改革開放以來我國軍事立法的回顧與展望

摘要 改革開放以來的三十年余年，我國軍事立法建設(shè)走過了恢復(fù)、發(fā)展和完善三個階段，在發(fā)展過程中始終以維護(hù)黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)為根本使命，以提升軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力為出發(fā)點(diǎn)，以推進(jìn)軍隊(duì)遂行多樣化軍事任務(wù)為目標(biāo)，以保障軍人合法權(quán)益為價(jià)值追求，取得了豐碩成果，也獲得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。新世紀(jì)新階段，軍事立法要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面提高依法治軍的水平，有力推進(jìn)國防和軍隊(duì)建設(shè)。

關(guān)鍵詞 軍事立法 階段 軍事法律體系

中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

軍事立法作為國家立法的重要組成部分，是指一定的國家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律規(guī)定，制定、發(fā)布、修改和廢止軍事法律規(guī)范的活動。它是維護(hù)國家軍事利益、促進(jìn)和保證軍隊(duì)革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)的制度需要。歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，我國已經(jīng)初步形成了比較系統(tǒng)完善的軍事立法體系。

一、三十年來我國軍事立法回顧

三十余年來，我國軍事立法建設(shè)經(jīng)歷了一段恢復(fù)、發(fā)展和完善的過程，可劃分為以下三個階段。

（一）恢復(fù)重建階段（1977年—1989年）。

這一階段的軍事立法處于摸索狀態(tài)，著眼于“立”，重在恢復(fù)。1977年12月，中央軍委召開全體會議，通過《中國人民解放軍保守國家軍事機(jī)密條例》、《關(guān)于兵役制問題的決定（草案）》等9個條例和決定，從此拉開了軍事立法全面恢復(fù)的序幕。 1978年12月，黨的十一屆三中全會提出\"健全社會主義民主和加強(qiáng)社會主義法制\"的任務(wù)，為軍事法全面發(fā)展提供了契機(jī) ，我國軍事立法工作進(jìn)展加快。1982年12月通過的《中華人民共和國憲法》確立了國防和武裝力量建設(shè)的基本原則，為軍事法制建設(shè)的全面發(fā)展提供了憲法依據(jù)。此后，全國人大及全國人大常委會修改并通過了《中華人民共和國兵役法》（1984年）、《中國人民解放軍軍官軍銜條例》（1988年）、《中國人民解放軍現(xiàn)役軍官服役條例》（1988年）、《中華人民共和國軍事設(shè)施保護(hù)法》（1990年）等6件關(guān)于軍隊(duì)和國防建設(shè)的法律及決定，這些軍事法律的制定為部隊(duì)建設(shè)提供了上位法依據(jù)。與此同時，中央軍委、國務(wù)院通過聯(lián)合或單獨(dú)制定的方式頒布了一系列的軍事法規(guī)，與軍事法律形成配套。這些軍事法規(guī)、規(guī)章的制定和頒發(fā)，扭轉(zhuǎn)了國防和軍隊(duì)建設(shè)許多方面\"無法可依，無章可循\"的局面。

