試論我國行政程序的法典化與依法行政

摘要 行政程序法典化是當(dāng)今世界的一股潮流，也是我國行政法學(xué)界近來的研究熱點，它將是中國行政法穩(wěn)步走向成熟的標(biāo)志，同時也是一項最艱巨的行政立法系統(tǒng)工程，是當(dāng)前中國行政法學(xué)研究中最富有挑戰(zhàn)性的課題。而制定一部統(tǒng)一的行政程序法典則是依法行政的核心。健全的和完備的行政法制體系是實現(xiàn)依法行政的首要前提，從某種意義上洪，沒有行政程序的法定化，就沒有依法行政可言。

關(guān)鍵詞 行政程序 法典化 依法行政

中圖分類號：D035.6 文獻標(biāo)識碼：A

一、有關(guān)行政程序法概念的爭論

在法律界，法律概念的爭論從未休止，行政程序和行政程序法的概念更是如此。目前，有關(guān)行政程序和行政程序法的概念的認(rèn)識很不一致，爭論的焦點是：行政程序是規(guī)定行政主體的程序，還是規(guī)定行政法律關(guān)系主體的程序；行政程序法是僅僅規(guī)范行政主體的行政行為的程序，還是包括行政主體和行政相對人各方行為的程序。從我國已公布的法律、法規(guī)來看，涉及的行政程序也并不是單指行政主體（主要是行政機關(guān)）的，行政相對人以及利益相關(guān)人也都涉及行政程序。因此把行政程序的主體僅僅歸結(jié)為行政主體是不妥當(dāng)、不全面的。

筆者認(rèn)為：行政法主要是調(diào)整行政主體在行使行政職權(quán)中與行政相對人之間發(fā)生關(guān)系的法律規(guī)范的總和，也就是說，行政法既有以行政權(quán)為重心發(fā)揮其作用的方面，也有行政相對人參與行政活動、發(fā)揮其作用的方面，行政程序是以實現(xiàn)公共行政職能為目的而設(shè)立的行政法律關(guān)系主體在行政活動中的程序，行政程序法則是有關(guān)行政程序法律規(guī)范的總和，是規(guī)定行政主體及其行政相對人各自行為時必須遵循的步驟、方式、時限和順序等法律規(guī)范的總稱。這樣概括的優(yōu)點是涵蓋面廣、內(nèi)涵豐富，把行政程序所涉及的復(fù)雜關(guān)系都納入了調(diào)整范圍。筆者以為：

本文討論的行政程序法，是指行政程序的法典化，因為我國分散存在的行政程序法律規(guī)范已有相當(dāng)數(shù)量，中國法制現(xiàn)代化所需要的，正是一部統(tǒng)一的適合中國國情的行政程序法典。

二、中國行政程序法典化面臨的困難和問題

在我國，雖然《行政訴訟法》實施以來，廣大公民和政府工作人員的行政法治意識已有很大提高，單行的行政程序立法工作已初步開展起來，學(xué)者們對行政程序法的研究已有一些基礎(chǔ)，但在立法理論、實踐的準(zhǔn)備以及法律規(guī)范的制定方面仍存在不足，其困難和問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、我國歷史上缺乏民主法制傳統(tǒng)，中國法制史上有關(guān)行政程序立法理論幾乎是空白。在一般政府工作人員和行政領(lǐng)導(dǎo)頭腦中，依法定程序行政的觀念十分淡薄，\"目的和效果是一切，程序是無關(guān)緊要的\"等觀念在現(xiàn)實生活中，特別是執(zhí)法過程中往往占主導(dǎo)地位?，F(xiàn)在我們提出依法行政，無疑是在行政機關(guān)工作人員思想觀念方面來一次革命。

2、行政程序法典化需要具備比較充分的理論準(zhǔn)備，尤其需要在比較研究各國行政程序法典內(nèi)容、借鑒別國成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)方面做大量基礎(chǔ)性的工作。我國對于行政程序法典化問題的研究還缺少相當(dāng)人力、財力的投入，只是僅僅揭開了序幕。

3、我國的行政程序法制建設(shè)缺乏必要的統(tǒng)一性，已有的行政程序法律規(guī)范雖然數(shù)量眾多，但大多分散、零亂地存在于各種形式的規(guī)范性文件中，缺乏系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)定。

4、我國現(xiàn)有的大多數(shù)行政程序法律規(guī)范由授權(quán)部門立法形成，具有較為明顯的行政管理成分。行政機關(guān)自己制定的程序制度，必然存在著將自己的行政程序大幅度減少以方便自己的可能，容易將管理相對人的程序規(guī)定得較為煩瑣，由此而產(chǎn)生的行政程序法規(guī)難以逃脫行政權(quán)力的控制。這種狀況與法治國家的依法行政要求相去甚遠(yuǎn)。

