新公共管理視野下中國服務(wù)型警務(wù)的構(gòu)建

摘要：20世紀(jì)80年代以來，面對各國政府職能擴(kuò)張與規(guī)模膨脹所導(dǎo)致的財政、管理和信任危機(jī)，政府的不可治理性因素日趨增多，重塑政府成為西方主要發(fā)達(dá)國家公共行政的主要思潮，新公共管理運(yùn)動由此應(yīng)運(yùn)而生?；谑澜绻残姓母锖途瘎?wù)發(fā)展趨勢，構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)是公安行政對其所作的積極回應(yīng)和理性選擇，其路徑探索包括創(chuàng)新警務(wù)理念，踐行顧客導(dǎo)向；轉(zhuǎn)變行政范式，提升行政效能；引入市場競爭機(jī)制，滿足公眾警務(wù)需求；注重公眾評價，完善警務(wù)績效評估機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新公共管理；服務(wù)型警務(wù)；路徑探索

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）31-0251-02

20世紀(jì)80年代以來，面對各國政府職能擴(kuò)張與規(guī)模膨脹所導(dǎo)致的財政、管理和信任危機(jī)，政府的不可治理性因素日趨增多，重塑政府成為西方主要發(fā)達(dá)國家公共行政的主要思潮，新公共管理運(yùn)動由此應(yīng)運(yùn)而生。作為公共行政新范式，新公共管理運(yùn)動對各國公共行政改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。本文以新公共管理理論作為邏輯起點(diǎn)，分析構(gòu)建中國服務(wù)型警務(wù)的必要性，并對其路徑選擇進(jìn)行了初步探討。

一、新公共管理理論闡釋

自20世紀(jì)60年代開始，政府行政改革成為世界性的大趨勢。隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大、財政經(jīng)濟(jì)壓力的加劇、社會問題和官僚主義的泛濫以及政府不可治理性增多等因素，西方主要發(fā)達(dá)國家紛紛開始了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動。這場以經(jīng)濟(jì)、效率和效益為基本價值取向的新公共管理運(yùn)動聚焦于下放中央政府的管理權(quán)限、調(diào)整政府機(jī)構(gòu)、重組公共企業(yè)、縮減公共部門的規(guī)模、私有化和分權(quán)化改革、在原有管理體制中引入新公共管理的理念、技術(shù)及模型、方法等。各國所展現(xiàn)的具體行動主要包括：企業(yè)管理技術(shù)的應(yīng)用；服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；公共行政體系內(nèi)市場機(jī)制及競爭功能的引入等[1]。歐文·E. 休斯認(rèn)為，公共部門已經(jīng)發(fā)生了一種典范的變遷。這不僅僅是一種形式上的變革或管理風(fēng)格上的細(xì)微變化，而且是在政府的社會角色以及政府與公民關(guān)系方面所進(jìn)行的變革[2]。

新公共管理理論根據(jù)“成本—收益分析”確定顧客、產(chǎn)品與結(jié)果；采用目標(biāo)管理與績效測量方法實(shí)現(xiàn)任務(wù)；運(yùn)用市場與市場機(jī)制以及競爭與選擇取代集權(quán)型管制；通過權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的協(xié)調(diào)一致下放權(quán)力[2]。首先，政府行政中應(yīng)引入市場化模式，廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，在公共管理中引入競爭機(jī)制。傳統(tǒng)公共行政理念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理理論主張政府管理引入企業(yè)管理的哲學(xué)和技術(shù)及顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競爭機(jī)制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。其次，政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。傳統(tǒng)公共行政模式注重投入而非結(jié)果，而新公共管理理論要求政府重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求做出富有成效的反應(yīng)。其新型公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)機(jī)制、公共組織結(jié)構(gòu)、管理模式和技術(shù)方法的運(yùn)用在很大程度上消除了傳統(tǒng)政治和行政體制的弊端，降低了公共治理成本，提升了公共產(chǎn)品供給效率，推動了公共治理模式的完善和發(fā)展。

