民生視野下的公共服務(wù)體系建設(shè)

摘要：公共服務(wù)產(chǎn)生于公共需求，它追求改善民生的最大社會(huì)效益。民生規(guī)定著公共服務(wù)體系的架構(gòu)以及現(xiàn)階段公共服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：民生；公共服務(wù)；公共服務(wù)體系

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）27-0260-03

增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)是解決以溫飽為中心的民生問(wèn)題的正確決策。隨著時(shí)代的發(fā)展，人們的需求不再拘泥于溫飽，而是日益?zhèn)戎刈非髠€(gè)人的發(fā)展。醫(yī)療、教育、住房等公共需求是人們生存發(fā)展的重要依托，因此，公共服務(wù)的供給便成為保障民生的主要途徑。新時(shí)期民生問(wèn)題對(duì)公共服務(wù)的供給提出了自己的要求，從一個(gè)方面規(guī)定著公共服務(wù)體系的建設(shè)。

一、公共服務(wù)是民生之源

1.公共服務(wù)產(chǎn)生于公共需求。人的需要的產(chǎn)生是由于人與外部環(huán)境（自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境）之間的不平衡狀態(tài)引起的人對(duì)某種事物的渴求和欲望。在人與社會(huì)相關(guān)的歷史領(lǐng)域中，“把人和社會(huì)連接起來(lái)的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益?！睂?duì)人來(lái)說(shuō)，“他們的需要即他們的本性?！眰€(gè)體的需求即社會(huì)成員個(gè)人的需求。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這樣一個(gè)基本事實(shí)：雖然個(gè)體需求之間存在著沖突，但個(gè)體需求中還存在著共同的部分，這便是公共需求。公共需求不是個(gè)人需要的簡(jiǎn)單相加，而是一般社會(huì)需要的抽象。公共需求無(wú)法通過(guò)私人或家庭實(shí)現(xiàn)滿足，而只能通過(guò)公共事務(wù)來(lái)滿足。因此便出現(xiàn)了滿足公共需求的公共服務(wù)。公共服務(wù)誕生于公眾需求，它是社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)容作了明確的規(guī)定，主要包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救助、促進(jìn)就業(yè)，貧困、防災(zāi)減災(zāi)、公共安全、公共文化、基礎(chǔ)科學(xué)與前沿技術(shù)以及社會(huì)公益性技術(shù)研究、國(guó)防等。

2.公共服務(wù)追求改善民生的最大社會(huì)效益。公共服務(wù)是對(duì)社會(huì)整體利益的調(diào)節(jié)，因此它堅(jiān)持“最多受惠者的最大利益”的原則，強(qiáng)調(diào)每一個(gè)人的發(fā)展。根據(jù)這一原則，公共服務(wù)必須著眼于以下兩點(diǎn)：一是公共服務(wù)滿足最基本的社會(huì)公共需要。如使每個(gè)人都享有基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療；二是滿足弱勢(shì)群體的生存需要，如針對(duì)貧困人口的最低生活保障，殘疾人的生存權(quán)益保證等。

公共服務(wù)不僅為社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境，而且也帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益，因此它具有突出的社會(huì)效益。公共服務(wù)是應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失效出現(xiàn)的，“社會(huì)服務(wù)在應(yīng)對(duì)一系列社會(huì)成本，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)變遷和社會(huì)變遷中固有的‘負(fù)面福利’（diswelfare）（包括失業(yè)、過(guò)剩、廢棄過(guò)時(shí)的技術(shù)、規(guī)劃受挫、污染等）提供補(bǔ)償?shù)慕巧！盵3]公共服務(wù)的提供可以改善特殊群體的生存狀態(tài)，同時(shí)提高普通大眾的生活水平，由此促進(jìn)社會(huì)整合與社會(huì)和諧。英國(guó)社會(huì)福利學(xué)家蒂特馬斯認(rèn)為社會(huì)服務(wù)可以“進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)感和參與感，預(yù)防異化，以及把少數(shù)人群體、種族群體和地區(qū)文化的成員整合到整個(gè)社會(huì)之中?！盵4]此外，國(guó)家對(duì)于公民健康、教育的投入，也可以看做是對(duì)人力資本的培養(yǎng)，加之國(guó)家對(duì)于生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，可以極大地?cái)U(kuò)大社會(huì)生產(chǎn)效益。