（二）有組織、有計(jì)劃發(fā)展階段（1990年—1999年）。

從1992年起，中央軍委開始推行“五年立法規(guī)劃”，軍事立法進(jìn)入有組織、有計(jì)劃發(fā)展階段。同時，理論研究的繁榮也牽引著立法的發(fā)展。繼1990年2月17日北京市軍事法學(xué)會之后，中國法學(xué)會軍事法學(xué)研究會于1991年12月30日宣告成立，成為第二個旨在組織、協(xié)調(diào)、推動我國軍事法學(xué)研究活動的專門性學(xué)術(shù)團(tuán)體。它的成立對繁榮我國軍事法學(xué)，促進(jìn)軍事法制建設(shè)的發(fā)展，推動國防和軍隊(duì)建設(shè)事業(yè)的進(jìn)程產(chǎn)生了積極的影響。1993年國防法的起草工作啟動后，軍事法研究會先后于組織召開了1993年12月的“國防法座談會”和1994年11月“國防法立法學(xué)術(shù)研討會”，提出并界定了國防、國防行為，國防資產(chǎn)、國家訂貨制度等一系列概念，在國防基礎(chǔ)理論、國防基本制度、國防基本法立法技術(shù)等方面都取得了重要成果，為制定國防法奠定了理論基礎(chǔ)。1997年《中華人民共和國國防法》的公布施行，確立了國防和軍隊(duì)建設(shè)的基本法律制度，標(biāo)志著我國的國防和軍隊(duì)建設(shè)全面步入法制化軌道。這部\"母法\"的誕生，不僅推動了《中華人民共和國兵役法》、《中華人民共和國國防教育法》、《中華人民共和國現(xiàn)役軍官法》、《中華人民共和國預(yù)備役軍官法》、《中華人民共和國人民防空法》、《中華人民共和國香港特別行政區(qū)駐軍法》、《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)駐軍法》等軍事法律的制定和修訂工作，也推動了《中國人民解放軍司令部條例》、《中國人民解放軍政治工作條例》、《中國人民解放軍后勤條例》、《中國人民解放軍裝備條例》等一系列軍事法規(guī)的問世。 ①1998年7月，我國政府發(fā)布《中國的國防》白皮書首次向世人宣布：中國在國防和軍隊(duì)建設(shè)的主要方面基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，初步建立了具有中國特色的軍事法規(guī)體系。

（三）創(chuàng)新發(fā)展階段（2000年至今）。

為實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)和有效履行我軍新世紀(jì)新階段歷史使命，這一階段的軍事立法在促進(jìn)和保障軍隊(duì)革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)中發(fā)揮了重要作用?！吨腥A人民共和國現(xiàn)役軍官法》、《中國人民解放軍政治工作條例（修訂）》、《中國人民解放軍軍事訓(xùn)練條例（修訂）》、《中國共產(chǎn)黨軍隊(duì)黨委工作條例》、《中國共產(chǎn)黨軍隊(duì)委員會工作條例》等法規(guī)的制定確保了黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步促進(jìn)了軍事斗爭各項(xiàng)工作的落實(shí)；《征兵工作條例（修訂）》、《中國人民解放軍文職人員條例》、《中國人民解放軍裝備采購條例》等法規(guī)的制定順應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國特色軍事變革形勢的要求，有效地保障了軍隊(duì)建設(shè)與改革的順利進(jìn)行；《中國人民解放軍內(nèi)務(wù)條令（修訂）》、《中國人民解放軍紀(jì)律條令（修訂）》、《中國人民解放軍隊(duì)列條令（修訂）》、《中國人民解放軍監(jiān)察工作規(guī)定》、《中國人民解放軍安全工作條例》、《中國人民解放軍預(yù)防犯罪工作條例》等法規(guī)的發(fā)布施行強(qiáng)化了部隊(duì)的管理，加大了從嚴(yán)治軍的力度，確保了軍隊(duì)的高度穩(wěn)定和集中統(tǒng)一；《軍事設(shè)施保護(hù)法》、《軍人撫恤優(yōu)待條例（修訂）》、《現(xiàn)役士兵服役條例》、《士兵安置條例》、《軍人保險(xiǎn)法》等法規(guī)的制定維護(hù)了國家軍事利益和軍人的合法權(quán)益，增強(qiáng)了廣大官兵的凝聚力。由于各種原因一些長期以來未能出臺的重點(diǎn)、難點(diǎn)立法項(xiàng)目，如《中華人民共和國國防教育法》、《軍隊(duì)支援地方搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》、《民用運(yùn)力國防動員條例》、《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》、《人民武裝警察法》等，也在黨和國家的重視下陸續(xù)頒發(fā)實(shí)施，填補(bǔ)了國防和軍隊(duì)建設(shè)一些重要領(lǐng)域的立法空白，在社會上產(chǎn)生了很好的反響。②截至2012年6月底，全國人大及其常委會公布軍事法律18部，國務(wù)院和中央軍委發(fā)布軍事行政法規(guī)99部，中央軍委發(fā)布軍事法規(guī)228部，各軍區(qū)、軍兵種和武警部隊(duì)發(fā)布軍事規(guī)章3000多件，有力地促進(jìn)了國防和軍隊(duì)建設(shè)科學(xué)發(fā)展。