二、構(gòu)建中國服務(wù)型警務(wù)的必要性

隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展，政府與市場和社會的關(guān)系得以重新定位和確認(rèn)，中國政府治理模式開始由管制行政—機(jī)構(gòu)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向服務(wù)行政—顧客導(dǎo)向。服務(wù)型警務(wù)正是公安機(jī)關(guān)在中國政府行政改革的框架體系內(nèi)，立足執(zhí)法為民，滿足公眾需求，回應(yīng)公眾期待，將公眾滿意度作為公安工作的終極目標(biāo)和警務(wù)績效的首要評估標(biāo)準(zhǔn)，為其提供高效公共安全服務(wù)的新型警務(wù)治理模式。這決定了公安行政改革的制度安排以構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)為基本價值選擇。

從世界范圍來看，席卷全球的第四次警務(wù)革命——社區(qū)警務(wù)的核心是關(guān)注公眾安全需求，通過多元化參與，以全社會的力量抑制與預(yù)防犯罪。從實(shí)踐上，社區(qū)警務(wù)是一種復(fù)合的多中心的制度安排，它注重警察、當(dāng)?shù)卣?、社區(qū)成員等相關(guān)者之間的互動，改進(jìn)了公共安全服務(wù)的有效供給，滿足了公眾多元化的警務(wù)需求。這正是新公共管理理論在警察機(jī)關(guān)的直接體現(xiàn)。而以警務(wù)社會化為改革取向的第五次警務(wù)革命旨在警察機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)用企業(yè)化管理模式的同時，打破警察服務(wù)的國家壟斷地位，允許社會其他組織包括私營組織提供部分警察服務(wù)，使公眾有選擇更好治安服務(wù)的機(jī)會[3]，這與新公共管理理論更具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。因此，構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)是公安行政對新公共管理運(yùn)動和世界警務(wù)發(fā)展趨勢所作的積極回應(yīng)和理性選擇。

三、構(gòu)建中國服務(wù)型警務(wù)的路徑探索

1.創(chuàng)新警務(wù)理念，踐行顧客導(dǎo)向。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向，將“顧客滿意”作為政府施政的目標(biāo)，并以顧客需求為導(dǎo)向推動政府工作的改進(jìn)和提高。公安機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)管制行政理念指導(dǎo)下，更多地扮演著生產(chǎn)者、監(jiān)督者和控制者的角色，而為社會和公民提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化。這種管理模式忽視了公共管理的內(nèi)在價值，導(dǎo)致官僚主義和政府公信度降低。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)擺脫傳統(tǒng)的管制行政理念，樹立“權(quán)力控制”、“權(quán)力服務(wù)”去官僚化的民主行政精神和公民本位、社會本位的顧客導(dǎo)向理念，改變原行政體系的權(quán)力中心主義和主體中心主義，將公安機(jī)關(guān)的角色和職能定位于公共安全產(chǎn)品的提供者和服務(wù)者，將服務(wù)對象公眾定位于公共安全產(chǎn)品的顧客。只有在理念層面樹立顧客導(dǎo)向，才能在實(shí)踐層面上作出制度性安排，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)向服務(wù)中心主義和客體中心主義轉(zhuǎn)化，真正構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)。

2.轉(zhuǎn)變行政范式，提升行政效能。新公共管理理論主張政府的職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳，即政府應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府只起掌舵而不是劃槳的作用。只有政府將精力放在“掌舵”之上，才能保證政府行政的有效性，最終為社會發(fā)展掌好舵[4]。因此，構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)必須切實(shí)轉(zhuǎn)變行政范式，變?nèi)毴転閷Ｂ殞I(yè)，把主要精力放在日常管理、監(jiān)督和查處上，把主要突破口放在更加便民、利民、惠民上，實(shí)現(xiàn)由全能型向有限型行政范式的轉(zhuǎn)換。公安機(jī)關(guān)應(yīng)改革行政流程，設(shè)定服務(wù)績效的標(biāo)桿與績效衡量指標(biāo)，對公眾的關(guān)鍵需求進(jìn)行評估，制定、頒布和實(shí)施服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn)，盡量避免如官僚主義、層次繁多、相互推諉、手續(xù)煩瑣和亂攤派、亂收費(fèi)等問題的出現(xiàn)，使購買和使用公安產(chǎn)品和服務(wù)的過程簡便、快速，以減少公眾在這一過程中金錢、時間、體力、精力的消耗以及隨之而來的風(fēng)險，提高公眾的滿意程度。目前，應(yīng)將本不屬于公安機(jī)關(guān)權(quán)力范圍的事與權(quán)交還給市場或社會，把以前“越位”或“缺位”的很多職能交由非政府的社會自治組織管理，真正發(fā)揮社會非政府組織、社區(qū)、民間機(jī)構(gòu)及市場的主導(dǎo)作用[5]。同時，積極推行公安服務(wù)承諾制，實(shí)現(xiàn)相關(guān)社會調(diào)查定期化制度，形成一種履行契約的外部壓力，促進(jìn)公安行政效能的提升和執(zhí)法服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改善。