3.公共服務(wù)保證社會(huì)公平。公共服務(wù)保障最廣大人民群眾的基本生存，同時(shí)維護(hù)他們的發(fā)展。因此，公共服務(wù)具有維系社會(huì)公正、體現(xiàn)社會(huì)公益性的作用。人類的公平或公正，通常針對(duì)于收入和生活機(jī)會(huì)分配等方面。公平不是平均化、完全相等，而是指對(duì)所有人公正、平等的對(duì)待。由此，公共服務(wù)所保證的社會(huì)公平也不是絕對(duì)的平均化，它承認(rèn)差別性，尊重每個(gè)人的個(gè)性。公共服務(wù)主要從以下三個(gè)方面保證社會(huì)公平。第一，國(guó)家提供無(wú)差別的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，保障每個(gè)公民的基本權(quán)益。每一位公民都能平等地享有政府所提供的義務(wù)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)。第二，公共服務(wù)尊重每一個(gè)公民的生存、發(fā)展權(quán)利。國(guó)家充分地考慮到不同群體和個(gè)人的實(shí)際需求，為其提供多樣化的公共服務(wù)。第三，公共服務(wù)有效地彌合收入分化差距。國(guó)家通過(guò)對(duì)國(guó)民收入的分配和再分配，以公共服務(wù)對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困群體實(shí)施補(bǔ)貼、保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

二、公共服務(wù)體系架構(gòu)

民生問(wèn)題能否得以改善，取決于完善的公共服務(wù)體系的建設(shè)。完善的公共服務(wù)體系不僅包括覆蓋人群廣、服務(wù)項(xiàng)目齊全、還包括服務(wù)的多樣性以及堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)性公共服務(wù)。

1.建立廣覆蓋的公共服務(wù)體系。公共服務(wù)廣覆蓋有兩層含義，一是惠及全體民眾，二是涉及公共服務(wù)的所有項(xiàng)目。公共服務(wù)是政府、社會(huì)組織、個(gè)人等行使公共權(quán)力，運(yùn)用公共資源提供的服務(wù)，服務(wù)對(duì)象是整個(gè)社會(huì)和全體社會(huì)成員，具有普遍性。另外，公共需求是保證社會(huì)再生產(chǎn)的必須條件，公共需要會(huì)隨著社會(huì)的進(jìn)步而發(fā)生改變。公共服務(wù)從最初的主要集中在吃穿住行、社會(huì)安全、秩序等方面，逐步擴(kuò)大到維持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)文明提高等諸多方面。這就意味著公共服務(wù)的種類在不斷增加。同時(shí)，由于存在著發(fā)展差異，每個(gè)發(fā)展階段，不同地區(qū)、群體的公共需求也不一樣。因此，公共服務(wù)的消費(fèi)具有多樣性。

我們必須建立起惠及全民，種類全面的公共服務(wù)體系。然而，由于長(zhǎng)期的歷史原因和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，公共服務(wù)體系的建設(shè)不是一蹴而就的，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)總量和人文基礎(chǔ)有差別的情況下，有步驟、有計(jì)劃地逐步建立起項(xiàng)目全面的公共服務(wù)體系。

2.保證基本公共服務(wù)的建設(shè)。公共服務(wù)中存在著底線型、基礎(chǔ)性的同質(zhì)公共服務(wù)，這就是基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)是公共服務(wù)中必不可少的重要組成部分?；竟卜?wù)具有同質(zhì)性，不同地區(qū)、不同信仰和不同階層的公民都有享受基本公共服務(wù)的資格，而且能夠以合理的價(jià)格獲得基本公共服務(wù)。我們需要注意的是，基本公共服務(wù)的范圍不是恒定不變的，它會(huì)因社會(huì)階段和地域的差異而不同。