可見，經(jīng)過三十余年的發(fā)展，我軍已經(jīng)“形成了反映現(xiàn)代軍事發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)人民軍隊(duì)性質(zhì)和優(yōu)良傳統(tǒng)的軍事法規(guī)體系”。③一個以憲法為母法、國防法為龍頭、條令條例為主體，涵蓋了國防領(lǐng)導(dǎo)體制、武裝力量建設(shè)、兵役制度、國防動員、戰(zhàn)備訓(xùn)練、軍事勤務(wù)、行政管理、政治工作、后勤保障、人民防空、國防經(jīng)濟(jì)、國防科技、軍費(fèi)管理、國防教育、軍事設(shè)施保護(hù)、軍人合法權(quán)益、對外軍事交流與合作等各方面的具有中國特色的軍事法體系框架基本形成。

二、三十年來我國軍事立法發(fā)展的特點(diǎn)

三十余年來我國軍事立法始終維護(hù)黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)為根本使命，以提升軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力為出發(fā)點(diǎn)，以推進(jìn)軍隊(duì)遂行多樣化軍事任務(wù)為目標(biāo)，以保障軍人合法權(quán)益為價(jià)值追求，形成了具有中國特色的軍事立法。

（一）我國的軍事立法以維護(hù)黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)為根本使命。

黨對軍的隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)是我軍永遠(yuǎn)不變的軍魂。1997年我國第一部《國防法》將這一原則通過國家基本法律的形式上升為國家意志，明確規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。武裝力量中的中國共產(chǎn)黨組織依照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行活動”。這為我軍在新時期堅(jiān)持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，保持人民軍隊(duì)的性質(zhì)提供了根本保障，實(shí)現(xiàn)了依法治軍與黨的領(lǐng)導(dǎo)的高度統(tǒng)一。2010年新修訂的《中國人民解放軍政治工作條例》，為黨在新形勢下加強(qiáng)對軍隊(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)提供了更加完備的法律依據(jù)。《中國共產(chǎn)黨軍隊(duì)支部工作條例》、《中國共產(chǎn)黨軍隊(duì)委員會工作條例》、《軍隊(duì)基層建設(shè)綱要》等法規(guī)規(guī)章的相繼出臺，有力地保證了軍隊(duì)在任何時候、任何情況下政治上堅(jiān)強(qiáng)有力，永遠(yuǎn)聽黨指揮。

（二）我國的軍事立法以提升軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力為出發(fā)點(diǎn)。

我國的軍事立法要不斷加強(qiáng)和完善體制編制，使軍隊(duì)的編成結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理，促進(jìn)戰(zhàn)斗力的生成。2002年9月，新的《軍軍事訓(xùn)練條例》開創(chuàng)了依法治訓(xùn)的新局面，建立和完善軍事教育訓(xùn)練法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)依法按綱施訓(xùn)，通過平時的教育訓(xùn)練不斷提高部隊(duì)的戰(zhàn)斗力；2006年4月，《司令部條例》明確規(guī)范了司令部組織指揮作戰(zhàn)的內(nèi)容、程序和方法，強(qiáng)化了司令機(jī)關(guān)的組織指揮能力，提高部隊(duì)聯(lián)合作戰(zhàn)的能力和水平；中央軍委先后對共同條令進(jìn)行了多次修改，通過健全軍事管理法規(guī)，使部隊(duì)基層建設(shè)的各項(xiàng)工作更加正規(guī)有序，不斷提高軍隊(duì)的正規(guī)化水平，實(shí)現(xiàn)管理出戰(zhàn)斗力的目標(biāo)。

