試論國(guó)有控股上市公司高管薪酬的法律控制

摘要 薪酬制度是公司治理中的重要激勵(lì)機(jī)制，由于委托代理問(wèn)題的存在，有必要通過(guò)法律對(duì)公司高管薪酬加以控制。國(guó)有控股上市公司在我國(guó)證券市場(chǎng)上占有重要位置，國(guó)有股東的特殊所有制屬性對(duì)于公司高管薪酬會(huì)產(chǎn)生特殊的不利影響。由于行政邏輯與市場(chǎng)邏輯相沖突，導(dǎo)致法律對(duì)高管薪酬控制的制度缺陷。

關(guān)鍵詞 國(guó)有控股上市公司 高管薪酬 法律控制

中圖分類號(hào)：D920 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

2008年以來(lái)，由于受金融危機(jī)的影響，除了首當(dāng)其沖的金融類企業(yè)之外，其他上市公司業(yè)績(jī)也都不同程度的受到影響。如果說(shuō)在經(jīng)濟(jì)上升周期，公司的業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)部分掩蓋了對(duì)于高管薪酬問(wèn)題的關(guān)注；那么在業(yè)績(jī)出現(xiàn)下滑的逆轉(zhuǎn)點(diǎn)上，不合理的高管薪酬就會(huì)重新突兀地呈現(xiàn)在社會(huì)公眾面前，成為備受關(guān)注的新聞熱點(diǎn)。而其中國(guó)有控股上市公司高管的薪酬控制問(wèn)題，無(wú)論在輿論呼吁還是制度實(shí)踐層面，都受到越來(lái)越多的重視。

一、國(guó)有控股上市公司高管薪酬控制的特殊制度

國(guó)有控股上市公司在我國(guó)證券市場(chǎng)上占有重要位置，其特殊的所有制屬性形成了大股東控制與內(nèi)部人控制相交錯(cuò)、行政邏輯與市場(chǎng)邏輯相沖突的治理特征，對(duì)于公司高管薪酬會(huì)產(chǎn)生特殊的不利影響，共同構(gòu)成了需要對(duì)其高管薪酬加以規(guī)制的特殊原因。

（一）國(guó)資委對(duì)國(guó)有控股上市公司高管薪酬的決定權(quán)。

對(duì)于國(guó)有控股上市公司而言，其高管薪酬決定的核心問(wèn)題是履行出資人職責(zé)的國(guó)資委如何參與到上述一般性的上市公司治理機(jī)制中。按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司的股東會(huì)、股東大會(huì)提出董事、監(jiān)事人選；并且確定其任命的國(guó)家出資企業(yè)管理者的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。但值得注意的是，國(guó)資委頒布的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》和《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理暫行辦法》賦予國(guó)資委更寬泛的薪酬確定權(quán)，不僅包括代表國(guó)有資本的董事，監(jiān)事，還包括由國(guó)有資產(chǎn)代表出任總經(jīng)理（總裁），甚至列入國(guó)資委黨委管理的副總經(jīng)理（副總裁）、總會(huì)計(jì)師。但是，這實(shí)際上有超越《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所賦予的法定權(quán)限之嫌。

同時(shí)，除了國(guó)資委的直接決定權(quán)外，《薪酬管理暫行辦法》還規(guī)定了一項(xiàng)與公司法相交叉的權(quán)利：國(guó)有控股及參股企業(yè)中的國(guó)有股權(quán)代表可以參照本辦法提出本企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬調(diào)控意見(jiàn)，并按法定程序分別提交企業(yè)董事會(huì)、股東會(huì)審議決定。

在保持對(duì)高管薪酬決定權(quán)不變的前提下，國(guó)資委也在試圖改革控制方式采用更為市場(chǎng)化的，與高管業(yè)績(jī)更具關(guān)聯(lián)性的薪酬確定規(guī)則。這方面的努力集中在2003年開(kāi)始實(shí)行的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核暫行辦法》和《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理暫行辦法》兩個(gè)規(guī)范性文件中，這兩個(gè)辦法共同規(guī)定了中央企業(yè)高管薪酬由基薪、績(jī)效薪金和中長(zhǎng)期激勵(lì)部分構(gòu)成。其中績(jī)效薪金與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果掛鉤，以基薪為基數(shù)，根據(jù)企業(yè)負(fù)責(zé)人的年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核級(jí)別及考核分?jǐn)?shù)確定。經(jīng)考核后，兌現(xiàn)績(jī)效薪金的60%，其余40%的績(jī)效薪金延期到離任或連任的第二年兌現(xiàn)。

