二元戶籍制度的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

摘要：對(duì)二元戶籍制度的形成及其復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)背景進(jìn)行了分析，認(rèn)為在特定的歷史條件下具有其合理性，但隨著改革開放的深入進(jìn)行，二元戶籍制度雖然也在同步進(jìn)行著漸進(jìn)式調(diào)整，但其深層次問題尚沒有得到根本性解決，成為農(nóng)村社會(huì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性制約因素。因此，在二元戶籍制度依然存在的情況下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，并加快相關(guān)政策配套措施的制定和實(shí)施，才意味著戶籍制度改革的真正開始。

關(guān)鍵詞：二元戶籍制度；戶籍改革；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；社會(huì)保障機(jī)制

中圖分類號(hào)：F0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）27-0008-04

前言

世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的都是一元戶籍制度，其特點(diǎn)之一就是實(shí)行遷徙自由。近代以來，各國(guó)都將公民的自由遷徙權(quán)進(jìn)行了法律規(guī)定。根據(jù)荷蘭學(xué)者馬爾賽文對(duì)142部成文憲法的統(tǒng)計(jì)，有81部憲法規(guī)定了遷徙自由，占總數(shù)的57%。例如，1947年《意大利共和國(guó)憲法》第16條規(guī)定：“除非根據(jù)保健和安全方面的理由法律可按一般程序規(guī)定某些限制外，每個(gè)公民均可在國(guó)內(nèi)任何地區(qū)自由遷徙和居住。不得以政治理由規(guī)定任何限制?！?949年《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第11條規(guī)定：“一是所有德國(guó)人在聯(lián)邦領(lǐng)土內(nèi)均享有遷徙之自由。二是此項(xiàng)權(quán)利唯在因缺乏充分生存基礎(chǔ)而致公眾遭受特別負(fù)擔(dān)時(shí)，或?yàn)榉乐箤?duì)聯(lián)邦或各邦之存在或自由民主基本原則構(gòu)成之危險(xiǎn)，或?yàn)榉乐挂呒病⑻烊粸?zāi)害或重大不幸事件，或?yàn)楸Ｗo(hù)少年免遭遺棄，或?yàn)轭A(yù)防犯罪而有必要時(shí)，始得依法律限制之”。有些國(guó)家的憲法雖然未規(guī)定遷徙自由，但作為一項(xiàng)自然權(quán)利，可以在司法中予以保護(hù)。

中國(guó)歷史上也有遷徙自由的憲法規(guī)定。最早承認(rèn)遷徙自由的是1912年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，該法第6條第7款規(guī)定：“人民有居住遷徙之自由。” 自此以后，無(wú)論是北洋政府，還是國(guó)民黨政府制定的憲法性文件，也都不得不承認(rèn)公民有遷徙自由。從1939年中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地制定《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》起，根據(jù)地的法律也開始注重對(duì)遷徙自由的保護(hù)。

新中國(guó)成立后，公民“居住和遷徙的自由”權(quán)力卻逐漸被取消，建立實(shí)行了限制遷徙自由的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，這是由中共的執(zhí)政理念所決定還是另有其由？國(guó)內(nèi)許多學(xué)者或從經(jīng)濟(jì)學(xué)、或從社會(huì)學(xué)及法學(xué)角度對(duì)此做了大量研究，并提出其在改革新時(shí)期的變革方向。然而，二元戶籍制度的形成，是由政治、經(jīng)濟(jì)、歷史等多方面因素造成的，任何一種單一學(xué)科的獨(dú)立研究，都不能洞察其根本，更不足以為其變革提供合適的方案。更何況，新中國(guó)的政治決策人不是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性人，他們是馬克思主義者，因此公共選擇理論等西方政治經(jīng)濟(jì)理論無(wú)法解釋他們的行為，只有馬克思主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)才能真正理解二元戶籍政策的形成和作用及其在改革開放新時(shí)期應(yīng)有的演變方式。

一、二元戶籍制度是工業(yè)化初期的一種被動(dòng)選擇，不但是減輕城市壓力，穩(wěn)定社會(huì)秩序的法律手段，也是實(shí)行農(nóng)村集體化，支持城市工業(yè)化戰(zhàn)略的政治經(jīng)濟(jì)手段

