新加坡概念規(guī)劃中的環(huán)境管理經(jīng)驗及啟示

摘要 新加坡的國家發(fā)展方略是以概念規(guī)劃為基礎(chǔ)的，本文簡略介紹了新加坡的概念規(guī)劃理念，并分析了以此為前提的新加坡國家綠色計劃、環(huán)境管理策略等具體經(jīng)驗，最后指出新加坡先進的環(huán)境管理經(jīng)驗對我國的啟示。

關(guān)鍵詞 新加坡 環(huán)境問題 環(huán)境管理

中圖分類號：F719 文獻標(biāo)識碼：A

對于我國來說，環(huán)境問題不容樂觀，應(yīng)以長遠、宏觀的理念來制定環(huán)境管理策略，注重發(fā)揮市場機制，促進政府、團體組織、個人共同參與環(huán)境保護。新加坡宏大的概念規(guī)劃理念，為我國的環(huán)境問題提供了一個很好的模式，在未來的發(fā)展道路上，非常值得我們借鑒。

一、新加坡的概念規(guī)劃

概念規(guī)劃是一種城市發(fā)展思路和途徑，它注重規(guī)劃理念，并非具體的規(guī)劃設(shè)計，適應(yīng)于各種層次的規(guī)劃并為它們提供思路和基本的發(fā)展框架。其特點是不斷循環(huán)的規(guī)劃過程，在過程中不斷地解決現(xiàn)實問題和提出實現(xiàn)模式。概念規(guī)劃在20世紀(jì)60年代興起于新加坡、英國等國，我國香港地區(qū)也廣泛采用。“概念”的意思，大體上可以理解為一種理念和思路。

新加坡的發(fā)展，以概念規(guī)劃為起點。1959年頒布了第一部規(guī)劃法，形成了建立“花園城市”的基本國策，實施綠色規(guī)劃和藍色規(guī)劃，1971年頒布了新加坡規(guī)劃圖，對城市用地作了長遠的戰(zhàn)略性規(guī)劃，其目標(biāo)是合理利用土地，將人口往郊區(qū)轉(zhuǎn)移，市中心通過城市規(guī)劃發(fā)展為國際金融商業(yè)圈。在郊區(qū)和市中心之間設(shè)立水源保護區(qū)，禁止任何開發(fā)活動。1991 年，根據(jù)新加坡人口、經(jīng)濟、技術(shù)等的發(fā)展變化，對概念圖作了一次主要修訂，命名為“新的起點，新的生活”。僅此概念圖的修訂就有40 多個政府部門參與，總結(jié)了對住屋、工業(yè)、環(huán)境、交通、公用設(shè)施、國防等的狀況，制定出1991 年科學(xué)規(guī)劃概念的發(fā)展設(shè)想和策略。2001年的概念規(guī)劃則繪制了未來四五十年的圖景，提出主要目標(biāo)涉及七個方面的措施：（1）熟地的新居；（2）擁有良好視景的住房；（3）更多的休閑去處；（4）對于商務(wù)的適應(yīng)性；（5）建成全球性的商務(wù)中心；（6）發(fā)達的鐵路網(wǎng)；（7）增強居民對城市的認(rèn)同感。從而為新加坡人提供更加舒適的生活環(huán)境和新加坡發(fā)展成為國際性港口城市提供了指南。

通過實施這些規(guī)劃，新加坡連續(xù)十年被評為亞洲最適合人居獎，新加坡良好的城市環(huán)境又吸引了擁有先進的管理經(jīng)驗和理念的跨國公司落戶，從而有力地促進新加坡經(jīng)濟的發(fā)展，這無疑也促進了“花園城市”的發(fā)展，從而形成一個發(fā)展的“良性循環(huán)”。

二、新加坡的環(huán)境管理經(jīng)驗

在概念規(guī)劃的框架和展望下，新加坡獲得了舉世矚目的成功，先進的規(guī)劃理念起到了決定性的作用。合理有效的管理機構(gòu)是必不可少的，另一方面，完善的環(huán)境法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是基礎(chǔ)和保障。在新加坡，環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的實施在很大程度上依賴于系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測和嚴(yán)格執(zhí)行的罰款制度，與其他國家相比，新加坡的環(huán)境違規(guī)者面臨更嚴(yán)厲的處罰。而從概念規(guī)劃出發(fā)，新加坡環(huán)境管理的亮點和特色主要體現(xiàn)在其綠色計劃和管理策略上等方面。

