基層統(tǒng)計對完善普查方法制度的探析

摘要 普查工作是統(tǒng)計工作的重要組成部分，21世紀開展的幾次大型全國性普查，為各級黨政機關制定方針政策提供了有力參考，普查中也暴露出普查方法制度存在諸多問題和弊端，嚴重影響了普查工作的數(shù)據(jù)質量，通過對這些存在問題的分析，從基層統(tǒng)計工作角度提出了改進和完善普查方法制度的幾點探析建議。

關鍵詞 普查 制度 完善 建議

中圖分類號：F123 文獻標識碼：A

普查是一種專門組織的一次性全面調查，是大規(guī)模的國情國力調查，是按照國家規(guī)定的統(tǒng)一調查時間、統(tǒng)一調查項目、統(tǒng)一填寫方法對所有調查對象進行的全面調查登記。進入二十一世紀，我國共進行了第五、六次全國人口普查、第二次全國基本單位普查、第一、二次全國經濟普查、第二次全國農業(yè)普查，這些普查為國務院和各級政府實行科學決策特別是加強和改進宏觀調控提供重要依據(jù)。但在普查過程中，也暴露出普查方法制度的諸多弊端。

一是基層統(tǒng)計力量單薄，普查工作孤掌難鳴；二是普查工作頻繁，經費負擔不合理；三是普查員選調難，普查隊伍質量參差不齊；四是普查時間安排不盡合理，普查工作難到位；五是普查的內容設計太過復雜，不同普查內容重復；六是調查對象的配合程度差，普查的數(shù)據(jù)質量難以保證；七是調查內容涉及隱私，調查對象自我保護意思增強；八是普查工作虎頭蛇尾，普查結果滯后嚴重，這些情況都會影響普查數(shù)據(jù)質量。

本文從基層統(tǒng)計角度出發(fā)，根據(jù)多年工作實際感受，對改進和完善普查方法制度進行探析。

一、整合周期性普查項目

現(xiàn)行周期性全國普查是10年有4次大型普查，每逢0年份進行人口普查，逢3和8年份進行經濟普查，逢6年份進行農業(yè)普查，其間逢5年份進行1%人口變動抽樣調查，以及交叉進行的RD清查、城鄉(xiāng)劃分調查，普查密度大，基層統(tǒng)計人員少，統(tǒng)計力量和工作任務不匹配，工作負擔重、壓力大。為了更好地搞好周期性普查工作，減輕基層統(tǒng)計人員負擔，節(jié)省人力、物力、財力，保證普查的數(shù)據(jù)質量，有必要對普查項目和普查周期進行整合。一是把農業(yè)納入經濟普查的范疇。農業(yè)是國民經濟的重要組成部分，在三次產業(yè)劃分中為第一產業(yè)，應該把農業(yè)納入經濟普查的范疇，通過一次經濟普查，就可以查清全國經濟總量和產業(yè)構成，及時滿足各級政府、各行各業(yè)的需要。二是把RD清查與經濟普查結合在一起。農業(yè)納入經濟普查范圍，RD清查就不必要單獨進行，在經濟普查方案中，增加RD普查內容就可以了。三是把城鄉(xiāng)劃分調查與人口普查結合在一起。把城鄉(xiāng)劃分工作作為人口普查前期準備工作的一項重要內容，與劃分普查區(qū)和普查小區(qū)工作同時進行。四是調整周期性普查密度。經濟普查5年一次過于頻繁，還是以10年為一個周期為佳。理由是一方面經濟普查不僅要查清經濟總量，更重要的是要查清國民經濟結構，相距10年更能反映我國經濟結構的發(fā)展變化；另一方面10年為一個周期可以減輕基層工作負擔。

二、優(yōu)化普查內容指標

普查內容設計一次比一次多，一次比一次復雜，各種普查還出現(xiàn)指標重復設計。如第四次全國人口普查只有21個項目，而第五、第六次全國人口普查項目翻了一番多；第一次全國農業(yè)普查只有38個項目，而第二次全國農業(yè)普查有74個項目；在第五、六次全國人口普查、第二次全國農業(yè)普查都出現(xiàn)居民居住環(huán)境、生活質量、人口流動及就業(yè)情況調查。保證普查數(shù)據(jù)質量要貫穿于普查工作全過程，普查方案、內容設計都要服從于普查質量的要求，在設計調查內容時應該進行全面調研、充分考慮我國現(xiàn)階段基層特別是農村基層的狀況、調查員的能力、基層的財力負擔，立足我國現(xiàn)階段的基本國情，科學實用。一是要簡化普查項目指標，普查內容不可一昧追求大而全，追求與國際接軌，要按照普查的最終目的，以提高普查數(shù)據(jù)質量為中心，普查內容指標應該簡單明了，能簡則簡，能免則免；二是不能讓部門搭車調查，普查應該嚴格按照普查的目的意義，設置普查項目，不能因為某個部門的需要就隨意增加普查指標，把普查表變成明細表；三是普查內容不要重復，經濟普查和人口普查的內容設計應該根據(jù)各自的普查目的設置普查指標，不要有重復調查項目出現(xiàn)，避免調查資源的浪費。