新中國(guó)成立之初，公民的流動(dòng)和遷徙權(quán)利是得到承認(rèn)和保障的。建國(guó)前夕制定的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和1954年9月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)憲法》都規(guī)定了公民有“居住和遷徙自由”的權(quán)力。為了把握人口發(fā)展動(dòng)向，1955年6月，國(guó)務(wù)院指示在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)常性的戶口登記工作，要求民眾在遷徙時(shí)履行關(guān)于戶口轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入的義務(wù)，而對(duì)流動(dòng)和遷徙本身，并沒有任何限制。基于這種寬松的環(huán)境，此前此后的幾年間，戶口的遷移非常頻繁，僅1954—1956年，遷移的人口達(dá)7 700萬(wàn)。

戶口大量遷移的原因主要是城市和工業(yè)的發(fā)展。經(jīng)過1950—1952年的短暫的恢復(fù)期，中國(guó)政府制定了第一個(gè)五年規(guī)劃，確立了把落后的農(nóng)業(yè)國(guó)建設(shè)成先進(jìn)的工業(yè)國(guó)這一國(guó)家目標(biāo)，并從1953年開始了激進(jìn)的工業(yè)化建設(shè)步伐。隨后幾年，出現(xiàn)了一個(gè)城市化的高潮，有研究表明，在至1957年結(jié)束的第一個(gè)五年計(jì)劃期間，全國(guó)新建的城市和工業(yè)區(qū)達(dá)到38個(gè)，大規(guī)模擴(kuò)張的城市和工業(yè)區(qū)達(dá)到54個(gè)。1952—1957年間，城市人口的年增加率達(dá)到了6.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國(guó)人口增加率的2.4%和農(nóng)村人口增加率的1.7%。八年間增加的近4 200萬(wàn)城鎮(zhèn)人口中，來自農(nóng)村的社會(huì)增加的比例達(dá)到總量的60.7%，其中包括由政府和企業(yè)從農(nóng)村招致的和農(nóng)民自發(fā)流入的兩部分。

然而，建國(guó)初期的城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)村人口的大量涌入引發(fā)了一系列“城市問題”。首先是就業(yè)問題，除了從建國(guó)以前繼承下來的失業(yè)人口，建國(guó)后每年新增的就業(yè)人口也不斷增加。其次是糧食和副食的供應(yīng)問題，這個(gè)問題早在1953年就已顯現(xiàn)，并直接導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度的建立。到了1956年，這一問題開始再度困擾著中央政府和各地的城市當(dāng)局，據(jù)1957年9月2日的《人民日?qǐng)?bào)》社論透露，1956年供應(yīng)城市的糧食比上一年度增加了15%，但仍然不能滿足急劇增加的城市人口的需要，導(dǎo)致部分城市不得不削減對(duì)居民的供應(yīng)量。蔬菜、食鹽、食用油、雞蛋和乳制品等供應(yīng)也都出現(xiàn)了嚴(yán)重的短缺。第三，隨著城市人口的增加，主要大中城市的人均居住面積都在下降，從1949—1956年，人均住房面積北京從6.6平方米下降到5平方米，上海從5.7下降到4.8平方米。除上述問題之外，交通、教育和醫(yī)療等公共設(shè)施也都存在著普遍的緊張狀況。

城市居民對(duì)此非常不滿，致使1957年春季一些城市出現(xiàn)了騷動(dòng)。形勢(shì)的嚴(yán)峻使政府意識(shí)到，如果不限制城市人口的膨脹，城市的安定將難以保障，工業(yè)化基礎(chǔ)可能崩潰。

同時(shí)，1956年就在中國(guó)工業(yè)化剛剛起步之時(shí)，由于中蘇交惡，蘇聯(lián)停止了對(duì)中國(guó)工業(yè)化的后續(xù)投資。蘇聯(lián)停止援助后，政府財(cái)政赤字大規(guī)模增加，基本喪失了擴(kuò)大再生產(chǎn)能力，沒有新增擴(kuò)大再生產(chǎn)就沒有新增就業(yè)，政府不得不把進(jìn)城的人向外遷移。

