貴州農(nóng)村扶貧開發(fā)與最低生活保障制度銜接研究

摘要 本文結(jié)合貴州省兩項(xiàng)制度實(shí)施現(xiàn)狀分析了銜接過程中存在的問題，提出了相關(guān)對(duì)策思考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村扶貧開發(fā) 農(nóng)村最低生活保障制度

中圖分類號(hào)：F327.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

農(nóng)村扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障制度是緩解我國(guó)農(nóng)村貧困兩種手段，二者既相互區(qū)別又相互促進(jìn)，農(nóng)村最低生活保障制度是“輸血式”救濟(jì)，更多關(guān)注人的生存權(quán)；農(nóng)村扶貧開發(fā)是“造血式”扶貧，更多關(guān)注人的發(fā)展權(quán)，二者的銜接實(shí)質(zhì)上是生存與發(fā)展的銜接。貴州省目前有50個(gè)國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣，是全國(guó)扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。 實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的有效銜接不僅能使貴州省貧困人數(shù)和返貧人數(shù)絕對(duì)減少，促進(jìn)國(guó)家扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保工作邁上新臺(tái)階，而且對(duì)貴州省兩項(xiàng)制度實(shí)施及解決存在的問題，進(jìn)一步縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)意義重大。

一、制度實(shí)施的現(xiàn)狀

2001年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》頒布，新階段扶貧開發(fā)啟動(dòng)。貴州省作出《關(guān)于切實(shí)做好新階段扶貧開發(fā)工作的決定》，對(duì)象包括農(nóng)村未解決溫飽貧困人口和低收入貧困人口。2007年7月，貴州省率先建立農(nóng)村最低生活保障制度，將全省現(xiàn)有純收入700元的255萬絕對(duì)貧困人口全部納入低保范圍，從制度上開創(chuàng)了扶貧開發(fā)新格局。2008年，貴州省對(duì)農(nóng)村低收入以下貧困人口全面實(shí)施扶貧政策，標(biāo)志著扶貧工作進(jìn)入開發(fā)扶貧和救助扶貧“兩輪驅(qū)動(dòng)”的新階段。2009年，國(guó)家實(shí)施1196元的新扶貧標(biāo)準(zhǔn)后，貴州省貧困人口增加到585.38萬人，貧困人數(shù)劇增，占全國(guó)貧困人口的14.6%，按照新扶貧標(biāo)準(zhǔn)，貴州省開展了農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作，2010年4月起，貴州省逐步在50個(gè)國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣乃至有扶貧任務(wù)的87個(gè)縣（區(qū)、市、特區(qū)）推開。

試點(diǎn)過程中，部分因素導(dǎo)致兩項(xiàng)制度銜接不能有效施行。一是對(duì)象識(shí)別機(jī)制不夠完善。貴州省農(nóng)村貧困人口中的扶貧對(duì)象、低保對(duì)象、殘疾人口相當(dāng)程度上是交叉的，而當(dāng)前享受兩項(xiàng)制度的貧困人口的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即單純的扶貧對(duì)象、單純的低保對(duì)象以及享受低保和扶貧政策的對(duì)象并未完全建立。二是政策銜接的權(quán)威性不足。目前，國(guó)務(wù)院各部委、貴州省政府及有關(guān)部門都已經(jīng)陸續(xù)的頒布了農(nóng)村扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障的有關(guān)政策，而相關(guān)政策都是以“決定”、“通知”、“意見”的形式出現(xiàn)，缺乏足夠的權(quán)威性和強(qiáng)制性，有關(guān)兩者銜接的政策顯得十分欠缺。三是缺乏有效的退出機(jī)制。貧困現(xiàn)象本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，而動(dòng)態(tài)管理機(jī)制的缺失、退出機(jī)制的不完善導(dǎo)致已脫貧的農(nóng)村居民不能及時(shí)退出幫扶政策的覆蓋范圍，而應(yīng)保者卻未保。當(dāng)前貴州省一些地區(qū)不愿摘下貧困帽的奇怪現(xiàn)象與退出機(jī)制不完善有極大的關(guān)系。