（一）新加坡的綠色計劃。

綠色計劃是新加坡跨世紀(jì)的環(huán)境總體規(guī)劃，也是新加坡響應(yīng)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的國家宣言，它描繪了新加坡未來10年之內(nèi)實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的政策和戰(zhàn)略。其遠景目標(biāo)是：建立高水平的公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)越的環(huán)境質(zhì)量，使居民過上優(yōu)雅的生活；居民具有較高的環(huán)保意識，關(guān)心當(dāng)?shù)丶叭颦h(huán)境；使新加坡成為地區(qū)環(huán)境技術(shù)中心。綠色計劃提出了政府的政策和戰(zhàn)略，除了傳統(tǒng)領(lǐng)域如環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生之外，它還包括6個新的領(lǐng)域：環(huán)境教育、環(huán)境技術(shù)、資源保護、清潔技術(shù)、自然保護和噪聲控制，并進一步制定了各種具體的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，如減少二氧化碳的排放、提高能源效率、將人均日垃圾產(chǎn)生量控制在1公斤等，其目標(biāo)是將新加坡建成為一個模范綠色城市。

根據(jù)《新加坡綠色計劃》，到1993年10月，各政府部門、法定機構(gòu)以及私人部門共制訂了133個具體的行動方案，并于1993年11月起開始實施《新加坡綠色計劃—行動方案》。2002年，新加坡制定了《新加坡綠色計劃2012》，作為新加坡未來10年的環(huán)境總體規(guī)劃?！缎录悠戮G色計劃2012》主要包括三個中心，第一個中心是高質(zhì)量的生活環(huán)境，它包括以下內(nèi)容：清潔的空氣，清潔的水，清潔的土地，自然遺產(chǎn)，寧靜的生活環(huán)境。第二個中心是建立與社區(qū)的伙伴關(guān)系。這促進公眾更廣泛地參與環(huán)保活動，并建立必要的機制使民眾的參與制度化，使公眾對環(huán)境政策和方案提供反饋意見。第三個中心是為全球環(huán)保做出貢獻。新加坡將增強區(qū)域和國際環(huán)境管理合作，成立一個新的環(huán)境培訓(xùn)學(xué)院培訓(xùn)來自其他國家的官員，積極加入國際性環(huán)保組織和機構(gòu)。在新的形勢變化下，綠色計劃基本中心主題沒有變，但是對每個領(lǐng)域的計劃都進行了深入的完善。

（二）環(huán)境管理策略。

新加坡環(huán)境管理的策略可以歸納為：預(yù)防、執(zhí)行和監(jiān)督。首先是通過正確的土地使用計劃、產(chǎn)業(yè)的合理布局、建筑和開發(fā)控制、以及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的提供來預(yù)防各種可能出現(xiàn)的潛在環(huán)境問題。然后，通過定期的檢查和維修各種環(huán)保設(shè)施，確保其能夠安全有效地運轉(zhuǎn)。最后，通過對空氣和水質(zhì)的及時監(jiān)控來檢驗各種環(huán)保政策和設(shè)施的有效性。

各種環(huán)境管理的政策和手段設(shè)計的理論基礎(chǔ)，是使環(huán)境資源的使用者所產(chǎn)生的額外的社會成本內(nèi)部化。由于前述自然環(huán)境資源所具有的特殊的屬性，資源的使用者所承擔(dān)的私人成本往往低于其社會成本。以小汽車的使用為例，使用者的私人成本一般只包括汽車的購價、燃料和保養(yǎng)費，及其注冊管理費等，但使用小汽車所產(chǎn)生的外部效應(yīng)，如空氣和噪音污染、交通堵塞、土地占用等，如果沒有政府干預(yù)，僅僅依靠市場作用是不能得到補償?shù)?。因此，政府政策所起的作用就是使資源的使用者強制性地承擔(dān)資源使用的負的外部效應(yīng)，或者使其正的外部效應(yīng)得到補償，從而使經(jīng)濟主體根據(jù)社會成本和社會效益的比較分析做出經(jīng)濟決策，使資源的配置合理化。

（三）其他配套措施

新加坡整個國家的發(fā)展計劃是以概念規(guī)劃為藍圖開展的，具體到環(huán)境保護和建立“花園城市”，除了各種制定各種行動計劃（如綠色計劃），以及制定環(huán)境管理策略之外，還需要各種配套手段想?yún)f(xié)調(diào)。如：

1、環(huán)境投資。雖然新加坡環(huán)境局每年都獲得10億新元以上的預(yù)算來進行公共環(huán)境建設(shè)，但遠遠不能滿足不斷增長的需要，在這種情況下，新加坡采取積極措施吸引私人資本進入公共環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共衛(wèi)生服務(wù)等領(lǐng)域。此外，為了推動新加坡企業(yè)開展環(huán)境工程的創(chuàng)新，設(shè)立了環(huán)境可持續(xù)創(chuàng)新基金。

2、經(jīng)濟手段。20世紀(jì)90年代開始，新加坡政府廣泛采用了各種經(jīng)濟管理手段，尤其是在財政稅收和推動市場化建設(shè)方面的一系列改革，成為其環(huán)境管理的有力工具。

