重慶市城鄉(xiāng)基本公共服務均等化研究：2003—2010年

摘要：以重慶市為研究對象，針對該市2003—2010年在城鄉(xiāng)公共服務方面的相關數(shù)據(jù)，通過德爾菲法與熵權——CRITIC法建立了城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的評價體系。在此基礎上，對重慶市40個區(qū)縣的基本公共服務狀況進行分析，并提出相應的政策建議。

關鍵詞：重慶市；公共服務；熵權法；賦權法

中圖分類號：F29 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）31-0126-07

引言

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，簡而言之，就是居民人人均能享受到一定程度的公共服務：享用上述服務的機會基本平等，且不因市民居住于城區(qū)或鄉(xiāng)村而產(chǎn)生過大差異。實現(xiàn)公共服務均等化，一直是現(xiàn)代政府、現(xiàn)代城市追求的目標。從19世紀末期至20世紀70年代，西方發(fā)達國家為克服自身資本主義的弊端，強化政府對公共經(jīng)濟領域的壟斷地位，大力發(fā)展公共事業(yè)，建立和完善公共財政體制，在城市公共服務的均等化方面取得了顯著成就。

中國于2008年明確將實現(xiàn)“基本公共服務均等化”作為建設服務型政府的長遠目標。全國人大“十二五”規(guī)劃綱要中詳細闡釋了公共服務均等化的相關內(nèi)容，并將其歸納為公共教育、就業(yè)服務、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎設施與環(huán)境保護等九個方面。在上述背景下，研究城市基本公共服務狀況，制定相應的評價體系，有著較強的實際意義。

重慶市下轄40個區(qū)縣，是“大城市”與“大農(nóng)村”相結合的典型，各區(qū)縣間發(fā)展差距較大。2007年6月，重慶市啟動“大城市帶大農(nóng)村”模式的試點工作，著力推進城鄉(xiāng)公共服務的均等化。因此，以重慶市為例，考察城鄉(xiāng)發(fā)展與公共服務領域的均等化情況，具有較高的代表性。基于上述原因，本文以重慶市作為具體研究對象，通過重慶市2003—2010年的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，力圖建立一個基本公共服務均等化的評價體系，從而為重慶市及其他城市基本公共服務的實施推進提供參考。

一、評價體系的建立

（一）評價指標的確定

評價指標的確定，是建立公共服務均等化評價體系的基礎。部分學者曾對重慶市的公共服務問題進行定量研究，如陸遠權、馬壘信（2010）采用德爾菲法確定13個具體指標，用以估計重慶公共服務均等化水平。德爾菲法能增加所選指標的權威性，但其不足之處在于其過于倚重專家意見，而沒有對近些年產(chǎn)生的新的政策性指標加以關注，例如環(huán)境保護。申麗娟、吳江（2009）則考慮了重慶市2020年主要經(jīng)濟社會發(fā)展指標體系、農(nóng)村全面小康標準以及和諧重慶評價指標體系，并最終確定了12個具體指標，但其所確定的指標主要側重經(jīng)濟方面而沒有對整體公共服務加以考慮。本文在借鑒上述兩項研究成果的基礎上，參考“十二五”規(guī)劃綱要，歸納出反映重慶基本公共服務水平的19個參考指標，列表如下頁：

（二）權重的確定方法

為計算重慶市公共服務均等化指數(shù)，在完成指標體系構建的基礎上，需確定各指標在最終評價指數(shù)中的權重，以反映指標間的相對重要性。本文采用主客觀賦權法進行權重確定。

在主觀賦權法部分，筆者采用陸遠權，馬壘信（2010）一文中的相關指標的權重，運用德爾菲法進行估計。對于本文中存在而在陸遠權，馬壘信（2010）中未被考量的指標，將其權重設為0，其他指標權重與該文相等。在客觀賦權法部分，筆者采用熵權——CRITIC賦權法進行賦權。具體而言，在本方法中，首先對不同指標的數(shù)據(jù)進行標準化，隨后利用熵權法得出各項指標的信息量1-Ej。