二、對(duì)建立兩項(xiàng)制度銜接機(jī)制的思考

1、建立科學(xué)有效的對(duì)象識(shí)別機(jī)制。第一，確定合理的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。低保對(duì)象和扶貧對(duì)象的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)是以人均純收入這個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心，同時(shí)考慮其他的一些因素。當(dāng)前應(yīng)將物價(jià)上漲等因素加以考慮，保障識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理。第二，確定規(guī)范性的識(shí)別指標(biāo)。政府部門如統(tǒng)計(jì)部門、民政部門和扶貧部門要采用統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑，進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查，開展貧困人口認(rèn)定統(tǒng)計(jì)工作。第三，建立公開、公正的識(shí)別程序。貧困人口的識(shí)別工作必須做到公開、公正、公平，嚴(yán)格落實(shí)民主聽證制和民主評(píng)議制等，保證群眾的知情權(quán)、參與權(quán)。具體操作時(shí)，基層工作人員要將入戶調(diào)查和走訪了解的詳細(xì)情況包括貧困家庭人口、貧困類別、家庭收入情況及擬救助的方式等進(jìn)行全村公示，如有異議應(yīng)再次調(diào)查核實(shí)。通過科學(xué)設(shè)置識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)、規(guī)范識(shí)別程序，準(zhǔn)確定位低保對(duì)象和扶貧對(duì)象。

2、完善分類扶助，積極落實(shí)有針對(duì)性的幫扶政策。對(duì)單純的低保對(duì)象，要根據(jù)其收入狀況分別確定享受低保的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)可將其土地流轉(zhuǎn)等作為股份，參加到產(chǎn)業(yè)化扶貧中，依托產(chǎn)業(yè)化發(fā)展脫貧；對(duì)具有開發(fā)能力的扶貧對(duì)象，要制定扶持到戶的規(guī)劃，明確扶持方式和資金；對(duì)贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重，以及因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)等情況處于低保線臨界狀態(tài)的家庭，應(yīng)結(jié)合具體實(shí)際，采取靈活多樣的低保和扶貧方式，可通過扶貧“雨露計(jì)劃”、民政救災(zāi)資金及社會(huì)力量的聯(lián)合投入使其脫貧，如貴州省扶貧辦于2010年8月起在“雨露計(jì)劃”實(shí)施過程中加入了“圓夢(mèng)行動(dòng)”方案，這一方案共投入 800 萬元資金，專門針對(duì)農(nóng)村戶口的家庭中有考入一本院校的學(xué)生。

3、建立低保對(duì)象和扶貧對(duì)象追蹤管理機(jī)制和退出機(jī)制。追蹤管理主要是根據(jù)貧困人口的檔案記錄對(duì)其家庭收入等基本情況進(jìn)行跟蹤，根據(jù)家庭收入情況的變化對(duì)其領(lǐng)取低保金或享受扶貧開發(fā)政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理。 建議設(shè)計(jì)合理的貧困人口動(dòng)態(tài)管理卡。根據(jù)對(duì)貧困人口家庭收入情況的掌握，在動(dòng)態(tài)管理卡上詳細(xì)記載貧困人口開始享受低?；颢@取幫扶的時(shí)間、家庭收入情況發(fā)生變化的時(shí)間和原因，并確定跟蹤回訪的時(shí)間。最后根據(jù)追蹤調(diào)查的情況，對(duì)貧困人口實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。

此外應(yīng)建立科學(xué)合理的退出機(jī)制。即對(duì)于脫貧的貧困人口要及時(shí)退出，對(duì)具有一定勞動(dòng)能力的低保對(duì)象要及時(shí)調(diào)整對(duì)其的幫扶政策，對(duì)新出現(xiàn)的貧困人口要按照一定的識(shí)別程序?qū)⑵浼{入到貧困幫扶的對(duì)象中。

（作者：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院社會(huì)保障專業(yè)2010級(jí)研究生，研究方向：社會(huì)保障政策與法律研究）

注釋：

http：//www.gog.com.cn.

牟秋菊.貴州農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度銜接現(xiàn)狀調(diào)查研究.科技經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，2011（8）.

吳維瑋.重慶市農(nóng)村扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障制度銜接研究.2011，4.