淺談在行政事業(yè)單位內(nèi)部建立經(jīng)濟責任審計制度的必要性

摘要：經(jīng)濟責任審計是特指中國近年來出現(xiàn)的旨在明確黨政機關(guān)和國有企業(yè)領(lǐng)導干部經(jīng)營管理責任而進行的任期經(jīng)濟責任審計或者離任審計活動。隨著《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》的頒布施行，經(jīng)濟責任審計成為當前對國家機關(guān)和國有企業(yè)事業(yè)單位領(lǐng)導人經(jīng)營管理責任的一種主要審計形式。所以，在行政事業(yè)單位內(nèi)部建立經(jīng)濟責任審計制度顯得相當必要，并應該作為一項內(nèi)部控制制度長期執(zhí)行下去，以發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的功能。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟責任審計；黨政主要領(lǐng)導干部；任中審計；領(lǐng)導責任

中圖分類號：F239 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）27-0122-03

2010年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），標志著經(jīng)濟責任審計將成為今后審計工作的主要方式，更多的企業(yè)和黨政領(lǐng)導干部將全面接受考驗?！兑?guī)定》的頒布施行，是加強經(jīng)濟責任審計法規(guī)制度建設(shè)、規(guī)范經(jīng)濟責任審計行為、促進經(jīng)濟責任審計工作科學發(fā)展的現(xiàn)實需要。對于增強領(lǐng)導干部依法履行經(jīng)濟責任意識、完善領(lǐng)導干部管理和監(jiān)督機制、促進懲治和預防腐敗體系建設(shè)具有重要意義。作為行政事業(yè)單位的財務(wù)、內(nèi)審人員有責任和義務(wù)向主要領(lǐng)導干部傳達有關(guān)規(guī)定和審計工作的精神，通過在單位內(nèi)部建立經(jīng)濟責任審計制度，借助任中審計，明確主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任，規(guī)范管理行為。以下將從幾個方面闡述在行政事業(yè)單位內(nèi)部建立經(jīng)濟責任審計制度的必要性。

一、經(jīng)濟責任審計概述

（一）經(jīng)濟責任審計的概念及目的

行政事業(yè)單位經(jīng)濟責任審計，從理論上講，是審計機關(guān)通過對黨政領(lǐng)導干部及其所在地區(qū)、部門（系統(tǒng)）、單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的審計，來監(jiān)督、評價和鑒證黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行情況的行為。也是特指中國近年來出現(xiàn)的旨在明確黨政機關(guān)經(jīng)營管理責任而進行的任期經(jīng)濟責任審計或者離任審計活動。目前，中國開展經(jīng)濟責任審計的依據(jù)是《審計法》及其實施條例、中共中央2010年12月頒布的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》以及國家干部管理的有關(guān)規(guī)定。經(jīng)濟責任審計的對象是黨政主要領(lǐng)導干部。

經(jīng)濟責任審計的目的不同于常規(guī)審計。常規(guī)審計的主要目的是維護財經(jīng)法紀，改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益，其出發(fā)點是維護被審計單位和國家的經(jīng)濟秩序。經(jīng)濟責任審計則由以審計財務(wù)轉(zhuǎn)向以審機制與風險為主，由審結(jié)果轉(zhuǎn)向?qū)忂^程與動機為主，由評價財務(wù)指標轉(zhuǎn)向評價財務(wù)指標與經(jīng)濟指標、績效指標并重，由評價會計責任轉(zhuǎn)向評價受托責任、社會責任和角色責任并重。通過分清經(jīng)濟責任人任職期間在本部門、本單位經(jīng)濟活動中應當負有的責任，為組織人事部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)和其他有關(guān)部門考核使用干部等提供參考依據(jù)。

（二）經(jīng)濟責任審計的作用

經(jīng)濟責任審計是適應中國政治、經(jīng)濟體制改革和發(fā)展的要求而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，它的出現(xiàn)顯示了其他審計無法替代的作用。無論是在保護國家財產(chǎn)的安全、完整、保值、增值方面，還是在健全領(lǐng)導干部的監(jiān)督管理，促進廉政建設(shè)方面，都取得了顯著的成效，發(fā)揮了重要的作用。