促使戶籍制度建立另一重要原因來自農(nóng)業(yè)和農(nóng)村內(nèi)部。從1952開始興起的農(nóng)業(yè)合作運(yùn)動(dòng)，從互助組到初級(jí)社，到1956年進(jìn)入到高級(jí)社時(shí)代。與初級(jí)社相比，高級(jí)社在組織規(guī)模和生產(chǎn)關(guān)系上都有很大不同，初級(jí)社承認(rèn)土地的私有，而高級(jí)社將土地的私有改為公有，實(shí)際上確立了集體所有制。在農(nóng)業(yè)集體化過程中，強(qiáng)迫入社現(xiàn)象嚴(yán)重；在高級(jí)社，盡管入社的農(nóng)民勞動(dòng)時(shí)間在增加，但個(gè)人收入?yún)s在減少，所以，1957年一些地方出現(xiàn)了退社的騷動(dòng)，同時(shí)浙江、山西、四川等地出現(xiàn)了包產(chǎn)到戶的趨勢(shì)；另有一部分農(nóng)民以逃離農(nóng)村，進(jìn)入城市來對(duì)抗現(xiàn)實(shí)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不利影響，也擾亂了合作社其他社員的心緒。

然而，農(nóng)業(yè)集體化是執(zhí)政黨既定的國(guó)家戰(zhàn)略，通過農(nóng)業(yè)集體化，提高國(guó)家對(duì)土地、勞動(dòng)力等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的掌控能力，減少同千千萬(wàn)萬(wàn)“小農(nóng)”打交道的交易成本，從而為剝奪“農(nóng)業(yè)剩余”，支持國(guó)家工業(yè)化發(fā)展建立起制度保障。

顯然易見，無(wú)論是出于減輕城市壓力的需要，還是出于鞏固合作社、維護(hù)集體化制度的需要，都要求限制農(nóng)民的自由遷徙并建立一項(xiàng)與之配套的制度。

1958年，國(guó)家頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》及配套制度，為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細(xì)的制度安排。溫鐵軍在他的《我們是怎樣失去遷徙自由的》一文中指出，在1952—1957年中國(guó)一五計(jì)劃時(shí)期，大約有2 000多萬(wàn)農(nóng)民工已經(jīng)自由流動(dòng)進(jìn)入城市。但從1959年開始到1960年，大概用兩年左右的時(shí)間，又從城里遷出2 000萬(wàn)人。

1960年的大饑荒迫使政府對(duì)農(nóng)村人口向城市遷移采取了更嚴(yán)厲的控制，并實(shí)行反城市化的措施，將城市人口大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。1961年開始，用三年時(shí)間，動(dòng)員2 000萬(wàn)以上人口重新返回農(nóng)村，其中1961年辭退872萬(wàn)職工，共有1 000萬(wàn)人口返回農(nóng)村。

1964年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批公安部戶口遷移相關(guān)規(guī)定的基本要點(diǎn)時(shí)提出兩個(gè)“嚴(yán)加限制”：對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。限制農(nóng)民自由遷徙的二元戶籍制度在不斷強(qiáng)化中成為維持人民公社存在與發(fā)展的重要制度力量。從此，中國(guó)人步入了一個(gè)漫長(zhǎng)的城鄉(xiāng)分割二元體制。

二、人民公社時(shí)期，二元戶籍制度與人民公社制度、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度形成制度安排上的內(nèi)在統(tǒng)一，符合重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略要求，但捆綁在土地上的勞動(dòng)力既不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的外延式增長(zhǎng)，也不能實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式增長(zhǎng)，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下

20世紀(jì)50年代中后期，中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程如火如荼，但基本上還是處于工業(yè)化啟動(dòng)階段，需要農(nóng)業(yè)提供資金為工業(yè)化鋪路，而當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平低下，資金投入少，農(nóng)業(yè)發(fā)展基本上依靠的是勞動(dòng)力投入，如果農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的大量減少將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的下降。因此，把農(nóng)民限制在土地上的二元戶籍制度有效地阻止了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的大量流失。

伴隨著二元戶籍制度，還有人民公社體制和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，這三位一體的模式形成了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的核心。在此體制下，農(nóng)業(yè)中的土地、資金和勞動(dòng)力被集中起來使用，國(guó)家安排生產(chǎn)計(jì)劃、農(nóng)產(chǎn)品銷售、個(gè)人消費(fèi)品的分配。這種體制的確達(dá)到了制度安排的內(nèi)在統(tǒng)一，符合當(dāng)時(shí)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的制度安排只要求把農(nóng)民捆綁在土地上，為工業(yè)發(fā)展提供“農(nóng)業(yè)剩余”，提供足夠的原料和食物基礎(chǔ)，并保證這一系列的“提供”過程順利無(wú)障礙，但卻忽視農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展，忽視了農(nóng)民利益。低廉的農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，平均主義的勞動(dòng)報(bào)酬和生產(chǎn)要素性的壓抑，極大地傷害了農(nóng)民的積極性及資源的配置效率，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，利民經(jīng)濟(jì)利益得不到基本的保證。