三、實現(xiàn)我國行政程序法典化的立法建議和設(shè)想

針對上述情況，筆者認(rèn)為若要實現(xiàn)中國行政程序法典化，需要老中青學(xué)者通力合作，實際工作者和理論工作者共同努力，現(xiàn)提出有關(guān)的立法建議和設(shè)想，以期與同仁們共同探究：

（一）從實現(xiàn)社會主義法治高度認(rèn)識行政程序法典化的必要性，促使國家立法部門和政府部門高度重視此項工作。

借鑒國外經(jīng)驗，沒有立法部門和政府部門的高度重視與通力合作，行政程序法是難以出臺的，即使出臺也難以實施。例如，美國行政程序法的制定是政府高度重視和推動的結(jié)果，羅斯?？偨y(tǒng)1939年起命令司法部長組織一個委員會研究行政程序問題，該委員會寫出最終報告和建議，1941年將立法建議提交國會。二次大戰(zhàn)結(jié)束后，國會在行政程序委員會各種建議的基礎(chǔ)上終于通過了《聯(lián)邦行政程序法》。由于行政程序法的制定要經(jīng)過很長時間，制定后還要不斷修改與完善，因此美國還專設(shè)長期工作的機構(gòu)和組織，隨時對立法中有關(guān)問題加以探討。我國在行政程序法典化工作中可以借鑒這一經(jīng)驗。

我們已經(jīng)制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政強制法》等行政程序方面的法律，行政收費法也在制定之中。①制定行政程序法已列入十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，全國人大常委會法制工作委員會已經(jīng)開始征求意見，進行立法調(diào)研，建議盡快制定統(tǒng)一的行政程序法典。②由此看來，我國最高立法機關(guān)在推動行政程序法典化還是很積極的。

總之，行政程序法是有關(guān)政府活動的法，首先要引起政府的關(guān)注，沒有政府的關(guān)注與投入，行政程序法典化將步履艱難。

（二）從整理現(xiàn)有行政程序法規(guī)范和總結(jié)已有行政程序法制化經(jīng)驗出發(fā)，分塊進行行政程序立法，在取得階段性立法成果基礎(chǔ)上再創(chuàng)制統(tǒng)一的行政程序法典。

比如美國《聯(lián)邦行政程序法》制定過程中十分注意政府公報報告和法令匯編制度，為立法作資料準(zhǔn)備。該法之形成亦并非一氣呵成，而是采取成熟一個、制定一個，并不斷納入法典的方法。當(dāng)然，這一經(jīng)驗值得參考，而不是原樣照搬。我國行政法學(xué)家應(yīng)松年教授提出：“行政程序法的立法畢竟是一項巨大的工程，立即動手制定一部分包括各方面內(nèi)容的全面系統(tǒng)的行政程序法，準(zhǔn)備工作尚嫌不足，……因此，是否可以化整為零，各個擊破”。他主張可以先完善行政立法的程序和行政執(zhí)法的程序，逐步積累經(jīng)驗，采取一條穩(wěn)步前進的途徑。③目前我國立法部門正是這樣做的。

（三）為避免曲折，少走彎路，應(yīng)對行政程序法典化的立法理論，尤其是對立法目標(biāo)模式和基本原則要作深入、系統(tǒng)的研究，作好充分的理論準(zhǔn)備。

在行政程序法典化的歷史發(fā)展過程中，目標(biāo)模式是行政程序法立法實踐中涉及的最基本問題，主要有公正模式（亦稱權(quán)利模式）和效率模式之別。一般而言，英美法系的行政程序法被稱為公正模式，西歐早期的行政程序法則具有效率模式的特點。從西方兩大法系行政程序法發(fā)展的總軌跡來看，經(jīng)歷了一個從效率優(yōu)先模式向公正機制優(yōu)先模式的發(fā)展過程。中國行政程序法典的制定應(yīng)該順應(yīng)行政法發(fā)展潮流，應(yīng)該把公正（權(quán)利）優(yōu)先、兼顧效率作為我國行政程序立法的目標(biāo)模式。筆者認(rèn)為：只有采用這樣的目標(biāo)模式才更符合我國國情的需要，更符合實現(xiàn)法治國家目標(biāo)的需要。④

