的努力方向。其實(shí)，在今日的新農(nóng)村建設(shè)中，不少小城鎮(zhèn)上的農(nóng)戶(hù)已吃上了付費(fèi)的自來(lái)水，這也可以算做是通過(guò)技術(shù)進(jìn)步引發(fā)農(nóng)村公益民營(yíng)化和多元組織供給中的一個(gè)例子。

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