總體而言，我國(guó)國(guó)有控股上市公司高管薪酬的決定，遵循著“誰(shuí)委任，誰(shuí)定薪”的基本原則。在法律上，股東會(huì)和董事會(huì)分享高管薪酬決定權(quán)；而在事實(shí)上國(guó)有控股上市公司是由履行出資人職責(zé)的政府機(jī)構(gòu)通過(guò)股東會(huì)和董事會(huì)行使決定權(quán)。

（二）對(duì)國(guó)有控股上市公司高管薪酬的行政控制。

與普通上市公司的高管薪酬控制不同，國(guó)資委和其他政府部門還通過(guò)規(guī)范性文件或者行政命令等方式而對(duì)國(guó)有控股公司的高管薪酬薪酬水平和確定方式加以直接的控制和干預(yù)。

2009年國(guó)資委等6部位聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其核心是要在高管薪酬與職工收入和工資業(yè)績(jī)之間建立有效關(guān)聯(lián)，從而以更為靈活的方式限制高管薪酬，根本對(duì)該指導(dǎo)意見(jiàn)的官方解釋：“指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)后，作為國(guó)有出資人和大股東，在上市公司董事會(huì)里作決策時(shí)，就應(yīng)據(jù)此作為參照的底線與標(biāo)準(zhǔn)”。2010年，銀監(jiān)會(huì)又頒布了《商業(yè)銀行穩(wěn)健薪酬監(jiān)管指引》，從完善公司治理、加強(qiáng)內(nèi)部控制和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的角度，對(duì)銀行業(yè)高管的薪酬提出了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，要求“商業(yè)銀行主要負(fù)責(zé)人績(jī)效薪酬應(yīng)在基本薪酬的3倍內(nèi)確定”。這實(shí)際上是在外部市場(chǎng)環(huán)境惡化企業(yè)盈利壓力加大的情況下，政府部門試圖重新通過(guò)行政控制的方式而對(duì)國(guó)有控股上市公司高管薪酬加以嚴(yán)格約束。

二、國(guó)有控股上市公司高管薪酬控制的制度缺陷

（一）替代激勵(lì)機(jī)制。

對(duì)國(guó)有控股上市公司高管薪酬的規(guī)制是以定薪?jīng)Q策和薪酬水平的行政控制為基礎(chǔ)，從本質(zhì)上講是對(duì)人力資本價(jià)格的管制。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究已證明，背離均衡價(jià)格水平的管制，可能帶來(lái)行為扭曲和資源錯(cuò)配。因而，對(duì)國(guó)有控股上市公司高管薪酬的規(guī)制過(guò)嚴(yán)，其直接結(jié)果便是大量的替代性激勵(lì)機(jī)制盛行。

由于國(guó)有控股上市公司正處于政府權(quán)力和市場(chǎng)主體的交接點(diǎn)上，因而最普遍也是政府最擅長(zhǎng)的替代性激勵(lì)方式，便是用非市場(chǎng)化激勵(lì)彌補(bǔ)薪酬激勵(lì)的不足。主要方式是給公司高管評(píng)定行政級(jí)別或轉(zhuǎn)任到政府部門。根據(jù)上海證券交易所的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，60%以上的國(guó)有控股上市公司高管具有行政級(jí)別 。通過(guò)行政級(jí)別的評(píng)定，政府部門可以通過(guò)晉升公司高管行政級(jí)別，使其獲得附帶于級(jí)別的政治利益和政治榮譽(yù)，以彌補(bǔ)薪酬的不足部分。更為重要的是，由于組織人事部門事實(shí)上控制著國(guó)有控股上市公司高管的選拔和提名權(quán)，因而也就可以方便的將高管提拔或轉(zhuǎn)任到政府部門任職。這類公司高管與政府公務(wù)員之間職務(wù)轉(zhuǎn)換的“旋轉(zhuǎn)門機(jī)制”因其中可能牽涉政府與企業(yè)之間的利益輸送，所以在國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家是受到嚴(yán)格限制；但在中國(guó)“黨管干部”的統(tǒng)一人事體制下卻并不存在任何障礙。由公司高管而晉升到政府部門或者本行業(yè)監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人。至今仍然是國(guó)有控股上市公司高管的一項(xiàng)重要替代性激勵(lì)因素。