（三）我國軍事立法以推進(jìn)軍隊(duì)遂行多樣化軍事任務(wù)為目標(biāo)。

從汶川抗震救災(zāi)到處突維穩(wěn)，從亞丁灣護(hù)航到國慶閱兵、服務(wù)世博，我國軍隊(duì)隨著使命的擴(kuò)展承擔(dān)多樣化的軍事任務(wù)。為提高我軍應(yīng)對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務(wù)的能力，近年來國家和軍隊(duì)加強(qiáng)軍事立法工作，著重運(yùn)用法律手段保障軍隊(duì)履行使命任務(wù)，成效明顯。在處理突發(fā)事件方面，2006年11月頒布的《軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》使人民解放軍和武警部隊(duì)參加突發(fā)事件處置行動有了行動準(zhǔn)則。2007年8月通過的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，使人民軍隊(duì)處置突發(fā)事件有了法律依據(jù)。2010年2月通過的中華人民共和國國防動員法》標(biāo)志著我國國防動員建設(shè)步入了法制化、規(guī)范化軌道。隨著我國軍隊(duì)執(zhí)行涉外軍事任務(wù)的不斷增多，2007年6月，全國人大常委會批準(zhǔn)《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)期間其部隊(duì)臨時處于對方領(lǐng)土的地位的協(xié)定》，2008年12月，全國人大常委會批準(zhǔn)《上海合作組織成員國關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)的協(xié)定》。這些都為我軍日后走出國門，與他國軍隊(duì)舉行聯(lián)合軍事演習(xí)在法律依據(jù)和法律保障方面預(yù)置了立法平臺和參考模式。④

（四）我國軍事以保障軍人合法權(quán)益為價(jià)值追求。

軍人由于其職業(yè)的特殊性，往往要在履行職責(zé)的過程中而犧牲個人的利益，在國家利益面前毫不猶豫奉獻(xiàn)自己的一切。改革開放以來，軍事立法不斷探索保護(hù)軍人合法權(quán)益的體制、機(jī)制和方法，使我國軍事立法的人性化關(guān)懷程度空前提高，充分體現(xiàn)了社會主義軍事法制建設(shè)\"以人為本\"的文明與進(jìn)步。為了能將軍人合法權(quán)益落到實(shí)處，我國在軍事立法過程中注重不同法律效力的法律、法規(guī)與地方規(guī)章之間的銜接與配套。2011年新修訂的《中華人民共和國兵役法》完善了我國的兵役基本制度。與之相配套法《現(xiàn)役士兵服役條例》充分吸收了近年來軍委、總部調(diào)整軍人工資、住房、醫(yī)療，對士兵的相關(guān)基本待遇作了補(bǔ)充完善，《退役士兵安置條例》進(jìn)一步明確了退役士兵安置的制度措施，規(guī)定國家建立以扶持就業(yè)為主，自主就業(yè)、安排工作、退休、休養(yǎng)等多種方式相結(jié)合的退役士兵安置制度。繼2011年7月1日《社會保險(xiǎn)法》施行后，與之相銜接的《軍人保險(xiǎn)法》于2012年7月1日施行，各地政府正在積極制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，這對完善國家社會保險(xiǎn)法律制度、維護(hù)軍人權(quán)益、激勵軍心士氣具有重大意義。

三、我國軍事立法發(fā)展的展望

回顧過去，中國軍事立法雖然取得了豐碩成果，但仍存在種種制約軍事立法發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，需要我們在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上去解決。新世紀(jì)新階段，軍事立法要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加強(qiáng)軍事立法的規(guī)范性、科學(xué)性、民主性，全面提高依法治軍的質(zhì)量和水平，有力推進(jìn)國防和軍隊(duì)建設(shè)。

（一）加強(qiáng)完善軍事立法體制。

隨著2000年《中華人民共和國立法法》的頒布，中央軍委以及各總部、軍兵種、軍區(qū)的立法權(quán)限在國家法律層面上得到了明確的規(guī)范，軍事立法納入到國家立法框架內(nèi)。為落實(shí)《中華人民共和國立法法》對軍事立法權(quán)限的規(guī)定， 2003年4月中央軍委頒布了《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》，劃分了軍委制定軍事法規(guī)和總部、軍兵種、軍區(qū)制定軍事規(guī)章的權(quán)限。但在實(shí)踐中，我國軍事立法體制仍然存在著種種問題。從立法權(quán)限來看，軍事機(jī)關(guān)的立法權(quán)主要包括中央軍委單獨(dú)或與國務(wù)院聯(lián)合的軍事立法，各總部、軍兵種、軍區(qū)單獨(dú)或與國務(wù)院各部委聯(lián)合的軍事立法。這種體制容易出現(xiàn)立法權(quán)限的不明確、沖突或重疊，導(dǎo)致軍隊(duì)與地方、軍隊(duì)內(nèi)部的立法項(xiàng)目相互沖突、交叉和不銜接，法規(guī)體例結(jié)構(gòu)不配套、不協(xié)調(diào)等失衡現(xiàn)象。從軍事立法監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置和運(yùn)作來看，雖然根據(jù)憲法的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)行使監(jiān)督中央軍事委員會的工作的職權(quán)，但具體如何監(jiān)督，目前在我國的立法方面仍是空白。因此，要進(jìn)一步充實(shí)完善現(xiàn)行的立法體制。一方面，明確不同立法機(jī)關(guān)的權(quán)利和范圍，進(jìn)一步合理劃分國家立法與軍隊(duì)立法、軍隊(duì)內(nèi)部立法的權(quán)限；另一方面，具體落實(shí)軍事立法的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、法律解釋權(quán)等相關(guān)職能，從體制和職能上的確保軍事立法的良性發(fā)展。

