行政問責(zé)主體研究

摘要 行政問責(zé)制度近年來是學(xué)者研究的熱點，但對于“由誰來問責(zé)”這一行政問責(zé)主體的研究則有所缺失，筆者總結(jié)近年來立法和學(xué)理上關(guān)于此問題的研究成果，提出該如何界定我國行政問責(zé)主體范圍的標準，并對我國行政問責(zé)主體作出界定。

關(guān)鍵詞 行政問責(zé) 問責(zé)主體 異體問責(zé) 同體問責(zé)

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

問責(zé)制度起源于現(xiàn)代西方，體現(xiàn)的是“責(zé)任政府”原則，是對權(quán)力機關(guān)監(jiān)督制約的有效手段，我國近年來也不斷探索問責(zé)制的相關(guān)問題，而問責(zé)主體在問責(zé)體系中的重要性是不言而喻的，問責(zé)主體不明確，問責(zé)建議就沒有明確的指向，問責(zé)決定就無法做出。因此，問責(zé)主體的界定是問責(zé)制的基礎(chǔ)。

一、行政問責(zé)主體概念及研究現(xiàn)狀

（一）行政問責(zé)主體概念。

最早對“行政問責(zé)”進行規(guī)范界定的是美國學(xué)者謝菲爾茨，他將問責(zé)的范圍界定為：“由法律或組織授權(quán)的高官，必須對其社會范圍內(nèi)或組織職位范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問、承擔(dān)責(zé)任”。我國目前的法律法規(guī)中對于行政問責(zé)沒有專門的解釋。

行政問責(zé)主體，是“誰問責(zé)”的問題，即哪些主體可以對問責(zé)對象問責(zé)。學(xué)者們一般根據(jù)行政問責(zé)主體的不同將行政問責(zé)分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)主要是政府對官員的問責(zé)，或者是上級向下級的問責(zé)，主要是一種來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)。異體問責(zé)的主體主要涉及到除行政機關(guān)以外的憲法主體對行政系統(tǒng)的問責(zé)，包括人大、司法系統(tǒng)、新聞媒體、公民個人、社會組織等。

（二）行政問責(zé)主體研究現(xiàn)狀。

1、立法狀況。

目前我國立法中，尚沒有對行政問責(zé)主體進行明確的定義和解釋，僅在一些行政法規(guī)和地方性法規(guī)中有零星的體現(xiàn)。在現(xiàn)有的行政問責(zé)規(guī)章和政策文件中，有的把問責(zé)主體設(shè)定為行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督部門和公務(wù)員的主管部門，如《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第十一條：“對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)，按照干部管理權(quán)限進行。紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門按照管理權(quán)限履行本規(guī)定中的有關(guān)職責(zé)?！庇械牡胤揭?guī)章設(shè)定為省政府或直轄市人民政府，如《安徽省人民政府行政問責(zé)暫行辦法》；有的設(shè)定為市委市政府，如《廣州市領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》。由此可見，目前對于行政問責(zé)的主體，規(guī)范上一般采取“同體問責(zé)”的方式，即認為有權(quán)進行行政問責(zé)的主體僅限于被問責(zé)主體的主管機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)，是一種自上而下的行政問責(zé)。

關(guān)于“異體問責(zé)”，我國《憲法》第三條、第一百二十八條明確規(guī)定由人大產(chǎn)生的行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)要對人大“負責(zé)”。同時憲法和地方組織法等法律也規(guī)定了各級人大及其常委會的質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等。但《憲法》作為根本大法，其操作性并不強，同時，關(guān)于人大問責(zé)的程序并沒有法律規(guī)定，因此，人大問責(zé)在我國并未實際建立。

2、學(xué)者研究狀況。

目前學(xué)界對于行政問責(zé)主體范圍的討論，主要有以下幾種觀點：

（1）有的學(xué)者認為，問責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)僅限于問責(zé)主體的上級機關(guān)和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，即只能“同體問責(zé)”。如韓劍琴就提出：“行政問責(zé)是一種內(nèi)部監(jiān)督機制，主要是由政府有關(guān)部門進行調(diào)查核實，并由政府進行責(zé)任追究。盡管在監(jiān)督的渠道上可能是由公民、法人或者其他組織檢舉，甚至新聞媒體的曝光也可能成為問責(zé)的依據(jù)之一，但總體而言，行政問責(zé)是行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)，是一種內(nèi)部監(jiān)督的機制，亦可稱之為‘同體問責(zé)’?！睆墓P者搜集到的資料來看，目前采此類觀點的學(xué)者較少。