（三）公共服務指數(shù)及公共服務均等化指數(shù)的確定

1.基本公共服務指數(shù)的確定

二、數(shù)據(jù)分析

（一）重慶市基本公共服務均等化程度評價

在構建公共服務均等化指標體系時，筆者將基本公共服務分為基礎設施服務、基礎教育服務、環(huán)境衛(wèi)生服務與社會保障服務四個準則層。通過考察其權重變化，有助于更加深入地把握重慶市公共服務均等化體系的特點。圖2顯示了準則層指標的權重變化：

上圖顯示，基礎設施與基礎教育服務，在公共服務均等化體系中占據(jù)著更為重要的地位。著力加強基礎設施與基礎教育投入，能夠更加有效地增強重慶市的公共服務水平。截至2010年，重慶市公共服務均等化形勢依然嚴峻?；A教育指標均等化水平較低，而同時又占有較大的權重；社會保障雖然在2008年后均等化程度有所提高，但由于所占權重有上升趨勢，也需要引起足夠重視。

（二）準則層均等化程度評價

根據(jù)公共服務領域四個準則層的劃分，筆者具體考察重慶市公共服務的均等化情況，以及不均等問題的來源。

由圖6可知，在基礎教育服務的各項指標中，教育支出所占比重最大，這體現(xiàn)出重慶市各區(qū)縣間的教育支出水平的較大差距。其次的兩個權重較大的指標分別是專任教師數(shù)和在校學生數(shù)，說明各區(qū)縣間的學生與教授比例的不平衡也在一定程度上造成了教育分配的不均等。2002年，重慶市啟動免費基礎教育試點工作，在2006年還推行了免費義務教育工作，這些政策使不同區(qū)縣間的基礎教育協(xié)調(diào)性顯著增強。此外，重慶市部分落后區(qū)縣近些年來大力開展遠程教育，這在一定程度上彌補了這些區(qū)縣傳統(tǒng)教育方面的落后，促進了教育服務的均等化發(fā)展。

另一方面，廣播覆蓋率、電視覆蓋率和公共圖書館藏書對于基礎教育的不均等程度貢獻較小，說明這三個因素并非教育服務中的主要因素。然而，自2006年起，重慶市公共圖書館藏書所占比重日益提升，這一點應當引起一定程度的關注。

3.環(huán)境衛(wèi)生服務均等化程度評價。在2003—2010年間，重慶市環(huán)境衛(wèi)生方面的不均等程度呈現(xiàn)出下降趨勢，指數(shù)方差大致范圍處在0.0010～0.0015之間，具體趨勢（如下頁圖7所示）。

從下頁圖9中的趨勢我們可以看出，醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展的不均等程度在經(jīng)歷了2003—2005年的短暫上升之后有較大幅度的下降。環(huán)境衛(wèi)生服務中各項指標的權重變化（如下頁圖8所示）：

從以上權重圖中可以看出，衛(wèi)生機構床位數(shù)、衛(wèi)生技術人員以及衛(wèi)生支出三項指標對于整體環(huán)境衛(wèi)生服務指標都具有較大貢獻；重慶市區(qū)縣間環(huán)境衛(wèi)生不均等性的降低主要是由于政府在上述三個方面較好地平衡了各區(qū)縣間的發(fā)展水平。這一點我們可以從重慶市近些年實行的政策中找到依據(jù)。2003年，有關部門醞釀將新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國推廣，重慶在江津、渝北、銅梁等六區(qū)縣進行試點，而到2005年，這一制度逐漸走向成熟，試點區(qū)縣加入合作醫(yī)療制度的農(nóng)民比例達到60%左右。上述折線圖表明，整體環(huán)境衛(wèi)生服務的均等性恰好從2005年開始提升，有力地說明了政策對于提升公共服務均等化的有效性。

