摘 要:農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“安丘模式”是在出口農(nóng)產(chǎn)品管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)上不斷實(shí)踐探索發(fā)展形成的??h域范圍內(nèi),政府是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的承擔(dān)者,方式方法要與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng),需創(chuàng)新完善農(nóng)業(yè)化學(xué)品供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品檢測、質(zhì)量信息、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行管理五個(gè)體系。提出了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“縣長負(fù)責(zé)制”的發(fā)展方向。
關(guān)鍵詞:農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全;安丘模式;創(chuàng)立發(fā)展
中圖分類號(hào):F326 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào):A 文章編號(hào):1001-4942(2012)10-0119-05
農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不僅關(guān)系著農(nóng)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè),也是造成食源性疾病的關(guān)鍵。從國際的轉(zhuǎn)基因食品、高致病性禽流感、瘋牛病,到中國的蘇丹紅、毒韭菜、三聚氰胺事件,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題已成為擺在各級(jí)政府面前既關(guān)乎國計(jì)民生,又影響人民群眾生命安全的大事。
我國政府高度重視食品安全和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題,1997年以來,先后出臺(tái)了《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》,2009年全國人大通過了《中華人民共和國食品安全法》,2011年山東省人民政府出臺(tái)了《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》。這一系列法律法規(guī)政策為抓好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提供了依據(jù)和保證。
安丘是農(nóng)產(chǎn)品出口大市,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度相對(duì)較高,現(xiàn)有地市級(jí)以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)42家,48種農(nóng)產(chǎn)品在工商部門注冊(cè)了商標(biāo),18種蔬菜獲得了全國綠色食品標(biāo)志使用權(quán),加工產(chǎn)品發(fā)展到保鮮、速凍、腌漬、脫水、罐頭和調(diào)味品6大類100多個(gè)品種。出口和深加工對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提出了較高的要求,同時(shí)受到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的沖擊也特別強(qiáng)烈。因此全市上下對(duì)提高區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平有著廣泛的共識(shí),經(jīng)過多年探索,在出口農(nóng)產(chǎn)品管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)上,逐步形成了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“安丘模式”。
1 “安丘模式”的創(chuàng)立過程
1.1 出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全區(qū)域化管理體系的建設(shè)為其奠定了基礎(chǔ)
為應(yīng)對(duì)日本的肯定列表制度和歐盟的新食品衛(wèi)生法規(guī),解決出口農(nóng)產(chǎn)品違禁成分檢出率過高問題,檢驗(yàn)檢疫部門推出了一種過渡性、承前啟后的創(chuàng)新管理模式——出口食品農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域化管理體系,主要包括“政府部門協(xié)調(diào)控制體系、政策法規(guī)控制體系、農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品控制體系、種植養(yǎng)殖基地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)推進(jìn)體系、質(zhì)量安全追溯體系、監(jiān)控預(yù)警糾偏及評(píng)優(yōu)控制體系、突發(fā)問題應(yīng)急控制體系、宣傳培訓(xùn)控制體系”八大體系。該體系強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)體系國際化、域內(nèi)種植養(yǎng)殖專業(yè)化、化學(xué)品投放專營專供化、追溯體系檔案化。采取“政府主導(dǎo)、國檢指導(dǎo)、龍頭帶動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)、全民行動(dòng)”的推進(jìn)實(shí)施機(jī)制。