特別是二元戶籍制度構(gòu)筑的“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”，成為差別化分配各種利益的最直接標(biāo)簽，造成了在社會(huì)實(shí)際利益分配上的不平等。人民公社時(shí)期，城市人口享受到了從出生到死亡的各種保障制度，這些保障靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼維護(hù)。據(jù)國(guó)家計(jì)委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局保守估計(jì)，城鎮(zhèn)每安排一個(gè)人的就業(yè)和生活需花費(fèi)3萬(wàn)元～4萬(wàn)元，2億多人就需要6萬(wàn)多億元……。然而，占人口80%、只能提供積累不能分享工業(yè)化收益的農(nóng)民一直與這種制度無(wú)緣，土地成為他們唯一的保障。兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級(jí)的社會(huì)身份。1961年之后，要成為國(guó)營(yíng)企業(yè)工人一般首先要有城市戶口。在整個(gè)社會(huì)，干部、工人、農(nóng)民之間的階級(jí)分野非常分明。

戶口制度的輻射力量是驚人的。人們很快發(fā)現(xiàn)，其背后逐漸附加了從社會(huì)保障到教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等幾乎所有公民權(quán)益的城鄉(xiāng)化差異。城鄉(xiāng)之間建立起一種在政治、經(jīng)濟(jì)、文化社會(huì)基礎(chǔ)上的全方位不平等，由此也衍生了長(zhǎng)期二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下城市市民的“一等公民”與農(nóng)業(yè)人口的“二等公民”的社會(huì)地位。去掉“農(nóng)”字標(biāo)簽，獲得與城市公民平等的社會(huì)身份，成為幾代農(nóng)民百折不撓、摻雜無(wú)數(shù)辛酸血淚的奮斗史。

面對(duì)社會(huì)的不公平對(duì)待，農(nóng)民不可能沒有怨氣，他們反抗的方式是在缺乏必要的勞動(dòng)監(jiān)督配套獎(jiǎng)懲措施的集體勞動(dòng)中“消極怠工”，盡管人民公社不斷進(jìn)行集體主義教育，寄希望于公社社員的覺悟，但任何教育在“社會(huì)整體利益分配不公平”和“干好干壞一個(gè)樣，多干少干一個(gè)樣”的現(xiàn)實(shí)面前都顯得蒼白無(wú)力，“偷賴”成為集體勞動(dòng)時(shí)的普遍現(xiàn)象，人們一邊勞動(dòng)一邊談著“某人終于吃上商品糧”的傳奇故事。由此產(chǎn)生的后果是捆綁在土地上的勞動(dòng)力既不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的外延式增長(zhǎng)，也不能實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。

在嚴(yán)格的二元戶籍政策下，從1958—1978年長(zhǎng)達(dá)三十年里，中國(guó)工業(yè)化獲得了較大發(fā)展，但城鎮(zhèn)化僅從1958年的16.3%提高到1978年的17.92%，幾乎停滯。

三、農(nóng)村改革新時(shí)期，二元戶籍制度雖然能使兼業(yè)農(nóng)民可以在城市與鄉(xiāng)村之間進(jìn)退自如，從而維持城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越成為前進(jìn)路上的一種障礙性力量

1978年中國(guó)農(nóng)村改革以后，具有農(nóng)業(yè)戶口所有人都能分得一份土地，這份土地不僅是農(nóng)民收入的重要來源，實(shí)際上也承載著農(nóng)民的社會(huì)保障職責(zé)。有了這塊土地，農(nóng)民就可以在城市與農(nóng)村之間進(jìn)退自如，土地成為農(nóng)民最后的生存基金。

人民公社時(shí)期，農(nóng)民不被允許進(jìn)行非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)主要由集體經(jīng)濟(jì)決定。農(nóng)村改革以后，農(nóng)民收入主要由農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)收入兩大部分組成。

農(nóng)業(yè)改革初期，由于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得解放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展迅速，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入顯著增長(zhǎng)。從1978—1984年，全國(guó)農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)17.7%。但隨著農(nóng)村改革所帶來的制度性能量釋放完畢，農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度顯著放慢。1985—1988年為4.9%；1989—1991年為1.9%；1992—2000年4.6%，其中從1997—2000年，分別為8.5%、3.4%、2.2%和2.1%，連續(xù)四年下降；2001—2003年分別為5.7%、4.8%、4.3%，再次呈下降趨勢(shì)。2004年國(guó)家開始減免農(nóng)業(yè)稅，又發(fā)放各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼， 農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入有所增長(zhǎng)。由于允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，雖然農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，非農(nóng)收入增加，但以土地為主的家庭經(jīng)營(yíng)收入仍占農(nóng)民收入的半壁江山，農(nóng)民收入總體增長(zhǎng)緩慢。