（2）大多數(shù)學(xué)者認為，問責(zé)的主體不僅包括國家行政機關(guān)，也包括立法機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、社會團體、新聞媒體和公民。即主張在“同體問責(zé)”之下，引入全面的“異體問責(zé)”機制，如周亞越認為：“行政問責(zé)的主體，不僅有同體的問責(zé)主體即行政機關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)，而且有異體的問責(zé)主體包括人大、中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、司法機關(guān)、新聞媒體、公眾等。”近年來，持此種觀點，認為我國應(yīng)引入異體問責(zé)制的學(xué)者越來越多，幾乎呈現(xiàn)一面倒的趨勢，但對其原因、方式、程序等重要問題卻少有論述。

二、行政主體界定應(yīng)遵循的標準

由誰來問責(zé)，實際上是要解決以何標準考察問責(zé)主體的問題，筆者認為，至少可以從以下兩個方面作為判斷的依據(jù)。

（一）必要性。

一個主體能否作為行政問責(zé)的主體，首先應(yīng)當(dāng)考察，其存在是否是必要的、缺其不可的，這就涉及到對于行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。從“社會契約論”、“人民主權(quán)”理念提出至今，無論的西方信仰的“三權(quán)分立”原則，還是中國法治理念推崇的“權(quán)力制衡與分配”理念，都強調(diào)人民是是國家權(quán)力的來源，所有行使國家公權(quán)力的行為，都應(yīng)當(dāng)來自人民的意志并最終為人民服務(wù)。人民通過代議制制定管理社會運行的法律，賦予政府行使公權(quán)力的職能，同時又通過法律，對政府的各種行政行為進行約束和監(jiān)督，從這個層面上來看，異體問責(zé)在法理上是有存在必要的。

從實踐中來看，僅采取同體問責(zé)，存在著諸多的問題：首先，同體問責(zé)中，是否啟動問責(zé)，決定權(quán)掌握在領(lǐng)導(dǎo)或上級機關(guān)手中，這就使得雖然具備問責(zé)的事由，但是很容易被掩蓋問題、逃避責(zé)任或者轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，在認定責(zé)任時也具有很大人為性；其次，對于問責(zé)主體，缺乏有效的監(jiān)督機制；第三，同體問責(zé)容易導(dǎo)致問責(zé)范圍過于狹窄，不是重、特大或媒體高曝光率的案子，很難啟動問責(zé)，一旦啟動，則形成“問責(zé)風(fēng)暴”；最后，同體問責(zé)由于在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行，缺乏透明度，很容易形成暗箱操作。因此，引入其他的主體進行行政問責(zé)，是十分有必要的。

（二）可能性。

行政問責(zé)主體的可能性是指，對于符合必要性資格的主體，若想真正履行問責(zé)的權(quán)力，還必須符合某些條件，只有符合這些條件，才能真正的履行問責(zé)的職責(zé)，達到問責(zé)的效果。筆者認為，這些條件至少應(yīng)當(dāng)包含以下幾個方面：

1、問責(zé)主體必須由法律進行明確規(guī)定。行政問責(zé)是對行政主體或官員個人追究責(zé)任，因此問責(zé)主體行使的必須是與行政權(quán)這種公權(quán)力可以相抗衡的權(quán)力，由于行政行為的行使必須符合法律規(guī)定，因此判定相關(guān)責(zé)任人是否需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，也必須有法律的明確規(guī)定，這是規(guī)范問責(zé)制度的首要步驟。

2、問責(zé)主體必須具備歸責(zé)權(quán)。問責(zé)是對公務(wù)人員的權(quán)利與義務(wù)進行直接處分，因此，是否具備處分公務(wù)人員權(quán)利義務(wù)的能力，是能否成為問責(zé)主體的關(guān)鍵。如果一個主體雖然可以提起審查和責(zé)任追究，但自身并無處分責(zé)任主體的權(quán)利，而是需要依靠別的主體，筆者認為這不能構(gòu)成真正意義上的問責(zé)，因為有“問”而無“責(zé)”。行政問責(zé)不同于對行政機關(guān)進行監(jiān)督，我國憲法規(guī)定，公民和社會組織可以監(jiān)督國家機關(guān)的運行，但這種監(jiān)督并不意味著其可以成為問責(zé)主體，因為他們只能通過批評、建議、檢舉、控告、申訴等方式向有關(guān)的國家機關(guān)反映，或通過新聞媒體予以揭露、曝光，以引起問責(zé)主體的注意從而“啟動”行政問責(zé)，而不能直接認定和追究國家機關(guān)及其公務(wù)人員的法律責(zé)任，所以其只能是監(jiān)督主體，不能成為問責(zé)主體。