安丘從2007年開始推行這一模式,對(duì)出口農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高產(chǎn)生了積極的影響。這一模式的意義在于:首先,把政府推到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的核心位置;其次,提出了農(nóng)業(yè)化學(xué)品封閉式管理、專營專供的思路;再次,建立農(nóng)產(chǎn)品追溯體系,使生產(chǎn)、流通、加工各環(huán)節(jié)關(guān)鍵措施記錄在案,便于責(zé)任追究;最后,成立縣一級(jí)專門常設(shè)機(jī)構(gòu),形成對(duì)各行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
但這一模式經(jīng)過試行暴露出許多問題亟待改進(jìn)。
一是標(biāo)準(zhǔn)過高、投入過大。按照出口標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn),可用的化學(xué)品十分有限,其他方面的投入也大幅度增加,而全市范圍內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品加工出口比例有限,關(guān)鍵措施難以在面上鋪開。
二是化學(xué)投入品專營專供矛盾突出?!胺忾]運(yùn)行,專營專供,三級(jí)配送”的化學(xué)品管理方式運(yùn)行成本高,無法滿足千家萬戶多種多樣、特別是非食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)需要。同時(shí)在市場經(jīng)濟(jì)條件下無法應(yīng)對(duì)數(shù)以千計(jì)的化學(xué)品經(jīng)營戶的競爭,而將其取締又缺乏法理依據(jù)。
三是組織管理體系存在設(shè)計(jì)缺陷。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全區(qū)域化管理體系建設(shè)要求在常設(shè)機(jī)構(gòu)“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理辦公室”(農(nóng)安辦)的主導(dǎo)下運(yùn)行,內(nèi)設(shè)執(zhí)行管理組和技術(shù)支持組,使得原有職能部門職能弱化。由于缺乏政策支持,即使像安丘將其定為副縣級(jí)規(guī)格,仍很難有效實(shí)行對(duì)各執(zhí)法部門的協(xié)調(diào),也無法獨(dú)立開展監(jiān)管執(zhí)法。
四是缺乏對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的源頭和過程檢測監(jiān)控。這一體系以“準(zhǔn)出”為主要管理手段,注重產(chǎn)成品的精細(xì)檢測和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程的制定,過程監(jiān)管主要依靠企業(yè)和生產(chǎn)者自律。以生產(chǎn)紀(jì)錄替代初級(jí)產(chǎn)品檢測,以追溯體系建設(shè)替代過程質(zhì)量管理;強(qiáng)調(diào)責(zé)任的落實(shí)卻忽視了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避,強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量卻忽視了生產(chǎn)、經(jīng)營者的利益。
1.2 面向國內(nèi)外市場的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“安丘模式”的初步形成
在實(shí)施出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系建設(shè)的過程中,農(nóng)業(yè)工作者不斷探索總結(jié),同時(shí)借鑒煙葉生產(chǎn)質(zhì)量管理運(yùn)作模式、電力通訊部門的網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和因特網(wǎng)安全防護(hù)一些做法,初步形成了面向國內(nèi)外兩個(gè)市場,與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理政策相適,符合安丘實(shí)際的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“安丘模式”。這一過程大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。
