我國(guó)新型社會(huì)救助體系的構(gòu)建

摘要 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，現(xiàn)行社會(huì)救助制度浮現(xiàn)出諸多問題，已不能適應(yīng)新形勢(shì)要求，因而極有必要構(gòu)建新型社會(huì)救助體系。應(yīng)當(dāng)加快完善社會(huì)救助法律法規(guī)體系、構(gòu)建一體化的社會(huì)救助管理體制、建立多渠道的救助經(jīng)費(fèi)籌集機(jī)制并努力建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型社會(huì)救助制度。

關(guān)鍵詞 社會(huì)救助 管理體制 救助主體

中圖分類號(hào)：F810.452 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

社會(huì)救助，亦稱社會(huì)救濟(jì)，是指當(dāng)人們不能維持最低限度的生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)依照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，向其提供滿足生活需要的物質(zhì)和其他援助的一種社會(huì)保障制度。社會(huì)救助依法維護(hù)社會(huì)成員的基本生存權(quán)利，為陷入貧困和其他生存風(fēng)險(xiǎn)的人們提供最基本的生活障。它是社會(huì)保障的最后一道防線，是構(gòu)建和諧社會(huì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。

一、各國(guó)社會(huì)救助制度概述

（一）英國(guó)的社會(huì)救助制度。

英國(guó)是世界上最早立法建立社會(huì)救助制度的國(guó)家。1601年女王伊麗莎白頒布了世界上第一部《濟(jì)貧法》，該法以傳統(tǒng)的慈善救濟(jì)為主要特征。1834年英國(guó)政府制定了新的《濟(jì)貧法》，確立實(shí)行社會(huì)救助是政府應(yīng)盡的義務(wù)，此后又出臺(tái)了一系列法律條文，逐步形成比較完善的社會(huì)救助體系。

（二）德國(guó)的社會(huì)救助制度。

德國(guó)政府在1942年制訂了關(guān)于救濟(jì)的法令。德國(guó)的社會(huì)救助包括特殊困難人員和低收入家庭救助。它提供的是基本的生活保障，標(biāo)準(zhǔn)由各州根據(jù)對(duì)一定收入階層的日常支出費(fèi)用來確定，救助資金由政府財(cái)政提供，75%來自市和縣，25%來自州政府。

（三）美國(guó)的社會(huì)救助制度。

1935年羅斯福總統(tǒng)頒布了歷史上第一部《社會(huì)保障法》，從而建立起世界上第一個(gè)較為完整的社會(huì)保障制度。后經(jīng)歷屆政府的多次修改和補(bǔ)充，逐步形成了現(xiàn)行的社會(huì)保障體系。社會(huì)救助是其中的重要組成部分，主要包括各類補(bǔ)助及補(bǔ)貼。

二、我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度的缺陷

我國(guó)實(shí)行改革開放30多年來，特別是上世紀(jì)90年代以來，針對(duì)由于社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而出現(xiàn)的失業(yè)、貧困等問題，不斷地調(diào)整和發(fā)展我國(guó)的社會(huì)救助制度，這在一定程度上保障了弱勢(shì)群體的基本生活。但是，我國(guó)目前的社會(huì)救助制度仍然存在諸多缺陷，影響制約了社會(huì)救助政策效能的發(fā)揮，主要表現(xiàn)在：

（一）社會(huì)救助的法制化尚不完善。

我國(guó)還沒有出臺(tái)統(tǒng)一的社會(huì)救助法，與之相配套的單項(xiàng)救助法律也相對(duì)缺乏，完備的社會(huì)救助法律體系尚未形成。目前社會(huì)救助制度的依據(jù)基本還是停留在條例、決定、文件甚至通知的水平上，因此不可避免會(huì)造成制度的權(quán)威性、長(zhǎng)效性不夠，社會(huì)救助工作在很大程度上依賴于主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)知和重視程度，從而使得社會(huì)救助工作存在隨意性、不規(guī)范性、政策不連續(xù)性等弊端。

（二）社會(huì)救助主體非多元化。

從社會(huì)救助的歷史和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，政府的主體責(zé)任毋庸置疑。但另一方面，社會(huì)救助著重社會(huì)性，其主體應(yīng)該多元化，除國(guó)家作為責(zé)任主體外，社會(huì)各界如第三部門、非政府組織等服務(wù)機(jī)構(gòu)和基層社區(qū)也是社會(huì)救助的主體。社會(huì)救助主體的多元化，可以更好更充分地發(fā)揮救助功能，更有效地解決弱勢(shì)群體的基本生活問題。

我國(guó)由于第三部門發(fā)育不成熟，非政府部門等服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少且功能弱，導(dǎo)致目前我國(guó)社會(huì)救助的事實(shí)主體甚至唯一的主體就是政府。而我國(guó)貧困人口數(shù)量多以及貧困原因的多樣性，使得以政府為唯一救濟(jì)主體的作用有限，政府對(duì)民間慈善組織的行政化干預(yù)也抑制了我國(guó)慈善組織自身的建設(shè)與發(fā)展。這種非多元化的狀況影響了社會(huì)救助的社會(huì)性功能及其效果，造成在救助內(nèi)容、救助資金與救助方式上都遠(yuǎn)不能滿足相應(yīng)需求。

