論政府信息免予公開的范圍界定

摘要：政府信息公開的范圍界定是政府信息公開制度的核心內(nèi)容，而正確界定政府信息免予公開的范圍有助于中國的政府信息公開制度的實施?！墩畔⒐_條例》規(guī)定不公開事項是國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私，在一些特殊情況下，政府信息業(yè)也不宜公開。在立法設(shè)定、行政執(zhí)法與司法審查各個環(huán)節(jié)，都要嚴格依法界定不予公開的政府信息，不能任意擴大不予公開政府信息的范圍。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；免予公開；范圍界定；公眾知情權(quán)

中圖分類號：D61 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0251-03

國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》自2008年5月實施至今已有三年多的時間了，條例實施后，遞交信息公開申請的人數(shù)不斷增多，各地法院也受理了大量的信息公開訴訟，相關(guān)爭議多圍繞著政府信息公開的范圍界定問題，也就是政府拒絕公開信息的理由是否成立。政府信息公開的范圍界定是政府信息公開制度的核心內(nèi)容，本文擬結(jié)合《政府信息公開條例》的規(guī)定，分析政府信息免予公開的范圍如何界定，并從這一角度探討在中國如何建立與完善政府信息公開制度。

一、一般原則的規(guī)定

在政府信息公開方面，世界通行的一般原則是“以公開為原則，以不公開為例外”，也稱為“推定公開”原則。如美國的《信息自由法》規(guī)定，除了九項法定免予公開的內(nèi)容，聯(lián)邦記錄一律向任何人公開[1] 。中國的《政府信息公開條例》并未規(guī)定“推定公開”的原則，條例總則部分第1條規(guī)定了“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用，制定本條例”。這可以理解為此條例的立法宗旨是發(fā)揮信息公開的積極作用，而不是限制政府信息公開?？倓t部分還從正反兩方面規(guī)定了政府信息公開的原則。條例第5條規(guī)定“行政機關(guān)公開政府信息，應(yīng)當遵循公正、公平、便民的原則”，條例第6條強調(diào)了“行政機關(guān)應(yīng)當及時、準確地公開政府信息”。另外，條例第8條規(guī)定：“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”，有人稱之為“三安全一穩(wěn)定”條款 [2]。這一條款是對政府信息公開范圍的限制，但條例并未詳細列明哪些事項屬于此類被限制的范疇，由于缺乏明確的判斷標準，賦予了行政機關(guān)極大的自由裁量權(quán)。在執(zhí)法實踐中應(yīng)該避免行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)，行政機關(guān)要正確界定相關(guān)信息是否屬于“三安全一穩(wěn)定”的范疇，不得違反條例第5條、第6條的公正、公平、便民、及時、準確原則，不得擅自擴大不予公開的政府信息的范圍。司法機關(guān)在信息爭議案件的審理中，對行政機關(guān)以“三安全一穩(wěn)定”為由拒絕公開相關(guān)信息的，應(yīng)當要求被告行政機關(guān)對拒絕公開信息的根據(jù)舉證。

二、法定不公開的政府信息

《政府信息公開條例》第14條明確規(guī)定了三種類別的信息免予公開：“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！?以下對法定不予公開的信息內(nèi)容作簡要分析。

（一）涉及國家秘密的政府信息

國家秘密可以稱為絕對不公開的政府信息，即此類信息除非已經(jīng)解密，任何情況下都不得公開。確定某項政府信息是否是國家秘密，在中國目前要依據(jù)全國人大常委會制定的《保守國家秘密法》及國家保密局制定的《保守國家秘密法實施辦法》?！侗Ｊ貒颐孛芊ā返?條規(guī)定：“國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項。”具體來講，要嚴格依照法定程序確定是否是國家秘密以及國家秘密的等級及保密期限，而確定國家秘密的標準就是相關(guān)信息的內(nèi)容“關(guān)系國家的安全和利益”，這是一個比較抽象的概念，對是否涉及“國家的安全和利益”，政府的判斷要接受法院的司法審查。關(guān)于對國家秘密的司法審查，國際慣例是法院一般只作程序?qū)彶?，對于是否?yīng)當定密的問題，除非有證據(jù)證明行政機關(guān)有欺詐行為，法院基本上都尊重行政機關(guān)的決定 [3]。最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（征求意見稿，以下簡稱《規(guī)定》）第7條規(guī)定：“被告能夠證明政府信息已經(jīng)依照法定程序確定為國家秘密，或者能夠提供有關(guān)主管部門、同級保密工作部門出具的屬于國家秘密的審查、確認結(jié)論，請求在訴訟中不提交該政府信息的，人民法院可以準許?！弊罡咴旱倪@一規(guī)定考慮了國家秘密的特殊性質(zhì)，要保證涉及國家重大利益的秘密不在訴訟過程中泄漏，就要特殊的舉證規(guī)則。當然，如果法院認為相關(guān)證據(jù)材料不充分，可以要求被告補充材料。