1.開展經(jīng)濟責任審計有利于加強領(lǐng)導干部監(jiān)督管理，正確評價和使用干部。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立發(fā)展為領(lǐng)導干部施展才干提供了廣闊的舞臺，但同時也向我們的干部考察工作提出了挑戰(zhàn)。實施領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，倡導定性與定量相結(jié)合，聯(lián)系領(lǐng)導干部任期目標，通過對相關(guān)的經(jīng)濟指標等情況進行分析考核，對其任期工作業(yè)績作出評價，能夠達到客觀、公正地確認其經(jīng)濟業(yè)績，全面評價考核領(lǐng)導干部任期內(nèi)德能勤績的目的，為正確評價和使用干部提供了依據(jù)，同時有利于干部更好地履行職責，防止短期行為。

2.開展經(jīng)濟責任審計有利于從源頭上預防和治理腐敗，規(guī)范干部行為，促進廉政建設(shè)。經(jīng)濟責任審計通過對任期內(nèi)財政、財務(wù)收支的審計，達到查明個人經(jīng)濟責任的目的，既對事又對人，而且審計涉及領(lǐng)導干部任職期間一般較長，往往能夠發(fā)現(xiàn)年度財政、財務(wù)收支審計不易發(fā)現(xiàn)的問題，有利于揭露和懲治腐敗分子。另外，經(jīng)濟責任審計著眼于防范，健全了監(jiān)督制約機制，有利于發(fā)現(xiàn)財務(wù)管理漏洞，健全財務(wù)管理制度，提高財務(wù)管理水平，促使領(lǐng)導干部自我約束、自我完善，增強紀律觀念，從源頭上預防腐敗，有效促進廉政建設(shè)。

3.開展經(jīng)濟責任審計有利于核實家底，客觀公正地鑒定前后任干部的經(jīng)營業(yè)績和經(jīng)濟責任。經(jīng)濟責任審計立足于領(lǐng)導干部所在部門、單位的財政、財務(wù)收支的真實、合法、效益及經(jīng)濟業(yè)績情況，一方面能為選撥、任用、獎懲干部提供依據(jù)；另一方面能夠摸清家底，明確離任者的經(jīng)濟責任，有利于繼任者了解接任單位的真實情況。

（三）經(jīng)濟責任審計的實施時間

經(jīng)濟責任審計一般在什么時間實施？根據(jù)《規(guī)定》，黨政領(lǐng)導干部任期屆滿，或者任期內(nèi)辦理調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪崗、免職、退休等事項前，應當接受任期經(jīng)濟責任審計。規(guī)定確立了領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的先審計后離任的原則。但從目前審計機構(gòu)的審計力量和經(jīng)濟責任審計的發(fā)展水平來看，還不可能完全達到先審后離的要求。因此，在經(jīng)濟責任審計工作實踐中，較符合實際的做法是實行先審后任，對離職后再任職的領(lǐng)導干部，應當在其任新職務(wù)前完成對前任的經(jīng)濟責任審計。為解決審計力量不足與經(jīng)濟責任審計任務(wù)重的矛盾，可以開展任中審計，即在領(lǐng)導干部任職期間，有計劃的開展常規(guī)的經(jīng)濟責任審計，將本應在離任時實施的經(jīng)濟責任審計在其任期內(nèi)分段實施。審計結(jié)果記錄留檔，也可以幫助領(lǐng)導干部掌握當前的任職情況。