3、公眾參與和NGO。在政府、基層組織和大眾媒體的共同努力之下，新加坡居民的環(huán)保意識和參與意識逐步得以提高。公眾參與的一個極好的例子是2001年概念圖的制訂。非政府組織（NGO）根據(jù)主題和角度的不同，進行各種形式環(huán)?；顒樱瑢ν苿用癖妳⑴c環(huán)境保護有舉足輕重的作用。

三、對我國的啟示

我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，但是環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，資源貧缺，與經(jīng)濟的發(fā)展完全不協(xié)調(diào)，落后的經(jīng)濟增長方式亟待向可持續(xù)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

（一）樹立全面規(guī)劃，整體布局的觀念

縱觀我國大部分城市的發(fā)展，可以說走的是以犧牲環(huán)境為代價的“先污染后治理”的老路，不合理的城市布局，造成了嚴(yán)重的環(huán)境損壞，人身危害。導(dǎo)致目前的情況下，雖然意識到環(huán)境污染的嚴(yán)重問題，但是往往考慮到治理環(huán)境的代價遠遠大于經(jīng)濟發(fā)展所得而消極應(yīng)對。因此更應(yīng)該從現(xiàn)在起樹立全局長遠的觀念，綜合考慮各方面的因素進行發(fā)展規(guī)劃，而不應(yīng)該只是GDP至上。

這方面從新加坡的環(huán)境建設(shè)可以得到非常好的啟示，新加坡的城市規(guī)劃管理綜合考慮了工業(yè)、商業(yè)、人口、環(huán)境等等因素，保證經(jīng)濟與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進，堪稱是全面發(fā)展的楷模。新加坡的概念發(fā)展藍圖可以說是一大亮點，其概念圖是對整個國家發(fā)展的宏觀把握，每十年進行一次總結(jié)檢討，對所有的領(lǐng)域比如環(huán)境保護、交通運輸、公共設(shè)施建設(shè)、住房情況等的需要提出詳細的分析報告，在嚴(yán)格統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)上對概念圖進行修訂補充。在這個制定過程中，環(huán)保局發(fā)揮至關(guān)重要的作用，對各部門與環(huán)境保護相抵觸的規(guī)劃項目有否決的權(quán)利，比如工業(yè)管理部門在進行項目審批時必須咨詢環(huán)保局的意見，以保證規(guī)劃包含了環(huán)境保護的因素。這種互相協(xié)調(diào)的機制，有效避免了規(guī)劃的混亂，責(zé)任的推諉?？傊?，國家發(fā)展、經(jīng)濟政策和環(huán)境保護必須保持一致，才能達到可持續(xù)發(fā)展的目的。

（二）環(huán)境管理應(yīng)融入市場經(jīng)濟

我國對環(huán)境管理的另一個重大問題在于，涉及環(huán)境管理的部門既是政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定者，又是保證環(huán)境服務(wù)的提供者，更是環(huán)境問題的監(jiān)督者，這一切都讓其不堪重負，更不要說管理效率如何。其結(jié)果自然是環(huán)境服務(wù)質(zhì)量偏低，監(jiān)督管理不力，問題層出不窮，而且沒有承擔(dān)責(zé)任的能力。

學(xué)習(xí)新加坡的管理經(jīng)驗，引入市場機制，引導(dǎo)私人企業(yè)進入公共服務(wù)領(lǐng)域，以市場經(jīng)濟的方式運作，這樣可以減輕政府的負擔(dān)，又能在競爭機制中提高環(huán)境服務(wù)質(zhì)量，市場經(jīng)濟的方式關(guān)鍵能調(diào)動大量的投資，達到多贏的結(jié)果。

環(huán)境管理與市場經(jīng)濟相結(jié)合需要一個長期的過程，充分利用有效的經(jīng)濟手段是明智的選擇。我國環(huán)境管理體系以行政管理為主（行政命令方式），比如“三同時”制度，污染集中控制制度，排污登記及許可制度等等。我國經(jīng)濟管理手段急需創(chuàng)新，近年來，大力提倡的綠色經(jīng)濟政策正是此目的，通過設(shè)立綠色稅收，綠色保險，綠色信貸，綠色貿(mào)易，排污權(quán)交易等試圖轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式，節(jié)能減排。但是環(huán)境管理體制跟不上，缺乏有效保障，效果不佳，如綠色保險——環(huán)境污染責(zé)任保險制度自2007年開始到現(xiàn)在仍然遭到企業(yè)冷遇。我國環(huán)境經(jīng)濟政策突出的問題是，環(huán)境經(jīng)濟政策的法律保障體系還不完善，保障力度還不夠大，不利于政策的有效實施。

（作者：廣西大學(xué)級2010級環(huán)境與資源保護法學(xué)專業(yè)碩士研究生）

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