第一階段為試點(diǎn)階段,主要是對(duì)出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系加以完善,逐步增點(diǎn)擴(kuò)面。首先對(duì)組織體系的職能做了適當(dāng)調(diào)整,形成了政府主導(dǎo)、農(nóng)安辦規(guī)劃協(xié)調(diào)、職能部門分工負(fù)責(zé)、各級(jí)黨政屬地負(fù)責(zé)的組織體系。其次選擇本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)——蔬菜進(jìn)行試點(diǎn)。這一階段突出強(qiáng)調(diào)了科學(xué)用藥、打擊違禁藥物的流通使用,各類標(biāo)準(zhǔn)化基地建設(shè),行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)三個(gè)重點(diǎn)。
第二階段為全面實(shí)施階段,將領(lǐng)域拓展到全部種植養(yǎng)殖行業(yè)和所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一階段突出了化學(xué)品投入體系整合、全過程檢測體系建設(shè)、化學(xué)品和農(nóng)產(chǎn)品追溯平臺(tái)建設(shè)以及新型管理隊(duì)伍組建等。
第三階段為深化完善階段。按照出口農(nóng)產(chǎn)品和“三品一標(biāo)”的生產(chǎn)要求,在全面鋪開的同時(shí),繼續(xù)延伸監(jiān)控領(lǐng)域,不斷細(xì)化提升各項(xiàng)監(jiān)管措施,提高監(jiān)管效率,降低監(jiān)管成本,品牌農(nóng)業(yè)、高端農(nóng)業(yè)快速發(fā)展,區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益開始呈現(xiàn)。
第四階段為探索提高階段。以《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》為標(biāo)志,“安丘模式”進(jìn)入了探索提高的新階段。
2 “安丘模式”的主要內(nèi)容和成效
2.1 主要內(nèi)容
“安丘模式”是在出口農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域化管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)上,運(yùn)用系統(tǒng)論、控制論、信息論方法,按照國際食品安全管理全程監(jiān)管、危害性分析與關(guān)鍵點(diǎn)控制(HACCP)、過程追溯和源頭治理等理論和原則,結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)政策要求和縣域化學(xué)品管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐創(chuàng)立的,可以概括為五大體系。
2.1.1 布局合理、安全高效的農(nóng)業(yè)化學(xué)品供用體系 打破出口基地農(nóng)業(yè)化學(xué)品“封閉式專營專供、三級(jí)配送”與眾多“小亂散”經(jīng)營戶并存的二元結(jié)構(gòu),構(gòu)建“布局合理、規(guī)范有序、安全高效”的農(nóng)業(yè)化學(xué)品供應(yīng)體系。一是實(shí)行連鎖經(jīng)營,由農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全主管部門根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需要,對(duì)經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)統(tǒng)一進(jìn)行布局規(guī)劃,按照產(chǎn)權(quán)與品牌兩個(gè)方向?qū)ΜF(xiàn)有經(jīng)營業(yè)戶進(jìn)行整合,按照“雙向選擇”的方法把零星分散的工商業(yè)戶發(fā)展成化學(xué)品經(jīng)營連鎖網(wǎng)點(diǎn)。二是實(shí)行全區(qū)域農(nóng)業(yè)化學(xué)品準(zhǔn)入制度。對(duì)進(jìn)入該區(qū)域的農(nóng)業(yè)化學(xué)品由農(nóng)業(yè)行政主管部門把關(guān)備案,為其制做“準(zhǔn)入標(biāo)簽”,并憑此在區(qū)域內(nèi)流通使用。三是特殊化學(xué)品專柜處方制度。對(duì)區(qū)域內(nèi)非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)必須的有毒有害農(nóng)藥實(shí)行專柜供用制度,使用者憑村級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全員的處方實(shí)名定量購買。
2.1.2 全程監(jiān)管的農(nóng)產(chǎn)品檢測體系 對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的檢測包括流通和加工環(huán)節(jié)的產(chǎn)成品檢測和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的初級(jí)產(chǎn)品和半成品檢測,同時(shí)還有對(duì)環(huán)境的檢測。在檢測體系的設(shè)置上,在加強(qiáng)已有檢測中心建設(shè)的同時(shí),設(shè)立覆蓋鄉(xiāng)村的常設(shè)固定或流動(dòng)監(jiān)測站點(diǎn)。鄉(xiāng)村的檢測以速測為主,在速測的基礎(chǔ)上根據(jù)需要確定是否做進(jìn)一步的深度檢測。實(shí)行檢測結(jié)果互查互認(rèn)制度,同一區(qū)域同一產(chǎn)品不得重復(fù)檢測。檢測的實(shí)施突出其公益性,由農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理部門直接檢測與政府委托檢測相結(jié)合,費(fèi)用由政府承擔(dān)。做到了全過程全覆蓋無縫隙。