三、科學安排普查登記時間

在開展普查工作中，普查時間進度安排有幾種不合理，一是普查登記時間不合理，把普查登記時間放在歲末年初，也就是春節(jié)前，眾所周知，春節(jié)是我國最重要的傳統(tǒng)節(jié)日，加上年末歲初，各項工作集在一起。二是普查進度安排不合理，如人口普查小區(qū)劃分先于摸底工作進行，致使劃分出來的小區(qū)人數(shù)差別很大，出現(xiàn)有的小區(qū)幾十人，有的小區(qū)上千人、甚至更多，嚴重影響普查進度和質量；三是數(shù)據(jù)處理審核出結果時間拖得太長。所以，整合后的經濟普查和人口普查的標準登記時間放在什么時候最為合適，應該根據(jù)我國實際情況和傳統(tǒng)習慣以及經濟普查、人口普查各自特點來定。（1）針對經濟普查，因涉及全年的經濟指標，財務結算要有一定時間，特別是上市公司，財務報表往往要到新年的第二季度才能出來，可以將經濟普查按排在逢“5”年份，登記時間安排在5月份，而4月份作為普查摸底時間，普查登記內容為上一年度資料，對普查員的培訓時間可以結合布置年報進行。（2）對于人口普查，維持在逢“0”年份進行，而登記標準時間恢復第四次全國人口普查的登記標準時間，即7月1日零時，城鄉(xiāng)劃分調查、普查區(qū)劃分在上一年進行，3月份完成普查員和普查指導員選調工作，4月份完成普查員、普查指導員培訓工作，普查小區(qū)劃分與普查摸底工作同時進行，并進行小區(qū)圖的繪制工作，在5-6月份完成。

四、建立合理普查經費分擔制度

在普查經費籌措渠道、籌措方式上規(guī)定了“中央和地方負責”的原則，省、設區(qū)市只負責本級的工作經費，而占普查經費比重最大的普查員培訓費用和工資沒有明確的分擔比例，全部要由縣鄉(xiāng)兩級負擔，這給縣鄉(xiāng)兩級財政帶來沉重的負擔。由于縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）普查工作經費有限，沒有經濟能力直接聘請普查員，在“兩員”選調環(huán)節(jié)，基層的做法基本還是以行政手段、行政任務一級壓一級的強制進行，大部分普查員只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村（居）委會干部擔任，由于經濟補貼有限，村（居）委會干部迫于是政府行為，勉強從事普查工作，責任心難以到位，加之外部環(huán)境復雜，上門登記難，普查數(shù)據(jù)質量難以保證。因此，現(xiàn)行普查經費籌措方式必須改變，普查是國務院組織的大型國情國力調查，普查經費應由國家統(tǒng)一籌集，明確各級政府對普查經費的負擔比例，而不是單單一句“中央和地方負責”。在籌措方式上，可以采取以下措施：一是國家和省級政府應當提高分擔普查經費比例，承擔較大比例的普查員、普查指導員培訓費用和工作補貼，以加強普查員的培訓力度，提高普查員工作待遇，發(fā)揮普查員工作積級性；二是明確地方政府應當負擔普查經費額度。國務院根據(jù)我國東部、中部、西部經濟發(fā)展水平差異、勞動報酬水平不同、工作難易程度、物價水平情況，深入調查研究，合理預算普查所需經費，確定各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）普查所需最低經費，各省政府再根據(jù)實際確定各縣（市、區(qū)）普查所需最低費用，并明確設區(qū)市應承擔“兩員”培訓費用、工作補貼比例，由普查領導小組與財政部門聯(lián)合發(fā)文執(zhí)行。