現(xiàn)階段中國(guó)不能同時(shí)滿足所有公共服務(wù)，所以集中精力和財(cái)力保證基礎(chǔ)公共服務(wù)的供給?；竟卜?wù)是指與民生直接相關(guān)的公共服務(wù)種類，它關(guān)乎公民生存與發(fā)展的基本需求的滿足，與人權(quán)密切相關(guān)，也是國(guó)家利益與社會(huì)發(fā)展的基本要求。一般我們所認(rèn)為的基本公共服務(wù)應(yīng)該包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安等。對(duì)于這部分基本公共服務(wù)，國(guó)家必須承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任并予以切實(shí)保障。

3.提供層次性、多樣性的公共服務(wù)。公共服務(wù)的存在雖然需要同質(zhì)性的基礎(chǔ)，但不是絕對(duì)的整齊劃一。由于需求群體的復(fù)雜性和特殊性，公共服務(wù)也呈現(xiàn)出層次性和多樣性。

公共服務(wù)具有多層次性。公共服務(wù)從管理方面來(lái)說(shuō)可分為三個(gè)層級(jí)，一是全國(guó)性公共服務(wù)，如國(guó)家安全、憲法等。二是地方性公共服務(wù)，由于各個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同，地方在公共服務(wù)的提供和管理方面具有一定的自主性。如地方性基礎(chǔ)設(shè)施、城市垃圾處理、地方治安等。三是社區(qū)性公共服務(wù)。在工業(yè)社會(huì)中，不同的社會(huì)群體在地域上分化聚集，一定數(shù)量的具有共同意識(shí)和利益的人在特定地理區(qū)域上聚集便形成了社區(qū)。在現(xiàn)代社會(huì)里，社區(qū)是重要的基礎(chǔ)性群眾機(jī)構(gòu)。人們的許多需求在社區(qū)內(nèi)得到滿足，如社區(qū)服務(wù)、社區(qū)綠化等。此外，同一層次的公共服務(wù)也不是單一的。按照提供主體的不同，公共服務(wù)又可以分為政府提供的公共服務(wù)、社會(huì)性公共服務(wù)、經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)三種類型。另外，公共服務(wù)又是多樣性的，這主要體現(xiàn)在人與人之間的需求既有共同性，又有特殊性。由于年齡不同、身體條件、社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)狀況的不同，人們會(huì)在物質(zhì)和精神方面有不同的需要。即使在同一歷史階段，由于社會(huì)發(fā)展的不均衡，不同區(qū)域的公共需求也不相同。以義務(wù)教育為例，中國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市，如北京、上海、天津等正在普及十二年義務(wù)教育，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)，正在努力普及九年制義務(wù)教育。同時(shí)，由于人口、文化、地理環(huán)境的差異也使地區(qū)公共服務(wù)需求存在較大差異。例如老齡化地區(qū)需要更多的醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)，而出生率較高地區(qū)的基礎(chǔ)教育需求會(huì)很大。因此，中國(guó)公共服務(wù)的單項(xiàng)進(jìn)程也是不平衡的，不同地區(qū)公共服務(wù)的建設(shè)方向應(yīng)有所不同。

層次性與多樣性共同架構(gòu)起公共服務(wù)體系，我們?nèi)粝虢⑵鹜晟频墓卜?wù)體系，滿足公眾需求，就必須充分考慮到公共服務(wù)的復(fù)雜性，有針對(duì)性、有區(qū)別地提供公共服務(wù)。

三、現(xiàn)階段公共服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)