2.1.3 明確可溯的信息體系 產(chǎn)品信息包含農(nóng)產(chǎn)品和化學(xué)投入品兩個(gè)方面。產(chǎn)品信息要求全面真實(shí)易于識(shí)別,同時(shí)要公開、可追溯,便于廣大消費(fèi)者和監(jiān)管主體監(jiān)督 。在農(nóng)產(chǎn)品信息體系建設(shè)上, 一方面推行建立田間檔案制度,對(duì)大宗農(nóng)產(chǎn)品和包裝農(nóng)產(chǎn)品建立銷售臺(tái)賬和產(chǎn)品檢測報(bào)告,使區(qū)域主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)市有據(jù),出市有蹤;另一方面對(duì)進(jìn)入?yún)^(qū)域的化學(xué)投入品核發(fā)產(chǎn)品“身份證”,由代理商對(duì)產(chǎn)品加貼專用標(biāo)簽,使正規(guī)渠道農(nóng)業(yè)化學(xué)品一目了然,讓農(nóng)民群眾變無所適從為“明白用藥”。同時(shí)大力推行信息化體系平臺(tái)建設(shè),把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測、農(nóng)業(yè)化學(xué)品投放、農(nóng)業(yè)氣象、土壤普查、市場行情等數(shù)據(jù)整合起來,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享。
2.1.4 適應(yīng)高效的組織體系 一是提高化學(xué)品經(jīng)營行業(yè)組織化水平。通過資產(chǎn)重組和品牌整合兩個(gè)途徑,把分散的1 600余家化學(xué)品經(jīng)營業(yè)戶整合為36家總店,總店通過連鎖經(jīng)營的方式統(tǒng)攬全市600余家終端店。二是提高農(nóng)民組織化水平。通過建立農(nóng)民專業(yè)合作社、發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì),聯(lián)村聯(lián)戶為企業(yè)建立生產(chǎn)基地等形式,把千家萬戶零星的土地整合起來,發(fā)展“聯(lián)戶生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,形成地相連、戶相近、利相同的新型農(nóng)民組織。三是建立健全管理與服務(wù)組織。建設(shè)縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理和技術(shù)指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò),形成“縣級(jí)能執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有組織、村級(jí)有人抓”的三級(jí)分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)的管理、服務(wù)體系。
2.1.5 科學(xué)實(shí)用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系 在科技方面,結(jié)合本地生產(chǎn)特點(diǎn)推出了系列科學(xué)用藥、合理用藥技術(shù),大力推廣了病蟲害生物防治新產(chǎn)品新技術(shù),還積極探索物理方法、中藥方法防治動(dòng)植物病蟲新技術(shù),較好地解決了優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品成本過高的問題。在標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面,參照發(fā)達(dá)國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),按照國家良好農(nóng)業(yè)操作規(guī)范要求,研究制定了具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和化學(xué)品管理操作規(guī)程和質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。形成了以國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體、地方標(biāo)準(zhǔn)相配套,與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系,較好地解決了“兩個(gè)市場、兩張皮”的問題。
2.2 主要成效
2.2.1 化學(xué)投入品供應(yīng)便捷有序,產(chǎn)品質(zhì)升價(jià)降 對(duì)化學(xué)品經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)的科學(xué)規(guī)劃布局不僅方便了群眾,而且克服了化學(xué)品市場惡性競爭、秩序混亂的問題。農(nóng)業(yè)化學(xué)品市場的規(guī)?;?、連鎖化,減少了執(zhí)法部門的直管對(duì)象,降低了監(jiān)管難度,同時(shí)化學(xué)品的標(biāo)識(shí)明示和追溯機(jī)制方便了群眾辨識(shí),強(qiáng)化了經(jīng)營者的自律意識(shí),對(duì)化學(xué)品的監(jiān)督由政府獨(dú)家到全民監(jiān)督,假冒偽劣產(chǎn)品沒有了生存的空間。此外,經(jīng)營者的規(guī)?;⑦B鎖化提高了采購經(jīng)銷者的話語權(quán),降低了經(jīng)營成本,消費(fèi)者在放心購買的同時(shí),也能適當(dāng)減少支出。