除了法律規(guī)定涉及國家秘密的政府信息以外，行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件規(guī)定了國家秘密的具體范圍，是對《保守國家秘密法》等上位法的具體化，這類規(guī)范性文件應(yīng)以不違反上位法為基本原則，不能任意擴大上位法確定的國家秘密的范圍。行政機關(guān)制定規(guī)范性文件的行為是一種抽象行政行為，除了行政機關(guān)的自我監(jiān)督以外，法院對此類行為的監(jiān)督權(quán)有限，行政訴訟法規(guī)定了抽象行政行為不在受案范圍之內(nèi)，法院能作的只是不適用其認為違法或不適當?shù)囊?guī)章或其他規(guī)范性文件，無權(quán)撤銷或宣布其無效。目前，行政機關(guān)應(yīng)積極履行其監(jiān)督職責，及時審查并清理那些不適當?shù)囊?guī)范性文件，隨著行政訴訟制度的改革與發(fā)展，應(yīng)賦予法院審理并撤銷違法或不當?shù)谋Ｃ苄砸?guī)范性文件的權(quán)力。

國家秘密有一定的保密期限，2010年10月1日施行了修訂后的《保守國家秘密法》，修訂后的保密法明確了國家秘密的保密期限，除另有規(guī)定外，絕密級不超過三十年，機密級不超過二十年，秘密級不超過十年，保密期限屆滿的，應(yīng)當自行解密。除自動解密制度外，該法還規(guī)定了主動審查解密制度，要求政府機關(guān)、單位“定期審核”所確定的國家秘密，不需要繼續(xù)保密的，應(yīng)當及時解密，這一規(guī)定與公民申請政府信息公開密切相關(guān)。另外，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》要求，對主要內(nèi)容需要公眾廣泛知曉或參與的政府信息，應(yīng)經(jīng)法定程序解密并刪除涉密內(nèi)容后，予以公開。

（二）涉及商業(yè)秘密及個人隱私的政府信息

相對于絕對不能公開的國家秘密，涉及商業(yè)秘密及個人隱私的政府信息可以看作是相對不公開的政府信息。《政府信息公開條例》規(guī)定了行政機關(guān)不得公開涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，“但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！?也就是說，政府可以有條件地公開與政府信息相關(guān)的商業(yè)秘密及個人隱私，下文分別進行分析。

1.涉及商業(yè)秘密的政府信息。根據(jù)1993年頒布的《反不正當競爭法》，商業(yè)秘密是指“不為公眾所知悉，能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益、具有實用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息”。保護涉及商業(yè)秘密的政府信息是對擁有商業(yè)秘密的個人權(quán)益的維護，因為相關(guān)信息的秘密性與實用性，一旦泄漏會對權(quán)利人帶來巨大風險與損失，掌握了商業(yè)秘密的行政機關(guān)有義務(wù)對這部分信息加以保護。而商業(yè)秘密具有很強的專業(yè)性，行政機關(guān)判斷相關(guān)政府信息是否涉及商業(yè)秘密成為一個重要問題，在實踐中既要保護權(quán)利人的商業(yè)秘密，也要防止對商業(yè)秘密作擴大解釋，或以商業(yè)秘密為借口拒絕公開應(yīng)該公開的政府信息。法院在審理此類爭議時，應(yīng)當由被告舉證證明拒絕提供相關(guān)信息的理由。另外，根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，即使政府信息涉及了商業(yè)秘密，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，也可以予以公開。這就要求行政機關(guān)適度裁量，因為公共利益是一個不確定的概念，行政機關(guān)享有的自由裁量權(quán)較大，其需要平衡各方利益。最高院的《規(guī)定》第6條第3款指出：“原告以政府信息涉及其商業(yè)秘密、個人隱私為由起訴的，被告應(yīng)當對是否涉及原告商業(yè)秘密、個人隱私或者是否書面征得其同意舉證；因公共利益決定公開的，被告應(yīng)當對認定公共利益以及不公開可能對公共利益造成重大影響的根據(jù)舉證?！?這一規(guī)定也表明行政機關(guān)要有充分的理由才能確定是否公開涉及商業(yè)秘密的政府信息。由于商業(yè)秘密的判斷有很強的專業(yè)性，有學者建議設(shè)立具有專業(yè)性、獨立性的“商業(yè)秘密專家審查委員會”，作為判斷商業(yè)秘密的權(quán)威機構(gòu)[4]，筆者同意這一觀點。

2.涉及個人隱私的政府信息。個人隱私是公民個人不對外界公開的一系列資訊，中國目前的法律體系中還沒有明確的個人隱私及隱私權(quán)的法律概念，但在各類訴訟法中都確定了涉及個人隱私的案件不公開審理的原則。《政府信息公開條例》也明確規(guī)定了涉及個人隱私的政府信息不予公開，除非經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響。公民獲知政府信息屬于知情權(quán)，當其與公民的隱私權(quán)相沖突時，立法的基本原則是不予公開，正如有學者指出：“作為公民參政權(quán)的知情權(quán)，應(yīng)當服從作為公民基本權(quán)利的隱私權(quán)?！?[5] 這種不公開不是絕對的，例外情況就是不公開政府信息可能對公共利益造成重大影響，而予以公開的涉及個人隱私的政府信息和涉及商業(yè)秘密的政府信息一樣，政府在決定信息是否公開時有裁量權(quán)，既要不損害公共利益，又要保護正當?shù)膫€人權(quán)益，一旦涉及了信息公開方面的訴訟，行政機關(guān)有義務(wù)舉證證明其不公開或公開相關(guān)信息的理由。

關(guān)于個人隱私，有一個問題值得關(guān)注，即政府官員的財產(chǎn)申報資料是否屬于個人隱私，如果給予肯定的回答，則政府官員的財產(chǎn)狀況就不屬于政府信息公開范圍，顯而易見，這樣將不利于公眾行使對國家公職人員的監(jiān)督權(quán)。世界上有不少國家已經(jīng)建立了比較完備的政府官員財產(chǎn)申報制度，這一制度也被稱為“陽光法案”，陽光是最好的防腐劑，要實現(xiàn)對掌握國家權(quán)力的人員的有效監(jiān)督，就應(yīng)當將其財產(chǎn)收入狀況加以公開，允許廣大公眾監(jiān)督。而如果將其作為官員的“個人隱私”不予公開，社會各界無法通過這一途徑對公權(quán)力進行監(jiān)督，這與規(guī)范公權(quán)力，保護公民權(quán)利，建設(shè)社會主義法治國家的目標背道而馳。

三、免予公開政府信息的特殊情況

除了上文討論過的幾類免予公開的政府信息以外，在特殊情況下，政府信息也不宜公開。

《政府信息公開條例》第13條規(guī)定，除了行政機關(guān)應(yīng)當主動公開的信息外，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息?！?這一規(guī)定是否為政府信息公開的申請人設(shè)定了嚴格的條件，即“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，這種“特殊需要”的標準如何判定，是《政府信息公開條例》實施后理論界與實務(wù)界都比較關(guān)注的問題。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》第14條規(guī)定，“行政機關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱摹兑?guī)定》第8條指出：“申請獲取相關(guān)政府信息是否根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，由原告履行證明義務(wù)?！?實踐中有些法院以申請事項不屬于申請人生產(chǎn)、生活、科研的特殊需要為由駁回了申請人的訴訟請求，可見，已經(jīng)有法官把這種“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”納入到了司法審查的范圍，作為確定政府信息公開范圍的一個條件。國務(wù)院辦公廳的《施行意見》似乎也表明了行政機關(guān)的立場，將申請公開的信息是否屬于申請人的特殊需要作為審查的內(nèi)容，這無疑擴大了不予公開的政府信息的范圍。有學者指出：“世界范圍內(nèi)沒有任何一個實施政府信息公開的國家和地區(qū)對政府信息公開申請人的申請資格和申請理由加以限制。特別是，如果加以限制，則政府信息公開法與傳統(tǒng)上的行政程序法就毫無區(qū)別，制定政府信息公開法的意義也就蕩然無存了，因為，只有傳統(tǒng)的行政程序法才要求申請公開信息的當事人必須與相關(guān)信息存在利害關(guān)系，而政府信息公開法的出現(xiàn)正是要取消這種在利害關(guān)系上的資格限制?！盵6] 這種觀點有一定代表性，也和國外立法對申請人申請公開政府信息時不做資格上的限制相一致。

筆者認為，《政府信息公開條例》的規(guī)定并沒有明確要求申請人在申請政府信息公開時，要同時提供證據(jù)表明其申請行為是“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”（見條例第20條），但條例第13條的規(guī)定的確是對信息公開申請人的一定限制，如何理解這一限制應(yīng)該考慮《政府信息公開條例》的立法目的，行政機關(guān)判斷申請公開的政府信息是否“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，宜做廣義解釋，應(yīng)主要審查被申請公開的信息是否屬于秘密或隱私，而不要以此為由來擴大不予公開信息的范圍，將大量的信息公開申請人拒之門外。另外，法院對此類信息公開爭議案件進行審查時，應(yīng)要求行政機關(guān)舉證證明申請人申請公開的政府信息與申請人的生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)，如果行政機關(guān)不能提供證據(jù)證明其主張則承擔敗訴后果。隨著中國政府信息公開制度的不斷發(fā)展與完善，應(yīng)當在立法中規(guī)定允許任何人要求行政機關(guān)公開未被法律明確免予公開的政府信息。

四、結(jié)語

明確界定政府信息免予公開的范圍對建立科學、完善的政府信息公開體系具有重要意義，在行政機關(guān)的執(zhí)法實踐中，要嚴格依法界定不予公開的政府信息，不能濫用自由裁量權(quán)，任意擴大不公開政府信息的范圍。中國的政府信息公開制度剛剛起步，也像其他國家一樣，要經(jīng)歷一個逐步發(fā)展、完善的過程，隨著這一制度的不斷完善，免予公開的政府信息范圍會逐步縮小，這一制度會朝著規(guī)范行政權(quán)力，保障公民權(quán)利的方向發(fā)展。

參考文獻：

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[4] 章劍生.陽光下的“陰影”——《政府信息公開條例》中“不公開事項”之法理分析[J].政法論叢，2009，（6）.

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[責任編輯 王玉妹]