規(guī)范和加強財政專項資金管理對策研究

【摘要】近年來，由于受金融危機的影響，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境日趨復雜，中央及地方財政為保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，出臺了一系列保增長的政策措施，財政部門安排了大量的專項資金作為資金保障來兌現(xiàn)政策，財政專項資金在穩(wěn)增長、促銷費、保就業(yè)等方面起到了積極作用，但在實際使用過程中，還存在一些問題，財政專項資金管理的規(guī)范化、精細化程度有待進一步提高。規(guī)范和加強財政專項資金管理十分必要，本文從財政專項資金的概念、加強財政專項資金管理的意義、專項資金管理存在的問題及相應提出的對策舉措等四個方面著手，研究規(guī)范和加強財政專項資金管理的對策。

【關(guān)鍵詞】專項資金管理 重要意義 主要問題 措施

一、財政專項資金的概念

財政專項資金是財政公共支出的重要組成部分，是用于專項事業(yè)的資金。該資金與經(jīng)常性經(jīng)費的收支有著明顯的區(qū)別，往往以項目為落腳點，有著?？顚Ｓ玫奶匦?，在使用過程中應當將其與經(jīng)常性部門預算經(jīng)費區(qū)分開來，并進行分別核算。財政專項資金在促進我國經(jīng)濟專項事業(yè)的發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。

二、加強財政專項資金管理的重要意義

近年來，由于受金融危機的影響，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境日趨復雜，中央及地方財政為保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，出臺了一系列保增長的政策措施，財政部門安排了大量的專項資金作為資金保障來兌現(xiàn)政策，財政專項資金在穩(wěn)增長、促銷費、保就業(yè)等方面起到了積極作用，但在實際使用過程中，還存在一些問題，如資金安排零星分散、多頭申報、項目計劃下達較晚、預算編制與預算執(zhí)行嚴重脫節(jié)、監(jiān)督缺位等。因此，規(guī)范和加強財政專項資金管理很有必要。規(guī)范和加強財政專項資金管理，可以提高財政資金的使用效益，緩解資金供需矛盾，提高政府統(tǒng)籌調(diào)控財政資金、集中財力辦大事的能力，在一定程度上推進社會事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、財政專項資金管理中存在的主要問題

（一）缺乏對專項資金的科學界定

由于在實際操作中，包括財政在內(nèi)的政府部門對專項資金的界定沒有科學統(tǒng)一的標準，這就直接造成專項資金使用和管理的混亂，往往造成部門預算無法列支的經(jīng)費擠占專項資金，影響專項資金工作的順利進行。

（二）專項資金的預算編制缺乏科學合理的標準

在財政預算資金管理不斷精細化、標準化的要求下，近年來部門預算的編制依據(jù)、審核標準和審核程序不斷規(guī)范化，而專項資金的預算編制仍比較混亂，預算編制工作沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，在預算編制中缺少對經(jīng)濟運行狀況的科學預測，預算編制內(nèi)容粗，只到大類不到具體項目，沒有前期調(diào)研，沒有可行性和科學性論證把關(guān)，存在嚴重的拍腦袋“造預算”現(xiàn)象。單位存在盡可能放大預算數(shù)，先報了再說，少報沒預算沒錢花，多報大不了不花或臨時找項目花的心態(tài)，這就造成專項資金的冗余浪費，也導致無法保障有限的財政資金投到真正需要支持的項目和工作上，財政資金使用的績效大打折扣。

（三）預算執(zhí)行與預算編制脫節(jié)嚴重

預算執(zhí)行中預算調(diào)整頻繁，一是由于預算編制過程中項目未細化、項目未考慮完整，調(diào)整項目明細、追加項目預算的現(xiàn)象時有發(fā)生。因為預算執(zhí)行缺乏剛性，部門通常走“特事特辦”的路子，找領導簽字，搞特批，造成“一年預算，預算一年”的局面，財政部門很難平衡預算，加劇了資金供需矛盾。長此以往，影響了預算的嚴肅性，甚至造成存在大量的違規(guī)現(xiàn)象，無形中造成資金的浪費。

（四）預算執(zhí)行時間點過于集中

由于預算編制內(nèi)容粗，只到大類不到具體項目，大多預算資金都是在執(zhí)行中找項目，而后再下達、執(zhí)行，因此導致大量的專項資金往往在第四季度甚至12月份才能執(zhí)行。有相當一部分資金由于當年沒有找到合適項目，預算年度結(jié)束前不能撥到具體項目形成實際支出，只能撥到預算部門和預算單位，造成大量的資金結(jié)轉(zhuǎn)。這種“以撥代支”的方式，看起來當年預算得到了執(zhí)行，實質(zhì)上沒有形成支出效益，使有限的財政資源被閑置、浪費。