3、問責(zé)主體必須具備責(zé)任能力。筆者認為，一個完整的問責(zé)制度，不僅包括對國家機關(guān)及其公務(wù)人員責(zé)任的追究，也包括在追究責(zé)任中對其合法權(quán)利的保護。問責(zé)主體在對責(zé)任人員問責(zé)責(zé)任追究不力或追究不當(dāng)?shù)臅r候，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這就意味著，對問責(zé)主體來說，進行行政問責(zé)是一種法定的職責(zé)，不能等到心血來潮時才追究，如果其在追究過程中失職或者濫用職責(zé)，也應(yīng)當(dāng)被追究責(zé)任。

三、我國行政問責(zé)主體界定

以上述標準來界定，筆者認為，行政問責(zé)主體應(yīng)當(dāng)包含以下幾種：

（一）行政機關(guān)。

行政機關(guān)作為“同體問責(zé)”的問責(zé)主體，主要包括行政首長、上級行政機關(guān)以及監(jiān)察、審計等專門行政機關(guān)：（1）行政首長。我國行政機關(guān)實行首長負責(zé)制，在這種情況下，行政首長對其所管理的部門享有絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，并就該部門的工作向上級行政機關(guān)和權(quán)力機關(guān)負責(zé)。因此，行政首長對其下屬部門及其行政公務(wù)人員有一定的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對于本部門內(nèi)發(fā)生的違法或不當(dāng)行為，其不僅有責(zé)任予以糾正，也有權(quán)力追究相關(guān)人員的責(zé)任。（2）上級行政機關(guān)。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，上、下級行政機關(guān)之間是一種隸屬關(guān)系，因此，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)及其工作人員都有權(quán)實施監(jiān)督并追究責(zé)任。（3）專門行政監(jiān)督機關(guān)。專門行政監(jiān)督機關(guān)主要包括行政監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)。根據(jù)《憲法》和《審計法》的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)，依法享有要求報送權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、通報權(quán)和處理權(quán)等。

（二）權(quán)力機關(guān)。

但凡民主憲政國家，均由代議機關(guān)占據(jù)國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的支配地位，并肩負著對國家機關(guān)及其公務(wù)人員進行監(jiān)督與制約的任務(wù)，問責(zé)制即是其中一種重要方式。我國《憲法》規(guī)定，人民代表大會具有調(diào)查權(quán)、審議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、撤職權(quán)，對行政主體進行問責(zé)。從職責(zé)和權(quán)能上來說，全國人大和各級人大都有法律依據(jù)，也有法定權(quán)力可以對行政主體發(fā)起問責(zé)，并且對于行政問責(zé)來說，這也是一項有力的監(jiān)督機制。目前存在的問題在于，如何規(guī)范權(quán)力機關(guān)的問責(zé)行為？筆者認為可以采用國外的做法，在人大中設(shè)置專門的行政問責(zé)機構(gòu)，接受公眾舉報和投訴，并定期審議行政機關(guān)的行為。

（三）司法機關(guān)。

我國司法機關(guān)包括國家審判機關(guān)及國家檢察機關(guān)。與其他問責(zé)主體的問責(zé)活動比較，國家司法機關(guān)的問責(zé)具有獨立性、法定刑、直接性、強制性等特點。

1、國家審判機關(guān)。

國家審判機關(guān)對國家機關(guān)及其工作人員的責(zé)任追究，是通過行政訴訟和審理公務(wù)人員的職務(wù)犯罪案件實現(xiàn)的。這也符合國家審判機關(guān)中立及“不告不理”的原則。國家審判機關(guān)目前對于國家機關(guān)工作人員個人責(zé)任的追究尚只能限定在刑事和民事方面，筆者認為，可以賦予國家審判機關(guān)追究行政責(zé)任的權(quán)力，但是只能限定在附帶審查上，即人們法院在個案總，如果發(fā)現(xiàn)國家機關(guān)工作人員有符合責(zé)任追究情節(jié)的，可以徑直作出司法判決，再移送行政機關(guān)予以執(zhí)行。

2、國家檢察機關(guān)。

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機關(guān)在辦案過程中，如果發(fā)現(xiàn)國家機關(guān)或公務(wù)人員有違法現(xiàn)象以及存在管理制度或其他方面的問題，可以向相應(yīng)的國家機關(guān)或上級機關(guān)發(fā)出司法建議書，要求予以改正、改進或追究有關(guān)人員的責(zé)任。筆者認為，檢察機關(guān)作為國家設(shè)立的專門監(jiān)督機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)具備直接追究行政機關(guān)及其工作人員行政責(zé)任的權(quán)力，但和審判機關(guān)一樣，為保持權(quán)力的平衡，檢察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)保持中立，只能在個案中附帶審查。

（作者：唐思琴，廣西大學(xué)2010級憲法學(xué)行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生；解景，中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司南寧民族支行）

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