值得注意的是，雖然本評價體系中引入了綠化覆蓋率，但其對于整體環(huán)境衛(wèi)生服務不均等化的貢獻并不是很大。這可能由于重慶市在綠化方面擁有較高的起點，植被資源的自然分布較為均衡。

圖10顯示，年末就業(yè)人員登記數(shù)，即就業(yè)水平是影響社會保障的核心因素。重慶市在2008年以前社會保障服務不均等程度的上升很可能由于不同區(qū)縣間就業(yè)機會的嚴重不均造成。與此同時，最低生活保障覆蓋人數(shù)及城鎮(zhèn)社區(qū)服務設施數(shù)量對于社保服務的均等化也具有較強解釋力。加大農(nóng)村地區(qū)的就業(yè)扶持力度與基層社區(qū)建設，對于增強重慶市的社保服務均等化具有重要意義。

三、政策建議

1.提高基礎教育質(zhì)量。教育服務是政府提供公共服務的重要組成部分，提供均等化的教育服務是公共財政的基本職能。由上文的數(shù)據(jù)分析可見，重慶市基礎教育服務均等化水平在四準則層中最低，所占權重又較大，可見出重慶市各區(qū)縣間的教育水平存在很大差距，這應成為重慶市政府未來的著力點。

此外，重慶市還應進一步完善義務教育體系，推動公共教育資源向弱勢群體、薄弱學校和經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)縣傾斜，完善落后區(qū)縣辦學條件。

2.增大社會保障力度。社會保障水平對整體公共服務均等化影響顯著。其中年末就業(yè)人員登記數(shù)權重大大高于其他指標，可見促進落后區(qū)縣勞動力就業(yè)十分重要。具體而言，可以通過建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)機制，開展農(nóng)民工就業(yè)培訓活動，建立就業(yè)與社會保障的聯(lián)動機制來增進農(nóng)民工的就業(yè)情況。此外，建立層次豐富的農(nóng)村社會保障體系也十分必要。對農(nóng)村居民而言，可以在政府給予政策支持和財力資助基礎上，以農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保障制度和農(nóng)村養(yǎng)老保障制度為基本內(nèi)容，積極推進農(nóng)業(yè)保險制度。對城鎮(zhèn)居民而言，則要加強城鎮(zhèn)居民最低生活保障、失業(yè)保險金、下崗職工基本生活費這三條保障線的建設，逐步實現(xiàn)下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險并軌。

3.加大對落后區(qū)縣的財政支持。在基礎建設方面，“全社會固定資產(chǎn)投資”一項所占權重十分顯著。一方面，當前以經(jīng)濟建設為中心的政策導向使得政府將大部分財政收入用于建設性投資而非服務型投資，這是重慶市乃至全國公共服務非均等化的原因之一。因此政府在支持經(jīng)濟發(fā)展、做大財政收入“蛋糕”的基礎上，應著力于調(diào)整優(yōu)化財政支出結構，向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和欠發(fā)達區(qū)縣傾斜，不斷改善人民群眾的生產(chǎn)生活條件，加大對基礎教育、衛(wèi)生、社會保障和公共基礎設施方面的投入。

4.繼續(xù)致力于縮小城鄉(xiāng)差距。重慶是一個二元化結構明顯的直轄市，由于自然和歷史原因，經(jīng)濟發(fā)展具有不平衡性，特別是渝東南和渝東北的山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展明顯滯后。從上文我們的分析中可知，重慶市于2007開展的“大城市帶大農(nóng)村”試點工作對于縮小城鄉(xiāng)差距具有一定積極意義。重慶市應繼續(xù)加強對農(nóng)村地區(qū)的政策扶持，加大城市公共基礎設施向農(nóng)村的延伸，加大城市資金等生產(chǎn)要素向農(nóng)村的投入，加大城市經(jīng)濟向農(nóng)村的輻射，形成城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展、共同繁榮的局面。

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（上接131頁）

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[責任編輯 安世友]