（二）加強(qiáng)統(tǒng)籌軍事立法規(guī)劃。

雖然從20世紀(jì)90年代起中央軍委先后出臺了“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”、 “十二五”五個“五年立法規(guī)劃”，但由于我國軍事立法的科學(xué)籌劃水平與國防和軍隊(duì)建設(shè)科學(xué)發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)，導(dǎo)致規(guī)劃的立法項(xiàng)目中一些重要的綜合性項(xiàng)目因協(xié)調(diào)難度大而遲遲不能出臺；一些法規(guī)制度缺乏前瞻性，滯后于形勢和任務(wù)的發(fā)展；一些軍事法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容過于強(qiáng)調(diào)軍事活動特殊性而與有關(guān)法律規(guī)定相矛盾。要解決這一問題，必須完善軍事立法規(guī)劃的編制程序，使立法規(guī)劃更加符合客觀實(shí)際，通過立、改、廢并舉的方式，對現(xiàn)有軍事法律法規(guī)進(jìn)行清理和整合，促進(jìn)軍事立法工作的協(xié)調(diào)發(fā)展、同步推進(jìn)，使得軍事法律法規(guī)既具有相應(yīng)的穩(wěn)定性，又具有一定的前瞻性，充分體現(xiàn)鮮明的時代特色。

（三）加強(qiáng)擴(kuò)大軍事立法民主。

《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》第20條規(guī)定：起草軍事法規(guī)、軍事規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)單位和部門的意見。軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的主要內(nèi)容直接涉及官兵切身利益的，應(yīng)當(dāng)聽取基層單位和官兵代表的意見。聽取意見可以采取座談會、研討會、論證會等多種形式。可見，軍事立法要遵循民主性原則，對于涉及廣大軍職人員切身利益的法律、法規(guī)的制定，應(yīng)當(dāng)盡可能透明、公開，不宜過于強(qiáng)調(diào)軍事立法的保密性，而使廣大官兵不了解自己的權(quán)利與義務(wù)，從而不能及時、有效地依法維護(hù)自己的合法權(quán)益。要堅(jiān)持廣開言路，民主立法，科學(xué)立法，采取有效方式廣泛征詢基層部隊(duì)和廣大官兵的意見建議，例如在《軍人委員會工作條例》起草和審查過程中，立法部門先后聽取了40多個團(tuán)以上黨委機(jī)關(guān)和120多個基層單位官兵的意見建議，既有效保障了基層\"三大民主\"建設(shè)，又切實(shí)保證出臺的法律法規(guī)具有較強(qiáng)的適用性和操作性，真正為維護(hù)國家軍事利益和軍隊(duì)、軍人合法權(quán)益提供有效的法律支撐。

（作者：中國人民解放軍空軍預(yù)警學(xué)院人文社科部講師，空軍少校，法學(xué)碩士）

注釋：

①靳樺之.構(gòu)筑鋼鐵長城--中國特色的軍事法規(guī)體系建設(shè)紀(jì)實(shí).解放軍報(bào).2007年10月13日 .

②張建田.新中國軍事立法的歷史發(fā)展與階段劃分.法學(xué)雜志.2007年第4期.

③胡錦濤.慶祝中國人民解放軍建軍80周年暨全軍英雄模范代表大會上的講話.

④成義敏.國家立法體系中的軍事立法.西安政治學(xué)院學(xué)報(bào).2011年第1期.