2.2.2 區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平極大提升 開展生產(chǎn)過程檢測,把監(jiān)管關(guān)口前移,提高了監(jiān)管覆蓋面和檢測效率,也為生產(chǎn)過程中的隱患整改提供了條件、創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。因此不僅出口基地農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全有了根本保證,而且大田生產(chǎn)的大宗農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平也有了極大提升;不僅產(chǎn)成品的質(zhì)量安全水平有了很大提升,而且生產(chǎn)環(huán)境安全水平、生產(chǎn)過程農(nóng)產(chǎn)品安全水平也都有了極大提升。人民群眾也在增加收入的同時(shí)減少了不合格農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出風(fēng)險(xiǎn),避免造成不必要的損失。
2.2.3 政府監(jiān)管更加便捷高效 對(duì)化學(xué)品的監(jiān)管,改直接面對(duì)龐大散戶到只面對(duì)幾十家連鎖總店,改對(duì)市場假冒偽劣農(nóng)產(chǎn)品的追蹤打擊到從源頭入手,嚴(yán)把進(jìn)入關(guān),明示把關(guān)產(chǎn)品的信息,經(jīng)營者消費(fèi)者共同抵制;改直接查驗(yàn)眾多報(bào)送抽查產(chǎn)品到投放者出具質(zhì)量檢測報(bào)告等質(zhì)量安全證明文件,使政府職能部門對(duì)化學(xué)品監(jiān)管的工作量極大降低,效率卻極大提升。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的檢測也由對(duì)千家萬戶產(chǎn)成品的反復(fù)抽檢,到田間取樣、源頭監(jiān)控,速檢精檢搭配,不僅減少了樣本的數(shù)量,降低了勞動(dòng)強(qiáng)度和成本,而且使樣本更具代表性,更能及時(shí)準(zhǔn)確地反映區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的動(dòng)態(tài)水平,為及時(shí)采取措施予以整改或銷毀提供依據(jù)。
2.2.4 經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益顯著 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整和基地化水平的提升,農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)迅速發(fā)展膨脹,品牌農(nóng)業(yè)、“三品一標(biāo)”農(nóng)業(yè)、出口農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展,生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不僅為消費(fèi)者歡迎,還成為眾多農(nóng)產(chǎn)品加工、貿(mào)易企業(yè)的搶手原料,并通過不斷的加工增值走入高端,為農(nóng)民、企業(yè)帶來了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。生態(tài)效益主要體現(xiàn)在假冒偽劣農(nóng)資的封堵、正常有毒有害化學(xué)品的退出、問題農(nóng)產(chǎn)品的無害化處理和良好農(nóng)業(yè)規(guī)范帶來的農(nóng)業(yè)面源污染和廢棄物的減少等等。 3 制約因素
3.1 土地政策
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中地塊、批次間的交叉污染、感染是影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要因素?,F(xiàn)行的以家庭為單位的土地承包責(zé)任制對(duì)激發(fā)家庭個(gè)體勞動(dòng)者積極性,提高土地產(chǎn)能無疑產(chǎn)生了巨大促進(jìn)作用。但同時(shí),由于我國流行的是小家庭制,土地定級(jí)劃分又十分細(xì)致,家庭經(jīng)營的地塊普遍偏小,而且現(xiàn)階段家庭間生產(chǎn)習(xí)慣、技術(shù)特長、勞動(dòng)力狀況等差異很大,實(shí)現(xiàn)安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)要求的區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)?;N養(yǎng)十分困難。農(nóng)民對(duì)土地安全感的依賴以及現(xiàn)行的以土地面積為主要依據(jù)的惠農(nóng)政策等使得農(nóng)民對(duì)土地的堅(jiān)持進(jìn)一步加強(qiáng)。因此,如何化解家庭經(jīng)營、分散生產(chǎn)與區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)模化生產(chǎn)的矛盾,是解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的首要問題。