二、建立單位內(nèi)部經(jīng)濟責任審計制度的必要性

經(jīng)濟責任審計從探索到不斷完善，十多年來，發(fā)揮了很大的作用，取得了明顯的成效。據(jù)統(tǒng)計，1998年至2010年10月，全國各級審計機關(guān)審計領(lǐng)導干部41萬多人，其中黨政領(lǐng)導干部38萬多人、國有企業(yè)領(lǐng)導人員3萬多人。審計查出由領(lǐng)導干部直接責任造成的違規(guī)問題金額和損失浪費問題金額684億多元；各級黨委和干部管理、紀檢監(jiān)察部門參考審計結(jié)果，免職、降職、降級、撤職和其他處分共計1.81萬人；移送紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)0.72萬人?，F(xiàn)在的《規(guī)定》較原來的兩個《暫行規(guī)定》，審計對象提升了，審計內(nèi)容深化了，審計程序規(guī)范了，結(jié)果運用強化了，相關(guān)部門之間的配合更緊密了。按照《規(guī)定》的要求，各級審計機關(guān)和機構(gòu)將更全面、更深入推進經(jīng)濟責任審計，加大對內(nèi)部經(jīng)濟責任審計工作的監(jiān)督、檢查和指導力度，推動部門和單位內(nèi)部管理領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的開展。因此，在行政單位內(nèi)部建立經(jīng)濟責任審計制度顯得非常重要。

1.建立單位內(nèi)部經(jīng)濟責任審計制度是審計工作的需要，也是單位領(lǐng)導干部自我免疫的需要。對于審計機關(guān)而言：審計只是途徑，處罰不是目的。對于被審計單位而言：審計就像醫(yī)生，揪出疾病，及時清除。如今，一些單位的領(lǐng)導者主動請審計機關(guān)來開展任中審計，表明領(lǐng)導干部的政治覺悟不斷提高，諱疾忌醫(yī)已成往事，主動配合審計工作才是明智之舉。新《規(guī)定》把領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任時承擔的責任分成直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任三種。定期開展單位內(nèi)部審計有利于領(lǐng)導干部加強政策法規(guī)的認識，明確各種責任的劃分依據(jù)，分析各種責任的形成原因，及時制止和反省，將錯誤消滅在萌芽狀態(tài)。如果說審計是醫(yī)生，那么單位內(nèi)部審計就是“健康衛(wèi)士”，他定期“把脈”，在防范和懲治腐敗的同時，起到自我免疫的作用。

2.建立單位內(nèi)部經(jīng)濟責任審計制度可以隨時制訂審計計劃，及早發(fā)現(xiàn)、解決問題。隨著審計對象的擴大、審計內(nèi)容的深化，審計機關(guān)也暴露出它的不足和困難之處。審計力量不足，審計計劃有限，還是以離任審計為主；審計內(nèi)容不夠全面，還是以財政、財務(wù)收支審計為主，缺乏對領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況的全面審計。所以，在單位內(nèi)部建立經(jīng)濟責任審計制度可以根據(jù)主管單位及下屬單位的實際情況，隨時制定審計計劃，通過對主要領(lǐng)導干部的年度任中審計、重點項目專項資金預算執(zhí)行審計、績效審計等多種形式，達到經(jīng)濟責任審計的目的。通過一系列審計指標，幫助單位負責人了解下屬單位、相關(guān)責任人及自己本身對政策法規(guī)的履行情況；財政財務(wù)收支的執(zhí)行情況；廉潔勤政的施行情況。及早發(fā)現(xiàn)，從源頭上解決問題。

3.建立單位內(nèi)部經(jīng)濟責任審計制度有利于加強各部門的聯(lián)系，共同推進黨風廉政建設(shè)。經(jīng)濟責任審計對于行政事業(yè)單位的主要領(lǐng)導干部的審計內(nèi)容包括：本部門（系統(tǒng)）、本單位預算執(zhí)行和其他財政收支、財務(wù)收支的真實、合法和效益情況；重要投資項目的建設(shè)和管理情況；重要經(jīng)濟事項管理制度的建立和執(zhí)行情況；對下屬單位財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的管理和監(jiān)督情況。而主要領(lǐng)導干部在履行經(jīng)濟責任過程中要承擔直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任。所以，主要領(lǐng)導干部在履行經(jīng)濟活動中的職責和義務(wù)時，牽涉的部門、人員和事件都很多。在單位內(nèi)部建立經(jīng)濟責任審計制度可以加強各部門的聯(lián)系，加強相關(guān)責任人的審計意識和政策法規(guī)的宣傳學習，使大家認識審計并不局限于財務(wù)收支方面，不局限于機關(guān)層面，而是由各部門共同參與、共同構(gòu)筑的一道防線。只有加強合作，上行下效，互相監(jiān)督，才能營造良好的氛圍，推進黨風廉政建設(shè)。