3.引入市場競爭機(jī)制，滿足公眾警務(wù)需求。新公共管理理論注重政府的服務(wù)作用，認(rèn)為政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向其提供服務(wù)，企業(yè)家式的政府應(yīng)該是能夠提供較高服務(wù)效率的政府。給予公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有機(jī)會來評價政府工作績效的“顧客驅(qū)動”機(jī)制將是推動政府改善工作的良好機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)著重完善已有“非職業(yè)警察”的運(yùn)作機(jī)制，積極創(chuàng)造條件培育公共安全服務(wù)社會化的市場基礎(chǔ)。除具有嚴(yán)格意義上國家警察權(quán)范疇的執(zhí)法活動和強(qiáng)制措施外，公安機(jī)關(guān)的治安防范、商業(yè)性活動保衛(wèi)、救助服務(wù)等領(lǐng)域的部分職能可以由商業(yè)性的保安服務(wù)公司來承擔(dān)，以商業(yè)運(yùn)作的方式有償為公眾提供安全服務(wù)[6]。通過完善立法，將條件已經(jīng)成熟、實(shí)踐證明已經(jīng)可以社會化的職能從警察的職責(zé)中剝離出去，擴(kuò)大公共安全服務(wù)社會化的領(lǐng)域，并允許更多的資本、尤其是民間資本投入保安服務(wù)業(yè)，進(jìn)一步完善治安承包制度，以契約方式引入多元生產(chǎn)主體。公安機(jī)關(guān)通過多元善治，將政府的行政權(quán)威、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與市場機(jī)制、社會自組織有機(jī)結(jié)合，有效提升公共安全服務(wù)質(zhì)量與效率。

4.注重公眾評價，完善警務(wù)績效評估機(jī)制。新公共管理理論主張政府管理的資源配置應(yīng)與管理人員的業(yè)績和效果聯(lián)系起來，實(shí)行明確的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效目標(biāo)對完成情況進(jìn)行測量和評估。因此，績效評估是新公共管理理論中影響組織效益與效能的動力因素。

服務(wù)型警務(wù)應(yīng)以公眾需求為導(dǎo)向，并受其評估和監(jiān)督，通過與公眾持續(xù)不斷的溝通，以共同合作的方式實(shí)現(xiàn)警務(wù)績效的提升。一是將評估的主動權(quán)、評估結(jié)果的監(jiān)督權(quán)交給公眾，形成“群眾評判為主、內(nèi)部考核為輔”的工作機(jī)制；二是發(fā)揮專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的作用，由警察機(jī)構(gòu)委托外部專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，以充分保障評估的準(zhǔn)確、客觀和公正；三是將評估的過程和標(biāo)準(zhǔn)向社會公開，以輿論監(jiān)督評估的透明、公正?？蛇M(jìn)行360度回饋式評估，將上下級之間、警員之間、部門之間、警察組織內(nèi)外的評估綜合考慮 [7]。通過建立公眾評價為主導(dǎo)的警務(wù)績效評價機(jī)制，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)由管制型警務(wù)轉(zhuǎn)向公眾和社會組織積極參與的服務(wù)性警務(wù)。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]