3.2 農(nóng)業(yè)化學(xué)品管理制度設(shè)計(jì)的制約
農(nóng)業(yè)化學(xué)用品是影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的主要因素,并且不當(dāng)使用的危害具有客觀性、社會(huì)性的特點(diǎn),理應(yīng)對(duì)其采取較醫(yī)用藥品更加嚴(yán)格的管理。但從目前的制度設(shè)計(jì)看,一是生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)門檻太低,導(dǎo)致行業(yè)整體素質(zhì)不高,服務(wù)和負(fù)責(zé)能力不強(qiáng);二是對(duì)縣一級(jí)政府的賦責(zé)很多而賦權(quán)很少。目前法律法規(guī)對(duì)農(nóng)業(yè)化學(xué)品管理的授權(quán)多在地級(jí)以上人民政府,縣一級(jí)被動(dòng)履責(zé)的項(xiàng)目多,主動(dòng)開展的活動(dòng)少,難以形成適合縣域特點(diǎn)、針對(duì)性強(qiáng)、便于操作的辦法措施。三是打擊違法乏力。由于執(zhí)法力量分散薄弱,對(duì)擾亂市場、坑農(nóng)害農(nóng)以及使用違禁藥物等行為,要么處置不力,沒有起到應(yīng)有的懲戒作用,要么“刮風(fēng)式”的聯(lián)合集中整治,不能形成管理的長效機(jī)制 。
3.3 農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的制約
目前的生產(chǎn)、流通、加工“消費(fèi)流水線式”分段管理制度設(shè)置使各過程檢測監(jiān)控彼此割裂開來,結(jié)果一是各自為政,職責(zé)不清,主體不明,體系交叉重疊;二是檢測機(jī)構(gòu)、設(shè)備儀器重復(fù)投資建設(shè),而功能卻不能充分發(fā)揮;三是功利性的檢測多,而公益性的檢測少,檢測項(xiàng)目、頻率、收費(fèi)隨意性大;四是重視產(chǎn)成品的全面精細(xì)檢測而忽視產(chǎn)地和生產(chǎn)過程的簡易速測。
3.4 補(bǔ)償機(jī)制缺失的制約
目前對(duì)問題農(nóng)產(chǎn)品的處置采取“產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入”的制度,沒有銷毀的補(bǔ)償機(jī)制,也就沒有銷毀的強(qiáng)制措施。生產(chǎn)經(jīng)營者往往從自身利益考慮,千方百計(jì)將產(chǎn)品賣出去,因而病死畜禽、有毒蔬菜等上餐桌現(xiàn)象便不可避免。
由于超過保質(zhì)期、制度性產(chǎn)品禁售禁用等,必然形成一些不能上市的化學(xué)品。這些產(chǎn)品有的可回收再利用,但更多的是危害性存在而利用價(jià)值全無,對(duì)這些產(chǎn)品如沒有合理的補(bǔ)償機(jī)制,由經(jīng)營者自行處置,只能是扔掉、埋掉,必然導(dǎo)致對(duì)環(huán)境的污染,造成更大的危害。
3.5 組織和管理體制的制約
現(xiàn)行的部門分工協(xié)作的“分段式”管理體制,是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上,經(jīng)過多部門的利益博弈形成的,其弊端十分明顯。一是職能相近,界限模糊,職能不清。利益面前爭先恐后,責(zé)任面前推諉扯皮,共同負(fù)責(zé)變成了無人負(fù)責(zé);二是執(zhí)法隊(duì)伍龐大,但歸屬不同,能力削弱,在復(fù)雜問題面前,齊抓共管演變成誰都管不了;三是過度執(zhí)法與執(zhí)法不到位并存。在某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、擾民增負(fù)的同時(shí),公益項(xiàng)目、偏遠(yuǎn)地區(qū)則出現(xiàn)監(jiān)管的盲區(qū)。 4 發(fā)展方向與建議
4.1 構(gòu)建以縣域?yàn)榛締挝坏霓r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“縣長負(fù)責(zé)制”
建立以縣級(jí)政府為主體的縣鄉(xiāng)村三級(jí)安全責(zé)任體系??h級(jí)側(cè)重區(qū)域化學(xué)品供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品檢測網(wǎng)點(diǎn)設(shè)計(jì)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)劃布局、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全綜合執(zhí)法和必要的人財(cái)物保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)側(cè)重生產(chǎn)過程和初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品檢測、土地流轉(zhuǎn)、技術(shù)服務(wù)、協(xié)會(huì)等組織建設(shè)。村一級(jí)主要是具體事項(xiàng)的審查、技術(shù)指導(dǎo)以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息收集等。
4.2 健全完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)