農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢與二元戶籍制度是否有關(guān)系呢？答案是肯定的。農(nóng)民增收的途徑雖然有多種選擇，如提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，政府從政策和財(cái)力上進(jìn)一步扶持農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格等等。但是，在現(xiàn)有條件下，這些選擇對(duì)于農(nóng)民增收的支持效果都是極其有限的，因?yàn)檫@些措施都使農(nóng)民增收面臨強(qiáng)大的市場(chǎng)約束和資源約束。

農(nóng)民要從農(nóng)業(yè)獲得和城市居民一樣的收入，其根本在于農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不可能大幅度提高收入。而農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)除了有土地流轉(zhuǎn)制度，還必須使農(nóng)民有流轉(zhuǎn)土地的意愿。農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)土地的根本原因如果沒有和城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)保障，賣掉了土地就沒有了安全感?？梢哉f，農(nóng)業(yè)戶籍制度把億萬(wàn)農(nóng)民捆綁在土地上，使得土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展緩慢。

另一方面，進(jìn)城打工、經(jīng)商的農(nóng)民則往往受到農(nóng)業(yè)戶口的限制，很多行業(yè)被限制進(jìn)入，或者由于農(nóng)民戶口而受到經(jīng)營(yíng)者岐視而克扣和壓低工資。為保證城市居民就業(yè)，有的對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工在總量上進(jìn)行控制，在職業(yè)、工種上進(jìn)行限制，提供就業(yè)崗位先城后鄉(xiāng)，“本地戶口優(yōu)先”，有的還強(qiáng)制性收取管理費(fèi)用、用工調(diào)節(jié)費(fèi)，要辦理名目繁多的證件，收費(fèi)過多、過濫等等，使農(nóng)民工為了謀到一個(gè)職位往往要付出比城里人多幾倍的努力。

由于戶籍制度限制，民工進(jìn)城容易定居難。現(xiàn)行的戶籍管理制度事進(jìn)城農(nóng)民工所面臨的勞動(dòng)就業(yè)、技能培訓(xùn)、子女義務(wù)教育、社會(huì)保障等方面差別與歧視的制度基礎(chǔ)。許多城市都設(shè)有各種有形和無(wú)形的限制農(nóng)民進(jìn)入的障礙，“城門緊閉”或“城門半開”現(xiàn)象仍然很普遍。實(shí)際上，他們中有相當(dāng)一部分人就業(yè)狀況、收入水平等相對(duì)穩(wěn)定，具備條件在城市安家落戶，但由于城鄉(xiāng)戶口身份的不同，致使他們?nèi)匀槐怀鞘信艛D在外，在工作地和戶口所在地兩頭奔波。他們因?yàn)槭苌矸菟?，在婚嫁、教育、住房、社?huì)保障等方面面臨一系列困難，加大了支出。在日常生活中還要交暫住費(fèi)、暫住人口管理費(fèi)、計(jì)劃生育管理費(fèi)、外地務(wù)工經(jīng)商人員管理服務(wù)費(fèi)等費(fèi)用，增加了務(wù)工的成本。

另一方面，二元戶籍制度也阻礙了農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村的合作醫(yī)療制度、大病救助、計(jì)劃生育補(bǔ)助等，有效地化解了農(nóng)民看病難的問題，但大多數(shù)青壯年農(nóng)民都在異地打工，農(nóng)村的合作醫(yī)療并不能解決他們的問題。農(nóng)村低保、五保、基本養(yǎng)老、失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老等制度的推行，有效的化解了農(nóng)民的養(yǎng)老和低收入群體的生計(jì)問題，但與城市居民的社會(huì)保障相比，顯示出社會(huì)的不公平性。雖然義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)和教育助學(xué)制度，解決了農(nóng)村孩子上學(xué)難的問題。但由于戶籍制度的限制，大量?jī)和荒茈S父母異地就學(xué)，農(nóng)村產(chǎn)生了大量留守兒童。這些留守兒童長(zhǎng)時(shí)間缺乏父母親情的撫慰與關(guān)懷，父母在他們的印象中不過是匯款單、新衣服、書包之類的代名詞。家庭教育的缺失，使他們?cè)谛睦砩虾蜕砩系男枰貌坏綕M足，性格極易變得內(nèi)向、自卑、孤僻，情感相對(duì)冷漠，人際交往能力差，一定程度上造成了這些兒童的思想道德、心理健康的斷檔。