（二）薪酬制度混亂。

雖然上市公司高管在程序上都是由股東會(huì)和董事會(huì)選舉產(chǎn)生，但事實(shí)上，在國(guó)有控股上市公司中，由國(guó)有股持股主體提名委派的高管，其選拔和管理事實(shí)上由組織人事部門進(jìn)行，其薪酬受政府部門的行政控制更為嚴(yán)格。但與此同時(shí)，也有大量高管是由公司通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制選擇聘任的，其薪酬在程序上只通過(guò)公司董事會(huì)而決定其薪酬，在數(shù)額上完全與經(jīng)理人市場(chǎng)的薪酬水平相掛鉤。由此即出現(xiàn)了同一公司內(nèi)部，兩種薪酬決定體制相沖突的問(wèn)題。

這一沖突尤其反映在2008年上市商業(yè)銀行年報(bào)的高管薪酬項(xiàng)目中 。在最大的三家國(guó)有控股商業(yè)銀行，工商銀行董事長(zhǎng)姜建清年薪為161萬(wàn)，建設(shè)銀行董事長(zhǎng)郭樹(shù)清年薪為157萬(wàn)和中國(guó)銀行董事長(zhǎng)肖鋼年薪為151萬(wàn)元。而同樣是在三大行內(nèi)部，建設(shè)銀行投資理財(cái)總監(jiān)薪酬為373萬(wàn)元；中國(guó)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)總監(jiān)年薪為995萬(wàn)元，總稽核年薪為442萬(wàn)元，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其董事長(zhǎng)的年薪。董事長(zhǎng)年薪不及其下屬高管的尷尬，頗為戲劇性地反映了國(guó)有控股上市公司高管薪酬規(guī)制方式的沖突。一方面，作為副部級(jí)的“中管干部”，這三家國(guó)有控股商業(yè)銀行的董事長(zhǎng)不能領(lǐng)取市場(chǎng)化的高薪；但另一方面，董事長(zhǎng)的薪酬水平尚不及下屬，則公司內(nèi)部薪酬系統(tǒng)肯定出現(xiàn)了混亂，而這一混亂正是來(lái)源于對(duì)高管薪酬的行政管制實(shí)際上與公司治理的薪酬決定發(fā)生了沖突。

（三）激勵(lì)機(jī)制虛擬化。

對(duì)國(guó)有控股上市公司高管薪酬的行政控制而引起的另一類制度沖突則是高管激勵(lì)的虛擬化。

2009年中海油（在紐約和香港上市的上市公司）高管高達(dá)千萬(wàn)元的年薪引發(fā)社會(huì)普遍關(guān)注，但中海油隨后發(fā)表聲明稱：中海油高管領(lǐng)取的只是名義薪酬，“作為國(guó)資委直接領(lǐng)導(dǎo)的中央企業(yè)負(fù)責(zé)人，中海油高管層是在績(jī)效考核的基礎(chǔ)上，按照價(jià)值貢獻(xiàn)確定個(gè)人實(shí)際收入，并經(jīng)國(guó)資委確認(rèn)后執(zhí)行” 。中海油董事長(zhǎng)傅成玉針對(duì)其名義薪酬的解釋是，該薪酬是經(jīng)獨(dú)立董事確定而執(zhí)行的，“作為上市公司，公司治理機(jī)制要求我拿這么多；而作為國(guó)有企業(yè)，中國(guó)國(guó)情又不允許我拿這么多” 。這一解釋實(shí)際上恰好透露出了國(guó)有控股上市公司高管薪酬規(guī)制沖突的實(shí)質(zhì)：中海油處于“一司兩制”，內(nèi)外有別的尷尬境地之中。傅成玉一方面作為國(guó)有企業(yè)中海油總公司的總經(jīng)理，他的薪酬是由國(guó)資委直接確定的；另一方作為上市公司中海油有限公司的董事長(zhǎng)，法律又要求其薪酬又需要由薪酬委員會(huì)和董事會(huì)來(lái)確定；當(dāng)而這兩種機(jī)制發(fā)生沖突不相一致時(shí)，最終實(shí)際獲得執(zhí)行的是國(guó)資委的決定。

三、國(guó)有控股上市公司高管薪酬控制的制度完善

如前文所述，行政權(quán)力對(duì)國(guó)有控股上市公司高管薪酬的過(guò)度控制，導(dǎo)致了高管薪酬激勵(lì)機(jī)制中，替代性激勵(lì)的盛行。因此，減少對(duì)高管薪酬的行政控制便成為制度完善的核心所在。