五、強化獎勱和責任追究

各級政府應該把大型普查工作納入政府工作年終績效考評內容，建立獎勱和責任追究制度，嚴格問責。一是及時落實工作機構、場所、人員、經費等前期準備，建立工作規(guī)章制度，加強組織管理；強化部門協(xié)調配合，合力推進普查工作順利開展。二是在經濟普查中，要嚴格執(zhí)行《統(tǒng)計法》和《全國經濟普查條例》，堅持實事求是，查清生產活動單位，個體工商戶、農業(yè)生產情況，敦促生產經營者如實填報普查表，嚴禁虛服、瞞報普查數(shù)據(jù)，堅決打擊拒絕普查行為，嚴查篡改或授意虛、瞞報普查數(shù)據(jù)；三是在人口普查中，要嚴格執(zhí)行普查方案，不折不扣貫徹落實上級政府為做好人口普查制定的各項配套措施，確實做好普查前的戶口整頓工作，落實超生人口入戶政策，徹底查清政策外出生人口?！度珖丝谄詹闂l例》應該明確規(guī)定：對于在人口普查中不落實或落實相關政策不徹底，造成普查人口漏登的，堅決追究責任，普查后再有發(fā)現(xiàn)政策外出生人口，堅決給予地方黨政領導“一票否決”；四是要遵守普查紀律。普查機構和普查人員要嚴格按照統(tǒng)計法要求，對于商業(yè)秘密和涉及個人信息，要嚴格保密，不得對外泄露，如有違反，堅決追究法律責任；五是落實獎勱制度，在普查中嚴格執(zhí)行普查方案，認真貫徹落實普查政策，在普查工作中成績顯著的單位和個人予以表彰，在年終績效考評給予加分；六是擴大按常住人口分配參政議政比例，在分配參加各級人民代表大會人數(shù)時，應該按照普查時的常住人口進行分配，并進一步擴大比例，對于政協(xié)委員的分配，除按界別進行分配外，拿出一定比例按常住人口進行分配。

六、形成公民和社會組織自覺參加普查登記的機制

普查工作涉及千家萬戶，需要全社會的支持和共同配合，普查質量的好壞，很大程度上取決于被調查對象的配合程度，所以，探索建立形成一套公民和社會組織自覺參加普查登記的機制非常重要。一是探索建立普查信用制度管理。把企業(yè)參與普查工作納入信用管理，對在普查工作中積極配合、如實申報普查指標數(shù)據(jù)的，為普查工作做出貢獻的，記入優(yōu)秀信用等級，在評優(yōu)評先、品牌評定中給予優(yōu)先考慮；對于在普查工作中不配合、不支持、阻撓、破壞普查工作、提供不真實的普查數(shù)據(jù)，影響普查質量的，除按《統(tǒng)計法》和相關法律法規(guī)查處外，還應記入信用管理黑名單，在評優(yōu)評先、品牌評定中堅決淘汰。二是探索建立獎勵與懲戒并舉制度。建立如實申報獎勵和隱瞞不報懲戒制度。如在人口普查中，如實申報政策外出生人口的，除了按低限收取政策外生育社會撫養(yǎng)費外，經濟確實有困難的，可以申請分期繳納；如果繼續(xù)隱瞞不報，普查登記過后再申報的，加倍征收政策外生育社會撫養(yǎng)費，對于高收入群體，按實際收入征收社會撫養(yǎng)費；政策外生育在本次普查登記不申報，下次普查登記時申報的，同樣加倍征收政策外生育社會撫養(yǎng)費。三是探索建立流動人口常住地管理。流動人口登記是人口普查的難點，也是人口普查的重點，直接關系到人口普查的數(shù)據(jù)質量。我國人口管理以戶籍地管理為主，流動人口管理相對薄弱，要加強對流動人口的管理，改變人口管理制度，實行以常住地管理為主，戶籍地管理為輔。要敦促用工單位與職工簽訂勞動合同，公安部門要給予居住半年以上的外來人口發(fā)放居住證，納入常規(guī)管理。

總之，我國地域廣闊，人文環(huán)境千差萬別，經濟社會發(fā)展突飛猛進，各種經濟組織形式多樣，普查工作面臨各種各樣的挑戰(zhàn)，要做好全國性的普查工作，必須立足我國實際，探索適合我國現(xiàn)階段基本國情的普查方法，不斷創(chuàng)新普查方法制度，開創(chuàng)我國普查工作新局面。

（作者：福建省南安市統(tǒng)計局，副局長，統(tǒng)計師，主要研究方向：統(tǒng)計方法制度、縣域經濟發(fā)展）

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