三、如何建立單位內(nèi)部經(jīng)濟責任審計制度

（一）成立內(nèi)部審計小組

在行政事業(yè)單位內(nèi)部建立經(jīng)濟責任審計制度，首先要成立內(nèi)部審計小組。由人事、財務(wù)、監(jiān)察等部門的主要負責人及業(yè)務(wù)骨干，組成一個公平公正、廉潔奉公、精通財務(wù)管理、熟悉相關(guān)法律及政策法規(guī)的審計小組。小組成員要加強自身技能及重要政策的學習，樹立全局觀念、責任觀念，使內(nèi)部審計小組成為素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、政治強、作風正、受單位領(lǐng)導干部和廣大職工信任的隊伍。審計小組應該根據(jù)審計機關(guān)當年的審計計劃、審計內(nèi)容、政策實施、關(guān)注熱點，制定本單位的審計任務(wù)和評價項目。審計工作要做到與時俱進、突出重點、不重復、不搞形式、不浪費資源。

（二）制定經(jīng)濟責任審計的評價內(nèi)容與方法

根據(jù)行政機關(guān)的主要職能，行政單位領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任就是管好用好國家撥付的各項資金，按照職能機構(gòu)延伸，機關(guān)及下屬的事業(yè)單位均按以下評價內(nèi)容審計：

1.內(nèi)部控制制度審計。行政單位內(nèi)部控制制度審計的內(nèi)容，主要是審查有無建立和貫徹必要的內(nèi)部控制程序，是否有效地運行各種控制方法和手段；其次是審查有無建立和執(zhí)行必要的會計控制制度和管理控制制度。

2.財政、財務(wù)收支情況審計。主要圍繞任期內(nèi)單位預算的編制和執(zhí)行，以財政收支、財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性作為審計的主線，突出領(lǐng)導干部任期內(nèi)對單位預算管理、財務(wù)收支管理、資產(chǎn)管理、應繳款項和暫存款項管理等經(jīng)濟活動應負有的直接責任和主管責任。具體審計內(nèi)容包括：任期內(nèi)預算編報和執(zhí)行情況、單位各項收入和支出管理情況、專項資金的管理和使用情況、預算外資金的收入和支出管理情況、財務(wù)管理和內(nèi)部監(jiān)督控制制度的建立和健全情況、單位設(shè)備購置情況、行政事業(yè)性收費情況、罰沒收入情況、財政預算使用效果情況等。

3.資產(chǎn)審計。行政機關(guān)資產(chǎn)包括流動資產(chǎn)和固定資產(chǎn)。對任期內(nèi)的資產(chǎn)審計，主要是審計核實任職初期、任期內(nèi)和離任時所在部門、單位會計核算的各項資產(chǎn)是否真實、安全和完整；是否建立健全的資產(chǎn)管理制度；是否定期盤點；是否按規(guī)定報廢處置固定資產(chǎn)；有無將國有資產(chǎn)化為集體或個人所有等情況。

4.負債審計。行政機關(guān)負債包括應繳預算款、應繳財政專戶款、暫存款等。對任期內(nèi)的負債審計，主要是審計核實任期內(nèi)和離任時所在部門、單位債務(wù)是否真實、合法、有效；查清各項債務(wù)形成的原因、用途及增減變化情況，并按規(guī)定及時清理。