減少對(duì)高管薪酬的行政控制，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步厘清政府權(quán)力與企業(yè)經(jīng)營(yíng)自由之間的相互關(guān)系，除了極少數(shù)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格限定的自然壟斷和涉及國(guó)家安全的產(chǎn)業(yè)之外，在其他產(chǎn)業(yè)逐漸放松基于所有權(quán)性質(zhì)的準(zhǔn)入限制；減少由于政策優(yōu)惠或政策負(fù)擔(dān)而給予國(guó)有控股上市公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的不確定性影響；從而使國(guó)有控股上市公司的經(jīng)營(yíng)績(jī)效能夠真正有效的反映高級(jí)管理層所做出的經(jīng)營(yíng)決策與經(jīng)營(yíng)努力。唯有如此，才能使問(wèn)題有一個(gè)可解決的基礎(chǔ)，也即國(guó)有控股上市公司高管薪酬的規(guī)制方式，才是真正建立在一個(gè)能夠發(fā)揮其效力的制度環(huán)境之中。

在短期內(nèi)，政府在國(guó)有控股上市公司中的控股地位是不會(huì)有實(shí)質(zhì)性改變的，因此，國(guó)有資產(chǎn)管理部門對(duì)公司高級(jí)管理層的任命或提名也將會(huì)隨之而存在。但是，從薪酬規(guī)制的層面邏輯來(lái)看，國(guó)有資產(chǎn)管理部門的任免權(quán)并非意味著高管薪酬只能以公務(wù)員薪酬體系作為參照和標(biāo)準(zhǔn)。在這一思路之下，可以從兩個(gè)方面同步理順高管薪酬規(guī)制的微觀基礎(chǔ)。一方面，隨著宏觀制度環(huán)境的變化，國(guó)有控股上市公司成為真正的商事主體，其高管的薪酬也應(yīng)該同其他任何商業(yè)機(jī)構(gòu)一樣與公司的業(yè)績(jī)相掛鉤，從而構(gòu)成其薪酬體系的基礎(chǔ)；而不是如公務(wù)員系統(tǒng)以行政級(jí)別和任職時(shí)間作為定薪基礎(chǔ)；而在另一方面，原先附隨于國(guó)有性質(zhì)的政治待遇、行政級(jí)別等替代性激勵(lì)機(jī)制，需要加以剝離和取消。在這一基礎(chǔ)上，即可以逐漸減少政府對(duì)國(guó)有控股上市公司高管薪酬的行政控制，不再以行政命令的方式來(lái)對(duì)高管薪酬設(shè)定最高限額或比例。

同時(shí)，減少對(duì)高管薪酬的行政控制，意味著各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門作為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)改變工作方式。減少行政控制，絕非意味著國(guó)有資產(chǎn)管理部門可以放棄其代表政府對(duì)國(guó)有控股上市公司履行出資人職責(zé)，否則可能導(dǎo)致國(guó)有控股上市公司更為嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問(wèn)題。作為國(guó)有控股上市公司的股東，國(guó)有資產(chǎn)管理部門對(duì)公司高管薪酬的決定權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照公司法的規(guī)定，通過(guò)股東大會(huì)來(lái)行使，以股東大會(huì)決議的形式而非以行政命令的方式作出。

（作者：宮慶方，中央紀(jì)委法規(guī)室干部；時(shí) 晉，中國(guó)政法大學(xué)博士研究生）

注釋：

上海證券交易所研究中心.中國(guó)公司治理報(bào)告（2006）.復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第134頁(yè).

以下數(shù)據(jù)均來(lái)自各相關(guān)三家上市商業(yè)銀行2008年年報(bào)，下載地址http：//www.sse.com.cn/sseportal/ps/zhs/ggts/listindex_s.html，下載日期2011年10月5日

新浪網(wǎng)轉(zhuǎn)載.第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào).傅成玉千萬(wàn)年薪：只是名義收入.2009年4月14日，http：//finance.sina.com.cn/roll/20090414/02386097496.shtml，訪問(wèn)于2011年10月5日.

新浪網(wǎng)轉(zhuǎn)載.第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào).傅成玉千萬(wàn)年薪：只是名義收入.2011年10月5日，http：//finance.sina.com.cn/roll/20090414/02386097496.shtml，訪問(wèn)于2011年10月5日.

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