（五）專項資金尚未形成科學系統(tǒng)的預算監(jiān)督體系

1.從財政外部而言，尚未建立對財政運行的實質(zhì)性權(quán)力制約機制。從外部來講，目前對專項資金的監(jiān)督主要是人大、審計部門、財政部門及社會民眾。第一，近年來，雖然人大對政府預算的制約和監(jiān)督不斷加強，社會民眾要求參與監(jiān)督政府預算的呼聲和意愿越發(fā)強烈，不少地方已開始推行政府預算公開工作，一些大中型城市，尤其是一部分省會城市已陸續(xù)著手準備預算公開，一定程度上對政府預算形成了監(jiān)督。但這樣的監(jiān)督無論從深入度和廣度來講，都還不夠到位。往往停留于部門預算中三公經(jīng)費等焦點性問題，而是對專項資金涉及的項目尚難以進行實質(zhì)性審查，僅停留于程序性、法定性等形式上的審查。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督嚴重缺位，難以發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中存在的問題。第二，審計部門對專項資金的監(jiān)督，主要是對過往已經(jīng)執(zhí)行的專項進行審計，但對預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督很少，因此往往是事后發(fā)現(xiàn)問題，事中監(jiān)督缺位。第三，財政部門在專項資金的使用過程中，主要精力花在撥款手續(xù)審批方面，而對項目的合理性、可行性及選擇性方面尚未做到嚴格的審定，這就造成資金撥付后，項目進展如何，部門花資金的績效方面很少關(guān)注。

2.從財政內(nèi)部而言，尚未建立預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離的機制，監(jiān)督效率難以保證。長期以來，在財政部門內(nèi)部機構(gòu)的設置上，預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能的設置尚未實現(xiàn)分離，存在重疊交叉。通常是一個財政職能處室既管預算編制，也管請款審核，還負責對資金使用的監(jiān)督。這種設置，導致主要精力往往都放在預算編制和預算執(zhí)行上，很難抽出精力進行有效監(jiān)督。另外，這樣的設置無法形成預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督之間的相互制約，財政部門內(nèi)設監(jiān)督機構(gòu)從根本上對預算編制和執(zhí)行進行監(jiān)督幾乎不可能。

四、規(guī)范和加強財政專項資金管理的措施

（一）專項資金預算編制管理必須進一步強化和規(guī)范

一是需要科學界定專項資金使用的范圍。目前存在部門預算無法開支的經(jīng)費擠占專項資金的情況，而且隨著部門預算公開工作的不斷深入，這種現(xiàn)象可能會日趨嚴重，因此，有必要明確專項資金的使用范圍，明確使用原則和具體管理辦法。

二是需要健全專項資金內(nèi)控管理制度。健全財政內(nèi)部專項資金控制制度，明確規(guī)定專項資金的審批權(quán)限。建立預算核定、預算執(zhí)行等方面的財務管理職能部門（科室），并建立相應的考核指標體系，確保專項資金?？顚Ｓ谩Ｔ谝?guī)范和加強財政專項資金管理的同時，提高專項資金使用的效益和安全。

三是需要進一步規(guī)范預算管理程序。財政資金取之于民，用之于民，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，也關(guān)系到國家實力、經(jīng)濟社會發(fā)展和社會的穩(wěn)定。為進一步推進依法理財，必須將預算編制、預算審核、預算批準、預算執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)納入規(guī)范程序，通過程序化和制度化來規(guī)范專項資金預算管理，減少專項資金預算的隨意性，將有限的財政資金用到“刀刃上”，最大限度地提高財政專項資金的安全性和效用。同時不斷增強預算的透明度，逐步形成專項資金預算的披露制度。

（二）進一步完善專項資金的項目管理

財政專項資金安排的支出項中多數(shù)為專項撥款，不但項目數(shù)量多，項目資金量大且單個項目涉及的資金量也有增多的趨勢。為確保專項資金的安全性和有效性，必須進一步完善專項資金的項目管理。首先必須建立專項資金項目庫。根據(jù)項目性質(zhì)、類型、規(guī)模等不同情況，可以建立項目立項和項目備案兩種制度，規(guī)定只有立項或備案后的項目方可獲取財政專項資金或優(yōu)先考慮。有關(guān)部門應組織專家對項目進行事前考察論證，進行嚴格的審核和篩選，并按項目的論證結(jié)果進行排序，建立備選項目庫。然后，對入庫的項目進行跟蹤管理，滾動更新項目庫，增強項目庫的時效性，保證入庫項目的質(zhì)量，提高專項資金的使用績效。第三，還需明確不同類型項目的專項資金支付方式。根據(jù)項目性質(zhì)、規(guī)模及輕重緩急，對重要的、規(guī)模特大的項目采取項目階段驗收撥付專項資金或按核定計劃投資額的一定比例預撥資金，對于一般的普通項目一律采取項目完工通過驗收后撥付資金。這樣既能提高專項資金的統(tǒng)籌能力，還能減少資金冗余造成的浪費，提高使用效率。最后，必須規(guī)范項目驗收制度，建立標準的驗收制度。通過建立不同行業(yè)的專家?guī)?，同時建立科學的專家篩選和抽選制度，來確保項目驗收的客觀性、公正性和科學性。

