農(nóng)村宅基地使用權(quán)研究綜述

摘要：近年來，農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)的問題日益成為政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。從農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵、制度、流轉(zhuǎn)及其對(duì)策建議四個(gè)方面對(duì)國(guó)內(nèi)專家學(xué)者的研究成果進(jìn)行了綜述，得出滯后的制度建設(shè)是導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)問題叢生的主要原因。他們的研究成果對(duì)于完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義，但也存在著對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)內(nèi)涵解釋的不明晰、存在問題深層次原因解讀的單薄、配套制度研究的不夠深入等不足。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；綜述

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）31-0030-02

農(nóng)村宅基地既是農(nóng)戶的居住和消費(fèi)場(chǎng)所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理制度的調(diào)整，不僅直接關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作能否順利進(jìn)行，更關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)國(guó)家政治穩(wěn)定也具有極其重要的意義。對(duì)此，國(guó)內(nèi)不少專家學(xué)者對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)進(jìn)行了深入細(xì)致的研究?；诖耍韵略噺霓r(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的對(duì)策建議等方面進(jìn)行相關(guān)論述。

一、農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵

1.農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵。趙俠（2008）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的生產(chǎn)和生活需要而用于分配給其成員使用的住宅用地及附屬用地[1]。趙忠君（2010）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地是指建了房屋、建過房屋但無上蓋物不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型[2]。

2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵。方金華（2008）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利[3]。馬克敏（2003）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不僅包括農(nóng)民宅基地使用權(quán)，而且還包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織房屋的土地使用權(quán)[4]。喻文莉（2011）認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的歷史產(chǎn)物，它是以城鄉(xiāng)二元戶籍制為基礎(chǔ)，以限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)為初衷，以耕作為農(nóng)民的唯一謀生手段，以宅基地的生存保障為唯一功能而作出的一種制度安排[5]。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度研究

任中秀（2008）從物權(quán)制度的角度出發(fā)，認(rèn)為這項(xiàng)制度是在特定的歷史背景和條件中形成的一項(xiàng)本土制度。她認(rèn)為，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于維護(hù)立法的權(quán)威性，解決立法與現(xiàn)實(shí)的矛盾，促進(jìn)土地資源的合理利用以及解決農(nóng)民的融資問題[6]。

呂軍書、馮琳（2011）從中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的價(jià)值取向出發(fā)，得出了宅基地使用權(quán)具有身份性、無償性和限制性，其是以戶為單位行使宅基地使用權(quán)。他們認(rèn)為，在單一價(jià)值取向下現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度存在著大量土地閑置、隱形交易現(xiàn)象嚴(yán)重、農(nóng)民融資困難等問題[7]。

付玥、梁丹輝（2008），李瑞記（2010）從中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的基本特征出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)存在著主體特定性、產(chǎn)權(quán)無償性、使用無期性、權(quán)能限制性四個(gè)特征[8～9]。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究

1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題。趙忠君（2010）認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要問題有法律制度不健全，缺乏明確的法律依據(jù)；集體所有權(quán)多級(jí)性阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；現(xiàn)行的宅基地制度和規(guī)定加劇了城鄉(xiāng)二元分割，居民與農(nóng)民不平等現(xiàn)象更加突出[2]。張淑臻（2009）認(rèn)為，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不能長(zhǎng)期承擔(dān)社會(huì)保障，不利于農(nóng)民融資，造成了隱形市場(chǎng)的存在，進(jìn)一步限制了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程[10]。

2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度。馬克敏（2003）認(rèn)為，農(nóng)民宅基地使用權(quán)制度不僅僅是民法問題，而且它與中國(guó)憲法規(guī)定的土地基本制度相適應(yīng)。她認(rèn)為，應(yīng)該建立體現(xiàn)效率、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、面向21世紀(jì)的統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)制度，同時(shí)又要注意到其與國(guó)有土地基地使用權(quán)的區(qū)別，照顧其特殊性[4]。黨建德（2010）提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地及房屋交易市場(chǎng)，讓農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和住房所有權(quán)實(shí)行公開競(jìng)價(jià)交易，逐步與城鎮(zhèn)地產(chǎn)市場(chǎng)體制接軌的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新思路[11]。

3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模式。劉衛(wèi)柏、賀海波（2012）認(rèn)為，現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部和外部轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶主導(dǎo)自由租賃、地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)讓等模式[12]。

毛平（2011）將視角從物權(quán)法領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至債權(quán)法領(lǐng)域，提出了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的“法定租賃權(quán)”模式[13]。

4.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義。王習(xí)明（2011）認(rèn)為，完善的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度可以有效地保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)土地的集約利用和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展[14]。何玉婷（2007）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地的合理有償流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村籌集發(fā)展資金，有利于土地生產(chǎn)要素流動(dòng)，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[15]。

四、規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的對(duì)策

文維、游恒濤（2011）從法律層面的角度出發(fā)，認(rèn)為要完善中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，必須規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)機(jī)制，健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，豐富農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的途徑，完善宅基地使用權(quán)的可繼承性[16]。

張淑臻（2009）指出，要完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，必須建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，統(tǒng)一宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性和保障性，建立宅基地使用權(quán)有償、有期限制度，完善宅基地使用權(quán)登記制度[10]。

張長(zhǎng)春、王立芹等（2011）認(rèn)為，要完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，需要逐步放寬對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，建立農(nóng)村宅基地收儲(chǔ)機(jī)制，明確宅基地流轉(zhuǎn)的范圍和條件，做好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套服務(wù)[17]。

五、簡(jiǎn)要評(píng)述

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的研究主要集中于農(nóng)村宅基地使用權(quán)利用存在的問題、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的探析、農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾及農(nóng)村宅基地立法等方面。他們的研究拓寬了宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵，深化了對(duì)宅基地使用權(quán)的認(rèn)識(shí)，具有重大的理論和實(shí)踐意義，同時(shí)對(duì)于進(jìn)一步完善宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律和管理?xiàng)l例也具有極大的指導(dǎo)意義。但是已有的研究也存在不足，主要表現(xiàn)在如下方面：第一，對(duì)于農(nóng)村宅基地以及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵還沒有一個(gè)確切的權(quán)威的定義；第二，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在的問題進(jìn)行了翔實(shí)的研究，但對(duì)于出現(xiàn)這些問題的深層次原因解讀的并不多；第三，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策研究中多數(shù)學(xué)者集中在農(nóng)村宅基地使用權(quán)這個(gè)層面上，而對(duì)其他農(nóng)村的制度譬如與農(nóng)村宅基地息息相關(guān)的戶籍制度改革沒有太多提及；第四，系統(tǒng)性地探討農(nóng)村宅基地使用管理制度的改革問題，尤其是將宅基地使用管理制度改革納入到城鎮(zhèn)化進(jìn)程和“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段所面臨的土地資源短缺、建設(shè)占用與耕地保護(hù)矛盾的框架之下，但是對(duì)于現(xiàn)階段農(nóng)民合法權(quán)益保障和財(cái)產(chǎn)性收益增加的研究成果并不多見?；诖耍⒆阌谥袊?guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，從以上四個(gè)方面出發(fā)，有效地開展系統(tǒng)性的理論創(chuàng)新研究，努力探索一套既能穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)村宅基地基本社會(huì)保障功能，又能確保土地要素保值增值，促進(jìn)土地集約利用、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的農(nóng)村宅基地使用管理制度改革總體思路及其框架，對(duì)于國(guó)家相關(guān)部門進(jìn)行政策改革具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

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[責(zé)任編輯 吳高君]