（四）行政程序法典化工作應(yīng)體現(xiàn)實事求是、循序漸進原則，在堅持追求理想目標(biāo)模式前提下有步驟進行。

中國行政程序法典化在堅持理想的價值目標(biāo)的同時，要使民主與效率相協(xié)調(diào)，要使公正優(yōu)先、兼顧效率原則得到充分體現(xiàn)，這是方向。無論是行政機關(guān)的行政程序自我控制還是司法機關(guān)對行政機關(guān)活動的控制都應(yīng)該實事求是，并應(yīng)留給行政機關(guān)自由裁量的合法空間和自由度，要充分保護行政機關(guān)活動適合社會需要和符合管理目標(biāo)的適應(yīng)性、靈活性。

（五）抓緊收集各國、各地區(qū)行政程序法典立法資料，開展比較研究，進行立法經(jīng)驗交流，取人之長，補已之短，為制定行政程序法典創(chuàng)造條件。

各國、各地區(qū)行政程序法制定過程中都有一個相互借鑒和學(xué)習(xí)的過程。美國行政程序立法過程中曾借鑒大陸法系國家有關(guān)經(jīng)驗；我國臺灣地區(qū)的程序法草案就是在廣泛收集外國行政程序法最新資料基礎(chǔ)上進行的。

我國行政法學(xué)者只要虛心學(xué)習(xí)，并尊重實踐，借鑒國外有益經(jīng)驗，并與實際部門攜手合作，爭取使我國行政程序法典早日成功出臺，這將成為我國實現(xiàn)社會主義法治國家的一個重要標(biāo)志。

四、我國行政程序法典化是依法行政的基本要求

依法行政， 是行政法治的一項基本內(nèi)容， 也是現(xiàn)代法治國家開展行政活動所必須遵循的一項基本原則。它貫穿于行政管理的全過程， 是行政管理科學(xué)化、民主化、法制化的途徑和保障。從依法行政的曲折歷史來看，行政作為一種國家活動，是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。

行政程序的法定化是行政法治的核心問題之一，行政法治有賴于行政程序來保障，因為任何行政行為都只能通過一定的程序才能得以實施。沒有行政程序的法定化，就沒有依法行政可言。

然而，行政程序法典化的趨勢不是偶然的，它是一個漸進的過程，是社會調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟發(fā)展和政府角色之間矛盾的產(chǎn)物，是調(diào)節(jié)政府公共權(quán)力與公民權(quán)利之間矛盾的產(chǎn)物，也是政府解決實現(xiàn)社會公正目標(biāo)與自身效率目標(biāo)矛盾的產(chǎn)物。從這樣的角度觀察問題，中國行政程序法典化成為中國法學(xué)界一個方興未艾的新的熱門課題也不是偶然的。⑤

筆者認(rèn)為，我國行政程序法典化是我國依法行政的基本要求，因此，我們必須做好以下方面的工作。第一，制定統(tǒng)一的行政程序法律制度，作為規(guī)范行政行為程序的基本法規(guī)，這樣使行政權(quán)力的具體運作在程序上具有相對的統(tǒng)一性。第二，制定統(tǒng)一的行政程序法規(guī)，為行政主體及其工作人員提供一個基本的活動細(xì)則。第三，制定統(tǒng)一的行政程序法規(guī)，為各個單行行政行為立法提供程序方面的基本規(guī)范，由此可避免立法過程中大量的重復(fù)性的規(guī)定，以及因缺乏統(tǒng)一規(guī)定而容易產(chǎn)生的矛盾與沖突。第四，制定統(tǒng)一的行政程序法典，為行政相對人參與行政活動提供基本準(zhǔn)則。第五，制定統(tǒng)一的行政程序法典，為行政司法及司法審查活動提供統(tǒng)一的成文法依據(jù)。⑥對行政權(quán)力來說，行政程序法將行政權(quán)力的具體實施置于公開、嚴(yán)密、固定的操作程序之中，這既可以防止行政權(quán)的消極怠工和行政效率低下的現(xiàn)象，又可以限制行政權(quán)力的隨意性，從而為增加行政透明度、提高行政效率、有效制約行政權(quán)力腐敗現(xiàn)象創(chuàng)造了重要的條件。

（作者單位：武漢警官職業(yè)學(xué)院）

注釋：

①應(yīng)松年.行政程序法律制度.

②楊海坤.行政程序法典將成為我國保障依法行政的基本程序法.人大研究，2006（6）.

③應(yīng)松年.關(guān)于行政程序立法的幾個問題.行政程序法研究.第12頁.

④章劍生.行政程序法學(xué)原理.第101～118頁.

⑤季衛(wèi)東.法律程序的意義.中國社會科學(xué).1993年第1期.

⑥王學(xué)棟.論行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn).石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2004（2）.