總之，在新的歷史時(shí)期，二元戶籍制度的繼續(xù)存在，已成為影響農(nóng)民收入的重要因素，已成為影響農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重要因素，阻礙了城鄉(xiāng)社會(huì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

四、二元戶籍制度的變革，早在改革開放初期就已開始，從中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，這種“變革”三十多年來一直在漸進(jìn)中進(jìn)行，雖然解決了一些“農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶”問題，但戶籍制度背后的一些深層次問題尚沒有消除

任何一種模式都有它產(chǎn)生的時(shí)代背景，都有一定的時(shí)效性，一旦這種模式的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到極致，或者說這種發(fā)展戰(zhàn)略完成了它的歷史使命，就必須進(jìn)行改革。

由于城市與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展嚴(yán)重不平衡，地區(qū)之間的差別也較大，因此對(duì)于二元戶籍制度的改革不能采取一次性“取消”的激進(jìn)式改革，而是要隨社會(huì)發(fā)展進(jìn)程采取漸進(jìn)式改革。

從1978年開始的農(nóng)村改革，不僅是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的改革，而且是農(nóng)村政策的全方位改革。戶籍制度改革也在此時(shí)已拉開了序幕。1984年，中共中央發(fā)出一號(hào)文件，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服裝業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶；繼而國(guó)務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。1997年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，明確規(guī)定：從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購(gòu)買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年7月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶等幾個(gè)群眾反映強(qiáng)烈的問題。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的工業(yè)化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化步驟加快，對(duì)城鄉(xiāng)二元戶籍制度形成了強(qiáng)烈的沖擊。進(jìn)入21世紀(jì)以來，作為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，國(guó)家進(jìn)一步推動(dòng)了城鎮(zhèn)戶籍改革，并取得了突破性的進(jìn)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展落差漸趨平衡。2001年3月30日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。2010年中央一號(hào)文件提出，深化戶籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。

隨著戶籍改革的深入，在戶籍制度背后的一些深層次問題也逐步顯性化，涉及方方面面的利益調(diào)整。因此，戶籍改革必須在統(tǒng)籌兼顧中穩(wěn)步推進(jìn)，與新農(nóng)村建設(shè)的城鄉(xiāng)政策相配套，全面破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的利益壁壘。2012年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知，提出要分類明確戶口遷移政策。在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口；在設(shè)區(qū)的市（不含直轄市、副省級(jí)市和其他大城市）有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）同時(shí)按照國(guó)家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口；繼續(xù)合理控制直轄市、副省級(jí)市和其他大城市人口規(guī)模，進(jìn)一步完善并落實(shí)好現(xiàn)行城市落戶政策。

五、深化戶籍制度改革，加快相關(guān)政策配套措施的制定和實(shí)施，實(shí)行城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，是最終徹底消除二元戶籍制度的穩(wěn)健選擇

城鎮(zhèn)落戶政策的調(diào)整是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要步驟，但要徹底消除二元戶籍制度，建立健全城鄉(xiāng)一體化制度是關(guān)鍵。戶籍制度改革涉及非常廣泛的權(quán)利與利益的再分配，如果戶籍改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實(shí)際意義。

在二元戶籍制度仍然存在的情況下，只有推進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，才意味著戶籍改革的真正開始。因此加快相關(guān)政策配套措施的制定和實(shí)施是徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急，使醫(yī)療保障、勞動(dòng)保障等社會(huì)保障應(yīng)覆蓋農(nóng)村，解決農(nóng)村勞動(dòng)力的制度制約。只有進(jìn)一步改革就業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房等方面的社會(huì)保障制度，取消在社會(huì)保障制度上的城鄉(xiāng)差別，使離土農(nóng)民也成為社會(huì)保障體系的直接受益者，才能使進(jìn)城農(nóng)民徹底割斷對(duì)土地的依賴關(guān)系，順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。在以上基礎(chǔ)上，二元戶籍制度的徹底取消所引起人口流動(dòng)，才是有序合理的流動(dòng)，才不至于引起城鎮(zhèn)人口的急劇暴增和農(nóng)村人口的急劇減少，從而使一元戶籍制度順利實(shí)現(xiàn)。