中國公務(wù)員績效評估的困境與途徑

摘要：公務(wù)員績效作為組織績效的一個構(gòu)成部分，具有多因性、多維性和動態(tài)性等方面特征，現(xiàn)有的公務(wù)員績效評估模式存在著主體單一、指標模糊、方法簡單等方面的問題，這在某種程度上阻礙了中國公務(wù)員績效評估的有效實施。要對公務(wù)員績效進行有效的評估，就要樹立整體績效觀念，建立全面的績效評估體系；要健全公務(wù)員績效評估體制，完善績效評估流程；要建立分層分類評估制度，進行差異化評估；要運用多種評估方法，實施動態(tài)化評估。

關(guān)鍵詞：績效評估；績效考核；困境

中圖分類號：F244 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）27-0337-04

中國公務(wù)員制度自建立以來，公務(wù)員績效評估工作在制度建設(shè)和實踐探索方面獲得了很大的突破。新的法律、法規(guī)對公務(wù)員績效評估主體、指標體系、程序方法以及結(jié)果運用等方面都做出了詳細的規(guī)定。到目前為止，中國已經(jīng)基本上建立起了公務(wù)員績效評估制度的框架體系。但是，由于受傳統(tǒng)人事管理觀念的影響，中國公務(wù)員績效評估還存在著評估主體單一、指標模糊、方法簡單等方面的問題，這在某種程度上阻礙了中國公務(wù)員績效評估的有效實施。當前，中國公務(wù)員績效評估制度有待于繼續(xù)完善，從公務(wù)員績效評估制度的構(gòu)建原則、基本要素，到推進實施的關(guān)鍵流程、具體途徑等，都需要做進一步的系統(tǒng)研究。那么，中國公務(wù)員績效評估的制度、機制是怎樣的？存在哪些限制？該如何突破各種障礙，進行創(chuàng)新研究，構(gòu)建起更為有效的實現(xiàn)機制？本文主要對上述問題作進一步的分析。

一、公務(wù)員績效與績效評估

績效，也稱為業(yè)績、成效等，是指在一定時間、空間條件下完成某些任務(wù)所表現(xiàn)出來的工作行為和所取得的工作結(jié)果。績效的主要表現(xiàn)形式為工作效率、工作的數(shù)量與質(zhì)量以及工作效益等。公務(wù)員績效是多方面因素共同作用的結(jié)果，會隨著時間、空間、工作任務(wù)和工作環(huán)境等因素的變化而變化。公務(wù)員績效具有多因性、多維性和動態(tài)性等方面的特征[1]：第一，公務(wù)員績效具有多因性。公務(wù)員績效的優(yōu)劣常常受主、客觀等多種因素的影響。公務(wù)員績效既受個人的技能、勝任素質(zhì)、成就動機、期望激勵等主觀因素的影響，同時又受工作環(huán)境、工作條件、工作性質(zhì)與工作機會等客觀因素的影響。公務(wù)員績效受多方因素影響，因而，難以依據(jù)單方面的工作表現(xiàn)等因素來進行單獨的評估測量，這就大大增加了公務(wù)員績效評估工作的復(fù)雜性和難度。第二，公務(wù)員績效具有多維性。在實際工作中，公務(wù)員績效不僅是工作產(chǎn)出和業(yè)績結(jié)果，而且還具體地體現(xiàn)為一個實際的行動過程。這樣，公務(wù)員績效既是顯性的，如表現(xiàn)為工作的行為、過程和結(jié)果，同時也是隱性，如表現(xiàn)為知識、能力、態(tài)度與動機等，公務(wù)員績效是公務(wù)員的素質(zhì)、行為和工作結(jié)果等多方面的綜合。第三，公務(wù)員績效具有動態(tài)性。公務(wù)員績效受多方面因素的影響，既受主觀活動的影響，又受制于客觀的狀況；既表現(xiàn)為隱性的過程，同時又有顯性展現(xiàn)。公務(wù)員績效是多種變相的函數(shù)，公務(wù)員績效是一個動態(tài)的變化過程，會隨時間、地點、環(huán)境以及條件等的變化而變化。

從不同層面分析，對公務(wù)員績效會有不同的理解。從組織層面看，公務(wù)員績效就是政府組織目標的實現(xiàn)程度，主要體現(xiàn)為政府組織效率或效益，政府組織的持續(xù)發(fā)展能力等；從公務(wù)員個體層面看，公務(wù)員績效就是公務(wù)員個人工作的成果、公務(wù)員個人在工作中表現(xiàn)出來的行為與素質(zhì)；從內(nèi)容層面來看，公務(wù)員績效又有任務(wù)績效與周邊績效的區(qū)別和劃分。任務(wù)績效就是指工作的直接結(jié)果，周邊績效則包括人際關(guān)系、組織合作等因素，通常表現(xiàn)為完成非本職工作，而有利于整體目標的實現(xiàn)的那部分活動。由于人們對公務(wù)員績效的理解差異，公務(wù)員績效評估理論也有不同側(cè)重，實際工作中形成了不同的績效評估導(dǎo)向。第一種觀點認為，績效就是工作結(jié)果，因此，績效評估就是對組織和個人的工作成果進行評估；第二種觀點認為，績效就是工作行為，因此，績效評估就是對為實現(xiàn)組織目標所進行的組織或個人的工作過程進行評估；第三種觀點強調(diào)個人素質(zhì)、能力與績效的關(guān)系，認為績效評估就是對公務(wù)員個人的素質(zhì)與能力的評估。

實際上，績效評估實質(zhì)上是組織的一種管理工具，是組織為實現(xiàn)目標而實施的管理活動。績效評估包括個人績效評估和組織績效評估兩個方面內(nèi)容。從政府組織的角度來看，通過績效目標的設(shè)定與績效計劃的過程，政府的目標被有效地分解到各個業(yè)務(wù)單元和個人。而個人目標的達成構(gòu)成了業(yè)務(wù)單元目標的達成，組織的整體目標是由各個業(yè)務(wù)單元的績效來支持的，也就是由公務(wù)員的個人績效來支持的。其中，公務(wù)員績效管理是政府績效管理的核心。這是因為公務(wù)員隊伍是績效管理的基礎(chǔ)層，也是管理的重心所在。組織績效是建立在個人績效實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，但個人績效的實現(xiàn)并不一定能夠保證組織績效的實現(xiàn)，必須將個人績效與組織績效結(jié)合起來。改善績效評估可以增強政府效能，在政府中運用績效評估改善政府的服務(wù)水平[2]。因此，公務(wù)員績效管理研究應(yīng)基于政府組織績效的背景開展，才更具實踐性和指導(dǎo)性?？冃гu估首先需要依據(jù)組織目標來對公務(wù)員的個人績效進行評估，要將公務(wù)員績效評估與組織管理結(jié)合起來，以推動組織績效目標的實現(xiàn)。因此，對公務(wù)員績效評估應(yīng)該多角度、多方位、多層次地進行。

二、公務(wù)員績效評估的現(xiàn)實困境

公務(wù)員績效評估是公務(wù)員管理的一項基礎(chǔ)性工作。新《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核暫行規(guī)定》為中國公務(wù)員管理和績效評估提供了政策依據(jù)，中國公務(wù)員績效評估工作在制度完善和實踐探索方面取得了不少成績，中國已經(jīng)基本上建立了公務(wù)員績效評估制度的框架體系。目前，中國公務(wù)員績效評估主要是在既有的法律、法規(guī)的指導(dǎo)下，中國各地方政府部門通常是根據(jù)自身情況分散地進行?，F(xiàn)有的制度主要對公務(wù)員考核的原則、考核的內(nèi)容和標準、考核的程序、考核結(jié)果的使用等內(nèi)容作了原則性的規(guī)定。但是，傳統(tǒng)人事管理觀念、方法及機制等仍然在公務(wù)員管理實踐中占居主導(dǎo)地位，公務(wù)員績效評估制度并未真正建立起來，這在某種程度上阻礙了中國公務(wù)員績效評估的有效實施。

1.公務(wù)員績效評估主體方面存在的問題。中國公務(wù)員評估通常有公務(wù)員管理部門組織實施，“在年度考核時通常設(shè)立考核委員會?？己宋瘑T會由本機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、公務(wù)員管理及其他有關(guān)部門人員和公務(wù)員代表組成。主管領(lǐng)導(dǎo)在聽取群眾和公務(wù)員本人意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)平時考核情況和個人總結(jié)，寫出評語，提出考核等次建議和改進提高的要求”[3]。這樣，設(shè)立專門的績效評估機構(gòu)來組織、領(lǐng)導(dǎo)評估工作的實施，能夠保證評估工作的落實。但同時存在著評估主體責任不明確，評估監(jiān)督體系不完善的問題。在實際工作中，主管領(lǐng)導(dǎo)雖具備專業(yè)優(yōu)勢，但對績效諸多影響因素可能了解不全，容易造成評估誤差。加上受績效維度、人際因素和組織因素的影響，無論是評估人員或是公務(wù)員個人都存在著認識方面的偏差，會對績效評估造成多方面的負面影響，影響到績效評估的信度和效度，這樣就很難確保績效評估的合理性和科學(xué)性，就難以體現(xiàn)績效評估的客觀性和公正性。

2.公務(wù)員績效評估指標方面存在的問題。中國公務(wù)員評估的基本標準是德才兼?zhèn)?，要從“德、能、勤、績”四個方面全面考評公務(wù)員，同時注重工作實績。在具體實踐中，由于評估指標過于籠統(tǒng)，“德、能、勤、績”難以量化，缺少評價實績的客觀標準，使得評估內(nèi)容模糊和粗糙，因而，評估往往是定性的多，而定量的較少，常常導(dǎo)致評估結(jié)果的失真。在具體評估活動中，“德、能、勤、績”更多地只是一種原則性的規(guī)定，缺少可操作性的細化指標，過多強調(diào)了對“德、能”評價而缺少對工作“實績”的客觀衡量，從而影響到績效評估的公正性，使公務(wù)員績效評估流于形式。評估標準界定不明確，致使定性的模糊評估語言較多，衡量具體行為的較少[4]；評估充滿了主觀因素，無法得到客觀的績效評估結(jié)果，而只能得出一種主觀的印象或感覺。同時，評估指標針對性不強，績效評估與實際工作聯(lián)系不緊，不能體現(xiàn)崗位職責差異，又存在著“一刀切”的現(xiàn)象。

3.公務(wù)員評估方法方面存在的問題。中國公務(wù)員評估主要采取平時考核和年度考核。平時考核隨時進行，重點是工作任務(wù)完成情況和出勤情況，用自我評估和領(lǐng)導(dǎo)評估的方法，由被評估者的主管領(lǐng)導(dǎo)負責實施，年度考核年底進行，年度考核以平時考核為基礎(chǔ)。中國公務(wù)員評估一般采取等級法進行，即將評估結(jié)果分為四等，優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。通常的做法為上級機關(guān)先向各單位和部門分配優(yōu)秀比例和指標，再由各單位和部門推選上報。在這一過程中，往往出現(xiàn)輪流坐莊現(xiàn)象，致使基本稱職、不稱職等次的確定以及優(yōu)秀等次的評定存在缺陷，影響到評估有效性?？冃гu價結(jié)果缺少客觀性和可比性，從而難以激發(fā)人員潛力，難有相應(yīng)的工作激勵作用。當前，在中國各地具體實踐中，大多采取的是強制比例法與等級分類法。一般是按照一種提前確定的比例將被評估者分別分布到相應(yīng)的工作績效等級上去。這種方法簡單、容易操作，可以有效地避免評估由于個人因素而產(chǎn)生的評估誤差。但是也容易遇到一些問題，如評估等級描述比較模糊和抽象，失去了真實反映績效目標完成狀況的意義，較難給個人提供明確的工作績效指導(dǎo)。

4.公務(wù)員績效評估程序方面存在的問題。在中國當前公務(wù)員評估中，基本上能夠做到了先由被評估者進行述職，再由評估主體加以評價，評估中也一定程度上注意到互動和民主。但是在各單位評估細則的制定過程中卻常常是由人事部門和主管領(lǐng)導(dǎo)單方面制定，往往忽視被評估者的意見和建議，導(dǎo)致評估主體與被評估者之間缺乏互動和互信。法律、法規(guī)對評估主體的責任作了一般性要求，但是沒有對評估主體在各個評估環(huán)節(jié)中應(yīng)負的責任和糾錯機制做出明確規(guī)定，缺少評估糾錯機制。由于評估者的失誤，評估過程經(jīng)常受到評價者個人偏見、經(jīng)常性誤差、集中傾向和平均性傾向的影響，難以保證評估的公平性。

5.在公務(wù)員績效評估結(jié)果運用方面。中國的法律法規(guī)規(guī)定，公務(wù)員年度考評的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)。在實踐中，往往忽略績效評估結(jié)果的正確應(yīng)用，沒有根據(jù)公務(wù)員業(yè)績表現(xiàn)制定專業(yè)發(fā)展和培訓(xùn)計劃，也沒有將評估結(jié)果與薪金調(diào)整、職務(wù)調(diào)整、選拔培訓(xùn)掛鉤，往往使評估流于形式，績效評估沒有產(chǎn)生實際的效用，這也是制約公務(wù)員績效評估有效運行的重要原因之一。

總之，“德、能、勤、績”考核模式，是從“品德、能力、出勤、業(yè)績”四個維度出發(fā)，分解出若干個指標，對公務(wù)員進行的績效評估，它是當前公務(wù)員績效評估普遍采用的一種評估方法。總的來說，這種評估模式存在著“指標龐雜、無明確標準、無針對性、也無評估重點，不能反映被評估人員實際業(yè)績”等方面的問題，在實際評估工作中，這種評估模式應(yīng)用效果欠佳，它通常只能評估個人績效，不能評估部門績效，更無法評估政府績效，存在著“評估結(jié)果與政府部門的實際情況相脫離”的現(xiàn)象，與整個評估過程脫節(jié)，不能實施有效的反饋和改進。

三、提高公務(wù)員績效評估有效性的途徑

績效評估是組織管理的中心環(huán)節(jié)，它的重要作用主要表現(xiàn)為：績效評估是提高組織管理效率和改進工作的重要工具；績效評估是公務(wù)員改進工作提升業(yè)績的重要途徑；同時，績效評估為公共人力資源管理系統(tǒng)多個環(huán)節(jié)提供重要的依據(jù)?？冃гu估系統(tǒng)主要有評估主體、評估對象、評估要素、評估標準、評估方法以及評估流程等組成的一個相互聯(lián)系的系統(tǒng)?？冃гu估系統(tǒng)是否成功主要取決于評價系統(tǒng)的信度、效度的高低，是否具有可接受性和經(jīng)濟性等方面的特征。由于受中國的歷史傳統(tǒng)、管理體制、行政機制、人員素質(zhì)等方面因素的影響，加上地區(qū)差異，發(fā)展不平衡等因素的影響，中國公務(wù)員績效評估受多種因素制約，這在一定程度上阻礙了中國公務(wù)員績效評估的有效開展和科學(xué)化發(fā)展。具體來說，在中國公務(wù)員績效中，存在著以下問題：評估的主體比較單一，局限于上級領(lǐng)導(dǎo)和同事之間以及個人自評；績效評估指標單一陳舊，缺乏細化的指標設(shè)計，定性有余，定量不足；評估主體與被評估者之間信息不暢通；績效評估應(yīng)該發(fā)揮的激勵作用沒有得到充分的發(fā)揮等[5]。實施公務(wù)員績效評估，要將績效評估的基本理念、目標、觀點和方法與公務(wù)員管理的具體實際有機地結(jié)合起來，以完善公務(wù)員評估制度為出發(fā)點，以提升公務(wù)員績效為核心，來實現(xiàn)對公務(wù)員工作業(yè)績的全面評估，對公務(wù)員績效進行動態(tài)評估，并通過績效結(jié)果的有效運用，使公務(wù)員的績效評估形成一個相互補充、相互支持、相互促進的完整系統(tǒng)。

1.樹立整體績效觀念，建立全面績效評估體系。良好的績效評估體系必須具有完整性、全面性、協(xié)調(diào)性和比例性的特征。作為一個全面完整的體系，各個評估指標之間應(yīng)該相互補充，各個評估指標應(yīng)該在對評估對象質(zhì)的規(guī)定方面要相互銜接、協(xié)調(diào)一致，而且各個評估指標要存在一定的數(shù)量比例關(guān)系。公務(wù)員績效考核的根本目標是想通過提高公務(wù)員個人績效，進而提升整個政府組織績效。公務(wù)員績效評估體系的建立應(yīng)圍繞和服務(wù)于提升政府組織績效這一根本目標。在全面開展公務(wù)員績效評估工作前，要樹立整體觀念，績效的重點在于績效的改善和政府總體目標的實現(xiàn)，而不僅僅是對公務(wù)員的績效進行評估，不能簡單地把績效評估看作是評價公務(wù)員業(yè)績的工具，而應(yīng)該當成一套科學(xué)的有機系統(tǒng)。要把公務(wù)員評估工作納入到政府績效評估的總體框架之中，把公務(wù)員個人績效與所在機構(gòu)或部門的使命和戰(zhàn)略聯(lián)系起來。同時，也使政府部門各級領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)公務(wù)員個人對本部門總體目標的實際貢獻程度，來對公務(wù)員的工作績效進行系統(tǒng)的評估。良好的績效評估指標要能夠用客觀的方式來衡量工作行為和工作結(jié)果，能夠同工作績效全面合理地聯(lián)接起來，重要的行為和結(jié)果應(yīng)該包含在一個全面的指標體系當中，評估指標還要與組織的目標和組織發(fā)展協(xié)調(diào)一致，同時具有可變性，能夠根據(jù)環(huán)境的變化進行適當?shù)恼{(diào)整。

2.健全公務(wù)員績效評估機制，完善績效評估流程?？冃гu估不是一次性的工程，而是一個往復(fù)循環(huán)的過程。公務(wù)員績效評估是一個完整的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的成功運轉(zhuǎn)需要各個環(huán)節(jié)的有效配合，必須將公務(wù)員績效評估納入政府績效管理系統(tǒng)流程當中，這個流程包括制定績效計劃，實施績效輔導(dǎo)和監(jiān)控、績效評估與績效反饋、績效結(jié)果運用四個階段。這四個環(huán)節(jié)構(gòu)成一個連續(xù)的螺旋上升的循環(huán)過程，上一個周期的實施為下一個績效管理周期提供基礎(chǔ)和依據(jù)。制定績效目標與計劃是整個流程的起點，通過輔導(dǎo)與監(jiān)控評估者對被評估者的業(yè)績完成情況進行分析并找到問題的同時給予輔導(dǎo)，在評估期結(jié)束后對被評估者的目標成果進行客觀公正的評價，再進行適當?shù)姆答?，最終結(jié)果對整個政府組織目標和計劃進行審視。因此，公務(wù)員績效評估不是單純地為評估而評估，而是為了提升公務(wù)員的素質(zhì)和能力，在實現(xiàn)公務(wù)員個人目標的基礎(chǔ)上達成組織目標。當前，中國公務(wù)員評估一般采用自上而下的單向評估模式，被評估對象是作為一個被動的客體接受評估的。應(yīng)該制定合理的評估程序，注重績效評估的動態(tài)相關(guān)性，對整個評估過程加以控制。在評估反饋的階段，應(yīng)該強調(diào)績效面談的重要性，將評估結(jié)果反饋給公務(wù)員個人，同時要互相交流，提出改進意見。同時，要建立績效激勵與約束機制，將公務(wù)員績效評估同獎懲、工資、職務(wù)升降及辭退等環(huán)節(jié)結(jié)合，為政府持續(xù)改進績效提供動力和保障。