（三）社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。

社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)沒有跟國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步增長(zhǎng)，中央和地方各級(jí)人民政府在社會(huì)救助方面投入的資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)過低，需要救助人員實(shí)際獲得的救助資金很少，不能從根本上解決問題。我國(guó)在改革以前社會(huì)救濟(jì)只是社會(huì)集體保障制度的補(bǔ)充。20世紀(jì)80年代，中國(guó)農(nóng)村救濟(jì)的月標(biāo)準(zhǔn)只有3-9元，城市的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)也不高。到90年代以后，社會(huì)救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)才有了逐漸提高，但仍遠(yuǎn)低于當(dāng)年的城鄉(xiāng)居民平均消費(fèi)水平。據(jù)民政部發(fā)布的2011年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2011年全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月287.6元；全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每月則僅為143.2元。在目前物價(jià)水平高企的環(huán)境背景下，對(duì)于社會(huì)救濟(jì)對(duì)象來說，要維持基本的生活仍比較困難。

（四）社會(huì)救助管理體制相對(duì)落后。

社會(huì)救助體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要有統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的社會(huì)救助管理體制來整體推進(jìn)。而目前社會(huì)救助的各項(xiàng)制度是分別由不同的政府部門分頭實(shí)施，各部門之間的協(xié)調(diào)性較差，缺乏對(duì)社會(huì)救助體系的整體把握和設(shè)計(jì)，因而經(jīng)常出現(xiàn)部門之間相互推諉或相互制約的情況，造成社會(huì)救助的總體無序，增大了社會(huì)救助的管理成本，降低了社會(huì)救助的實(shí)際工作效率，極不利于救助對(duì)象需求的有效滿足。在社會(huì)救助方面的人力配置也相對(duì)較少，難以適應(yīng)新的形勢(shì)要求，導(dǎo)致政策落實(shí)不到位，制度實(shí)施不能達(dá)到預(yù)期效果。

三、我國(guó)新型社會(huì)救助體系的構(gòu)建

構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)、適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的新型社會(huì)救助體系，既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必要途徑，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要，更是建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求。

（一）加快完善社會(huì)救助法律法規(guī)體系。

社會(huì)救助法的成功立法是新型社會(huì)救助體系建設(shè)最可靠和最有效的保障，完善的社會(huì)救助法律法規(guī)體系在社會(huì)救助中起著先導(dǎo)性的作用。要充分發(fā)揮新型社會(huì)救助體系在社會(huì)保障中的突出作用，就必須加快制定出臺(tái)社會(huì)救助法，明確社會(huì)救助的原則、對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及法律責(zé)任等。通過提升社會(huì)救助法律的立法層次，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)加以規(guī)范，使其能夠不斷地深入人心，成為保障我國(guó)城鄉(xiāng)公民基本權(quán)利的一項(xiàng)重要的根本性制度，并在此基礎(chǔ)上逐步健全配套法規(guī)和實(shí)施辦法，形成社會(huì)救助工作有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的法制環(huán)境和長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）構(gòu)建一體化的社會(huì)救助管理體制。

要明確界定民政部門在社會(huì)救助中的主管角色及其他相關(guān)職能部門的職責(zé)。由國(guó)務(wù)院民政部門主管全國(guó)的社會(huì)救助工作，財(cái)政、教育、衛(wèi)生、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)管理相應(yīng)的社會(huì)救助工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門則在各自職責(zé)范圍內(nèi)管理本行政區(qū)域的社會(huì)救助工作。同時(shí)，建立健全由國(guó)家、多種所有制單位、社區(qū)興辦和居家供養(yǎng)等形式構(gòu)成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加快完善政府宏觀管理、社會(huì)力量主辦、福利機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)的管理體制，把國(guó)有福利機(jī)構(gòu)推向市場(chǎng)，為全社會(huì)福利機(jī)構(gòu)面向市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造平等的環(huán)境。此外，還應(yīng)大力發(fā)展民間慈善組織，構(gòu)筑更多的貧困群眾與社會(huì)聯(lián)結(jié)的橋梁和紐帶。

（三）建立多渠道的救助經(jīng)費(fèi)籌集機(jī)制。

應(yīng)合理確定中央財(cái)政對(duì)社會(huì)救助資金的投入比例，更加充分地發(fā)揮其在社會(huì)救助中的作用，尤其應(yīng)加大對(duì)中西部地區(qū)社會(huì)救助的轉(zhuǎn)移支付力度。地方各級(jí)政府須將社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)按照相關(guān)救助項(xiàng)目列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，努力提高社會(huì)救助資金投入在財(cái)政支出中的比重，要優(yōu)先保證社會(huì)救助的需要并重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜。同時(shí)，應(yīng)研究建立社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)指數(shù)及生活水平的提高，來適時(shí)調(diào)整社會(huì)救助投入，提高救助標(biāo)準(zhǔn)。此外，在開展各種形式的扶貧幫困捐贈(zèng)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，還需進(jìn)一步落實(shí)社會(huì)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠政策，充分調(diào)動(dòng)各方面捐贈(zèng)的積極性，特別是可通過大力發(fā)展慈善事業(yè)及福利彩票事業(yè)來籌集社會(huì)救助資金，逐步拓寬社會(huì)救助資金渠道。

（四）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助制度。

要大力加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助制度。一是努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)貧困居民的社會(huì)救助制度和政策一體化。整合現(xiàn)有制度并著重加快醫(yī)療、住房、就業(yè)扶助等制度在農(nóng)村的推廣普及。二是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)的一體化。改進(jìn)導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，弱化制度安排與戶籍的依托關(guān)系，改革基于生產(chǎn)生活方式而劃分身份的城鄉(xiāng)二元化的管理模式。三是資金保障一體化。切實(shí)改善城鄉(xiāng)社會(huì)救助財(cái)政資源配置嚴(yán)重不對(duì)稱的情況，應(yīng)當(dāng)把資金投入固化為正式的制度安排，堅(jiān)持各級(jí)財(cái)政合理分擔(dān)的原則，做到城鄉(xiāng)一視同仁。

（作者：廣東行政學(xué)院行政學(xué)系，職稱：副教授，學(xué)歷：研究生，研究方向：行政管理）

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