（一）確保公共服務(wù)的規(guī)模

公共服務(wù)的規(guī)模是指以政府公共服務(wù)職能定位和相應(yīng)的政府權(quán)力配置為基礎(chǔ)，以公共服務(wù)支出占政府總支出和GDP的比重，以及提供公共服務(wù)為目的的機(jī)構(gòu)數(shù)量等為測(cè)量指標(biāo)的公共服務(wù)表現(xiàn)樣態(tài)?？偟膩?lái)說(shuō)，公共服務(wù)供給的規(guī)模要適應(yīng)于社會(huì)需求，規(guī)模過(guò)大或過(guò)小都不利于社會(huì)建設(shè)。規(guī)模過(guò)小不能滿足公民的需求，進(jìn)而引發(fā)民生問(wèn)題。公共服務(wù)規(guī)模過(guò)大，會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。因?yàn)楣卜?wù)依賴于政府稅收或工作者的勞動(dòng)，這些都是需要消耗一定社會(huì)資源和自然資源的。而且行政權(quán)力過(guò)多地主導(dǎo)社會(huì)事務(wù)，容易壓制社會(huì)組織和公民的自主精神。坦茲（Tanzi）等人的研究表明，增加公共支出并不一定會(huì)提高公共福利，因?yàn)楣仓С鲈黾右皇菚?huì)導(dǎo)致稅收提高，二是在公共服務(wù)中受益的人自身防范風(fēng)險(xiǎn)的愿望會(huì)被削弱[5]。此外，公共服務(wù)規(guī)模的過(guò)度擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致政府行為低效和腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

以實(shí)際情況來(lái)看，中國(guó)目前的公共服務(wù)規(guī)模不能滿足公眾的需求。因此在現(xiàn)階段，我們要加大投入，提供更多的公共服務(wù)。另一方面，我們又要根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際需求，掌握好投入的比例，確定公共服務(wù)的規(guī)模與實(shí)際需求相一致。但是我們對(duì)于政府到底應(yīng)提供多大規(guī)模的公共服務(wù)是合適的并不清楚，而且“在世界范圍內(nèi)政府公共服務(wù)支出占公共支出的比例也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此至今我們沒(méi)有對(duì)此形成一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)”。由于公共服務(wù)供給規(guī)模問(wèn)題本質(zhì)上是處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善權(quán)衡問(wèn)題，因此我們可以將公共服務(wù)提供的規(guī)模保持在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和政府財(cái)力相適應(yīng)的水平。

（二）實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)投入和產(chǎn)出的效率

公共服務(wù)規(guī)模不足，對(duì)于中國(guó)現(xiàn)階段以公共服務(wù)短缺為核心的民生發(fā)展滯后問(wèn)題具有很強(qiáng)的解釋力。但公共服務(wù)的投入并不是決定公共服務(wù)效果的唯一因素，通過(guò)改進(jìn)公共服務(wù)的效率，也有可能在既定投入規(guī)模的條件下實(shí)現(xiàn)服務(wù)效果提高?，F(xiàn)階段，公共服務(wù)支出受到政府職能、體制約束和經(jīng)濟(jì)水平的制約。因此，在有限的政府資源條件下，最大限度的提升中國(guó)政府公共服務(wù)績(jī)效就顯得尤為重要。而要做到這個(gè)就必須處理好與公共服務(wù)投入和產(chǎn)出密切相關(guān)的各種要素。首先，處理好影響公共服務(wù)效率的經(jīng)濟(jì)因素。具體主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。其次，投入經(jīng)濟(jì)力量改善公共服務(wù)技術(shù)條件。再次，轉(zhuǎn)換財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)理念。財(cái)政分權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)都被認(rèn)為是推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要因素。財(cái)政分權(quán)考慮地域的特殊性，并充分發(fā)揮地方的積極性，同樣可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的效率。然后，提高行政管理水平。公共服務(wù)的投入最終是要通過(guò)各級(jí)行政管理部門來(lái)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品的。因此，要形成良好的管理體制條件，提高政府在公共服務(wù)方面的管理有效程度。最后，合理地認(rèn)知地理與社會(huì)環(huán)境。我們應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)和把握人口因素、城市化水平、居民受教育水平、地理位置等對(duì)于公共服務(wù)的影響，嘗試在一定時(shí)期內(nèi)改變各種環(huán)境因素，從根本上改變制約公共服務(wù)效率水平的障礙。

（三）推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

要徹底地改善民生狀況，除了能夠提供足量的公共服務(wù)，并高效地產(chǎn)出產(chǎn)品外，我們還需要將公共產(chǎn)品公平地分配到每一個(gè)公民手中。由于中國(guó)目前公共服務(wù)整體水平不高，因此現(xiàn)階段的任務(wù)是推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。

1.政府規(guī)劃推進(jìn)基本公共服務(wù)的建設(shè)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致基本公共服務(wù)的供給也呈現(xiàn)不均衡。因此，中央政府要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，合理設(shè)定國(guó)家基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)衡基本公共服務(wù)建設(shè)的優(yōu)先次序，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，定位于保障農(nóng)村、貧困群體和西部地區(qū)的公共服務(wù)供給。

2.大區(qū)域公平。目前中國(guó)公共服務(wù)水平東西區(qū)域分化明顯，想在短期內(nèi)解決這種狀況是不現(xiàn)實(shí)的。所以，追求基本公共服務(wù)的均等化不應(yīng)一味規(guī)劃或構(gòu)建地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給平均的大藍(lán)圖，而是要按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收能力將全國(guó)劃分為若干個(gè)區(qū)域，先在各個(gè)區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的均等化，然后調(diào)節(jié)并縮小不同區(qū)域間的差距，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)公共服務(wù)的均等化。

3.淡化區(qū)域觀念，實(shí)施資源的縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡是公共服務(wù)區(qū)域性非均等化發(fā)展的最重要原因之一。因此，促使基本公共服務(wù)的區(qū)域間均等化發(fā)展的最重要措施就是大力發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，我們要堅(jiān)持西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和促進(jìn)中部崛起的發(fā)展戰(zhàn)略。另外，欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要一個(gè)過(guò)程，在近期內(nèi)，我們要淡化區(qū)域觀念，堅(jiān)持實(shí)施財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。我們要依據(jù)公平原則、效率原則和法治原則，實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移、橫向轉(zhuǎn)移，以及兩者相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化。

4.加快流動(dòng)人口公共服務(wù)屬地化供給建設(shè)?！案母镩_(kāi)放以來(lái)，特別是1994年財(cái)政分權(quán)化改革后，中國(guó)公共服務(wù)供給實(shí)施屬地化建設(shè)模式，即發(fā)展社會(huì)性公共服務(wù)的責(zé)任主要由轄區(qū)的省市縣地方政府承擔(dān)。” 另一方面，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的改革以及戶籍制度的放開(kāi)，中國(guó)人員流動(dòng)頻繁。而流動(dòng)人口的公共需求卻沒(méi)有得到較好滿足，例如，農(nóng)民工子女在父母工作地上學(xué)的問(wèn)題不能得到妥善解決。因此，國(guó)家有必要加快流動(dòng)人口公共服務(wù)供給屬地化制度的建設(shè)。政府要將流動(dòng)人口的公共服務(wù)供給納入到地方公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)中來(lái)；政府要加強(qiáng)信息管理，拓寬思路，創(chuàng)新管理模式，積極建立日掌握、周更新、月匯報(bào)、季調(diào)整的流動(dòng)人口信息管理模式，為均等化服務(wù)構(gòu)建信息支撐；政府根據(jù)流動(dòng)人口的特點(diǎn)和實(shí)際需求，優(yōu)先解決外來(lái)流動(dòng)人口最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最直接的民生問(wèn)題，如公共就業(yè)、技能培訓(xùn)、子女教育、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、居住條件等公共服務(wù)；政府逐步完善流動(dòng)人口的社會(huì)保障。

5.完善基本公共服務(wù)均等化的立法。在中國(guó)，基本公共服務(wù)均等化雖然可以在《憲法》中找到根據(jù)，但其缺乏高層次、操作性強(qiáng)、專門性的立法。因此，國(guó)家要召集司法、稅務(wù)、財(cái)務(wù)、審計(jì)等相關(guān)部門，統(tǒng)一制定的“基本公共服務(wù)均等化法”。均等化立法應(yīng)包括如下內(nèi)容：基本公共的類型、公共服務(wù)的供給主體、供給標(biāo)準(zhǔn)、供給程序與方式；公共服務(wù)供給均等化的財(cái)政制度、政策保障、責(zé)任分配，公共服務(wù)供給均等化的途徑與模式，公共服務(wù)供給均等化的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制等等。