3.建立分層分類評估制度，進行差異化績效評估。各種工作崗位有不同的層次，各層次的崗位有不同的職能特點，因此對不同類型、不同層次的人員崗位進行評估時應(yīng)該建立分層、分類制度，進行差異化評估。以分層、分類評估為思想指導(dǎo)，根據(jù)不同工作性質(zhì)、不同職務(wù)層次、不同機構(gòu)特點及不同地域環(huán)境等因素分別建立評估指標與標準體系，增強評估內(nèi)容的針對性和可操作性，而且要依據(jù)組織目標與價值取向設(shè)定指標權(quán)重，這樣既能增強評估結(jié)果的信度與效度，也能增強被評估者之間的績效可比性。首先要緊緊圍繞公務(wù)員個人的工作目標及崗位職責制定績效評估的指標和標準，并進行細化和量化。其次，根據(jù)公務(wù)員層次、類別、特征，實行分層、分級、分類評估。在目前的具體評估工作中，綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類的公務(wù)員與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員在職位性質(zhì)和業(yè)務(wù)要求上不盡相同，在評估指標、評估程序和評估方法上應(yīng)該有所差別、有所側(cè)重，要增強評估的可操作性，增強評估的可靠性和可信性。

4.運用多種評估方法，實施動態(tài)化評估。除了現(xiàn)在評估當中運用綜合評估法、強制評估法和等級評估法外，可以適當?shù)匾胩卣髟u估法、行為評估法、結(jié)果評估法、360度績效評估法等方法、平衡計分卡法、標桿管理法等。綜合評估法又叫關(guān)聯(lián)矩陣法，它能夠全面地評估公務(wù)員績效，在運用的時候必須區(qū)分不同的層次與人員類別，分別設(shè)置指標體系和權(quán)重，能使績效評估做到具有可比性、客觀性、系統(tǒng)性、可測性與互相獨立性。360度績效評估法又叫多方評估法，通常適用一般管理人員的評估，評估包括直接上級、間接上級、同級領(lǐng)導(dǎo)、下屬和自己的評估，評估指標通常圍繞努力程度、工作態(tài)度和行為結(jié)果，還可以設(shè)置其他次級指標。這種評估能體現(xiàn)出不同場景、不同方面的行為特征和業(yè)績，能夠反映出被評估者的價值取向和性格特征。平衡計分卡法是一種組織績效戰(zhàn)略評估方法，它以成本、顧客、工作流程和學(xué)習創(chuàng)新這四個領(lǐng)域的組織戰(zhàn)略和目標為基礎(chǔ)，來設(shè)計出關(guān)鍵評估指標，再把這些目標逐層分解、落實到各個部門和每個部門內(nèi)的員工，從而實現(xiàn)了成本指標與非成本指標、短期指標與長期指標、績效評估過程與績效評估目標的平衡?？冃гu估的方法多種多樣，但是沒有適合一切組織、一切個人和一切目標的通用方法，任何一種評估方法都有其適用對象和使用范圍。因此，績效評估的重要任務(wù)之一就是要根據(jù)組織的具體要求和崗位的具體情況來選擇和設(shè)計既適合組織績效目標要求的又適合個人績效發(fā)展的評估體系，從而使績效評估工作更加科學(xué)、合理、公平、公正。