與縣長農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任制相適應(yīng),賦予縣一級(jí)農(nóng)業(yè)化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營管理使用、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測、追溯體系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、管理體系建立、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法等必要的自主權(quán)。同時(shí),對(duì)可能造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全危害的行為和個(gè)人制定明確的強(qiáng)制性約束和懲處規(guī)定,為農(nóng)民專業(yè)合作組織的建設(shè)、土地的流轉(zhuǎn)與整合、初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的檢測、購銷臺(tái)賬等制度的實(shí)施提供支持。
4.3 實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全綜合執(zhí)法
借鑒城市綜合執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn),整合現(xiàn)有執(zhí)法資源,調(diào)整職責(zé)分工和結(jié)構(gòu)布局設(shè)置,使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法管理統(tǒng)一實(shí)施,各個(gè)管理體系聯(lián)網(wǎng)運(yùn)轉(zhuǎn),檢測等各項(xiàng)數(shù)據(jù)互認(rèn)共享,在減負(fù)(擔(dān))降擾(民)的同時(shí),實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品從田間到餐桌監(jiān)管執(zhí)法工作的全過程、全覆蓋。
4.4 建立以政府為主、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)配套的安全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度
農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)主要來自農(nóng)產(chǎn)品和化學(xué)投入品兩個(gè)方面。要扶持和引導(dǎo)金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保險(xiǎn)體系,以提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者抗拒風(fēng)險(xiǎn)的能力。 在處理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全案件時(shí),不能簡單地將責(zé)任推給生產(chǎn)者或經(jīng)營者,采取簡單的“不出不進(jìn)”、“退市撤架”等處理手段。 應(yīng)當(dāng)以防為主、治源治早,能在生產(chǎn)過程整改的及時(shí)整改,不能整改的及早采取措施,把生產(chǎn)經(jīng)營者的損失降到最低限度。對(duì)自然原因、政策原因和工作原因造成的損失,該政府承擔(dān)的就政府“埋單”,然后對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行無害化處理。生產(chǎn)者、經(jīng)營者也應(yīng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),通過加強(qiáng)自檢、積極入保等措施,將安全風(fēng)險(xiǎn)化解。
4.5 建立適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制
在尊重農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和獲益權(quán)的前提下,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、教育等手段,通過建立土地合作社、區(qū)域土地整體租賃、相鄰地塊統(tǒng)一訂單生產(chǎn)等形式,推動(dòng)土地流轉(zhuǎn),加快規(guī)?;?、專業(yè)化生產(chǎn)步伐。搞好土地流轉(zhuǎn)服務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái),村級(jí)要有流轉(zhuǎn)土地儲(chǔ)備。制定合理的地價(jià)評(píng)估程序和辦法,保障農(nóng)民利益不受侵害;科學(xué)設(shè)定計(jì)價(jià)參照標(biāo)準(zhǔn),設(shè)立以當(dāng)?shù)刂饕臣Z為價(jià)格浮動(dòng)參照的定價(jià)和價(jià)格浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)體系;妥善處理個(gè)別農(nóng)戶的問題,完善土地調(diào)整和流轉(zhuǎn)的組織和配套政策,維護(hù)個(gè)別因特殊原因不能一并流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶的權(quán)益。