（三）整合現(xiàn)有財政專項資金，優(yōu)化財政扶持方式

目前，無論是中央還是地方每年安排的財政專項資金數(shù)量都在不斷增長，并且這種趨勢仍將保持一段時間。財政專項資金涉及的內(nèi)容也在不斷擴大，而且存在老政策不取消、新政策不斷增多的現(xiàn)象，造成財政資金使用面廣而散的現(xiàn)象，存在財政資金扶持撒胡椒面、沒法突出重點的弊端，資金使用績效無法保障。在資金量不斷增加的趨勢下，整合現(xiàn)有資源，優(yōu)化扶持方式是規(guī)范專項資金、最大限度發(fā)揮專項資金使用效用的重要保障。首先，對現(xiàn)有各種專項資金的使用情況、政策執(zhí)行情況進行摸底，對各類專項資金設置的必要性、規(guī)模的合理性以及進行專項整合的可能性進行客觀評價，統(tǒng)籌財政專項資金，壓減或清理不合時宜的或使用績效不高的專項資金，對扶持對象交叉或相近的專項資金進行合并，確保政策的平衡和一致性，提高集中財力辦大事的能力。整合后的專項資金應突出扶持重點，堅持有所為有所不為，引導做大做強，扶持有成長潛力的優(yōu)質(zhì)項目、企業(yè)和地區(qū)。另一方面，目前財政扶持的主要方式是補助、貼息等直接扶持，要想發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的作用，因勢利導，推動經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，應該嘗試新的扶持方式，比如設立產(chǎn)業(yè)基金、風險投資基金等方式，通過階段參股，吸引社會資本投資重點項目，提高資金使用效率的同時，更能大大緩解財政資金供需壓力。

（四）將財政專項資金管理納入制度化建設

加強專項資金管理制度化建設是實現(xiàn)財政專項資金精細化管理目標的重要基礎。首先要夯實政策制定的基礎。從宏觀調(diào)控、全局高度，出臺財政政策，既要有前瞻性，又要有延續(xù)性；既要體現(xiàn)原則，又要有可操作性，切實發(fā)揮好財政依法理財、科學理財、宏觀調(diào)控職能作用，促進經(jīng)濟、社會發(fā)展。其次要確保制度的剛性。制度一旦制定，就要具體化，抓好責任落實，把制度執(zhí)行中的各個環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點都要一一明確，確保各項政策落實到位。最后要抓好制度反饋。根據(jù)實際操作中發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合實際形勢的發(fā)展，及時調(diào)整政策制度，保證制度的時效性、科學性和合理性。

（五）建立健全有效的績效評價體系，通過形成倒逼機制強化監(jiān)督

隨著財政專項資金量的不斷增多，中央及很多地方財政部門已經(jīng)開始意識到對財政專項資金進行績效評價來加強財政監(jiān)督的重要性，但實際評價的應用效果不明顯。這就要求我們進一步豐富財政監(jiān)督手段和方法，積極探索建立健全預算績效評價體系，完善財政監(jiān)督機制。

財政績效評價尚未有統(tǒng)一的定義，但從實踐需要的角度出發(fā)，一般可以對財政支持企業(yè)專項資金績效評價作一個大致的界定，主要是指財政部門采取規(guī)范科學的方法，以財政專項資金的投入產(chǎn)出分析為核心的綜合績效指標體系進行考察，按照一套成形的標準進行比較分析，客觀、真實和公正地對財政資金使用情況作出判斷，通過形成倒逼機制強化財政監(jiān)督，把財政專項資金支持企業(yè)的范圍和重點引導到最需要的領域。

國家和地方各級政府每年用以支持企業(yè)發(fā)展的專項資金很多，但是由于對擬扶持的項目既沒有實行事前績效預算，也沒有事后績效評價，直接造成財政撥付出去的資金究竟有沒有達到預期的效果無從考量，資金使用情況處于失控狀態(tài)，如果項目執(zhí)行有問題，直接責任由企業(yè)承擔，毋庸置疑，負責資金具體投放的財政部門負有無可推卸的責任。因此，財政部門必須在選擇項目、編制預算、項目進度把控、規(guī)范財務、考評效益等各個節(jié)點上嚴格把關(guān)，通過事前事中事后績效評價，進而促使財政專項資金管理得到不斷規(guī)范。

最后，還需要重點探索加強監(jiān)督預算編審環(huán)節(jié)，雖然目前專項資金預算編制是采取零基預算的編制方法，但從專項事業(yè)開展的延續(xù)性、階段性和發(fā)展性來看，完全可以從以往專項資金的使用績效取得的第一手資料來監(jiān)督下一年度專項資金的預算編制，建立健全循環(huán)財政監(jiān)督機制，使預算變得更為合理、科學，成為真正意義上的“陽光預算”。

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作者簡介：王敏燕（1978-），女，漢族，江蘇啟東人，學士學位，杭州市財政局主任科員，中級會計師、注冊稅務師。

（責任編輯：劉影）