5.凈資產(chǎn)審計。凈資產(chǎn)是指行政機關(guān)資產(chǎn)減負債和收入減支出的差額，主要包括固定基金和結(jié)余。對任期內(nèi)凈資產(chǎn)審計，主要是審計核實領(lǐng)導干部離任時所在部門、單位凈資產(chǎn)是否真實、合法、有效。

6.重大經(jīng)濟決策審計。主要是審查任期內(nèi)重大經(jīng)濟活動、項目開支決策是否經(jīng)過集體討論、可行性分析及專家論證，會議紀要是否完整備案。有無未經(jīng)集體討論，擅自決定，造成重大損失浪費、國有資產(chǎn)流失等重大經(jīng)濟損失問題，分清被審計領(lǐng)導干部應負的直接責任和主管責任。

7.經(jīng)濟責任目標完成情況審計。行政單位領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任目標是政府與其職能部門簽訂的，考核領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任的工作目標責任書。行政機關(guān)領(lǐng)導干部任期各年度經(jīng)濟責任目標的完成與否，是政府和組織部門對行政機關(guān)領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任進行考核和獎懲的重要依據(jù)。通過對任期內(nèi)經(jīng)濟責任目標、單位工作目標及計劃完成情況的審計，客觀公正的評價其工作業(yè)績的好與差。單位內(nèi)部主要領(lǐng)導干部也可以通過制定年度考核目標，作為單位內(nèi)部審計、獎懲和選撥干部的依據(jù)。

8.領(lǐng)導干部個人廉潔自律及遵守國家財經(jīng)法紀情況審計。對任期內(nèi)領(lǐng)導干部個人廉潔自律及遵守國家財經(jīng)法紀情況審計，是領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計的重要組成部分，通過對領(lǐng)導干部本人任期內(nèi)遵守國家廉政紀律和國家財經(jīng)法紀情況審計，評價領(lǐng)導干部本人任期內(nèi)是否嚴格執(zhí)行國家的各種廉潔自律規(guī)定和國家財經(jīng)法紀規(guī)定。

評價方法應以任期目標為參照依據(jù)，包括上級下達的總體目標，本單位針對上級下達的目標制定本年預算目標。經(jīng)濟責任審計評價方法可以采用績效評價的指標體系，分別采用定性和定量的方法，用數(shù)據(jù)資料、事實證據(jù)和公眾評價等指標說明任期目標的實現(xiàn)情況才更有說服力。

（三）審計結(jié)果的運用

審計機關(guān)進行黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計后，需要出具審計報告和審計結(jié)果報告。審計報告是審計機關(guān)對被審計領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況出具的結(jié)論性文書，分別送達被審計領(lǐng)導干部及其所在單位。審計結(jié)果報告是報送本級政府行政首長，必要時報送本級黨委主要負責同志，同時提交委托審計的組織部門。單位內(nèi)部經(jīng)濟責任審計的審計結(jié)果主要是提交單位負責人作為發(fā)現(xiàn)整改問題、正確指導工作和正確考核使用干部的依據(jù)。單位內(nèi)部正確運用審計結(jié)果，在實踐工作中能夠加強干部監(jiān)督管理，營造勤政、廉政的工作氛圍；客觀公正評價干部，作為正確選撥、表彰和合理調(diào)配干部的依據(jù)。

當前，經(jīng)濟責任審計已全面鋪開，2011年6月29日，審計署副審計長侯凱做客人民網(wǎng)強國論壇，為廣大網(wǎng)友解讀劉家義審計長向全國人大常委會所作的審計工作報告中指出，今年審計工作包含六大重點，“十二五”期間，審計將全面覆蓋一把手。所以，吸取別人的教訓，總結(jié)經(jīng)驗，在單位內(nèi)部建立經(jīng)濟責任審計制度，并作為一項內(nèi)部控制制度長期實施執(zhí)行下去，讓單位主要領(lǐng)導干部、更多的職工干部，在創(chuàng)造業(yè)績、拼搏向上的同時正確履行自身的經(jīng)濟責任，真正做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀。