地方政府公共政策創(chuàng)新在提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力中的作用

摘要：地方政府的政策創(chuàng)新對(duì)于提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力有重要意義，地方政府公共政策不僅可以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群、促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新，還可以為區(qū)域發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。

關(guān)鍵詞：區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力；地方政府；公共政策；政策創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）33-0148-02

經(jīng)濟(jì)全球化形勢(shì)下，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)弱已成為衡量一個(gè)地區(qū)是否具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要標(biāo)志，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力是一個(gè)地方政府的目標(biāo)，以政策創(chuàng)新來提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力是其主要途徑。

地方政府公共政策是地方政府依據(jù)國家宏觀政策，針對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而制定的一系列公共政策的總和，是中央公共政策的子系統(tǒng)，原則上必須服從上級(jí)政策系統(tǒng)。他面對(duì)的是本區(qū)域的具體問題，有其自身的特點(diǎn)。第一，服從性。地方政府公共政策必須服從中央政策的管轄，不得與其相抵觸，當(dāng)與中央公共政策的基本原則相悖時(shí)，就必須終止。第二，差異性。地方政府公共政策體系面廣，層次多，涉及的各種具體問題復(fù)雜多變，面臨的環(huán)境也各不相同，因此，即使是同類政策在各地也規(guī)定不一，力度和權(quán)威性也會(huì)因地方層級(jí)不同、地方發(fā)展能力不同，存在較大的差異。第三，靈活性和變動(dòng)性。地方政府公共政策是根據(jù)地方實(shí)際情況作出的應(yīng)對(duì)性策略或執(zhí)行性措施，面臨的是直接矛盾，情況更加復(fù)雜，它根據(jù)具體環(huán)境、資源和效力的變化而調(diào)整的頻率更高。第四，政策環(huán)境系統(tǒng)的具體性。地方政府公共政策主要是將中央政策的精神與地方利益結(jié)合起來，政策過程中的政治性因素要淡化得多，主要面臨的是實(shí)際問題，一些基層政策過程可能完全將政治性因素邊緣化，影響地方政府公共政策的環(huán)境更多的是地方發(fā)展的需要、地方勢(shì)力以及某些傳統(tǒng)文化因素。

顯而易見，地方政府公共政策集服從性、差異性、靈活性和具體性于一身，在提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的過程中，發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。無論是積極推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)聚集還是建立區(qū)域創(chuàng)新都需要合理、靈活的地方政策環(huán)境。地方政府公共政策創(chuàng)新在提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力中的這種重要作用，具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

一、地方政府公共政策創(chuàng)新是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群的主要工具

波特的“鉆石”模型認(rèn)為，大量相關(guān)產(chǎn)業(yè)在空間上的聚集，會(huì)形成強(qiáng)勁、持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而在特定區(qū)域聚集的這些產(chǎn)業(yè)就是產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)集群是提高區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力的有效形式，區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力往往表現(xiàn)在地方特色產(chǎn)業(yè)群上，大量相關(guān)企業(yè)空間聚集所形成的本地化的產(chǎn)業(yè)氛圍是其他地區(qū)最難以模仿的。

通常中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中小城市，會(huì)聚集一些同一行業(yè)的中小企業(yè)，一般稱為企業(yè)集群或?qū)I(yè)鎮(zhèn)。如中國浙江出現(xiàn)的嘉善木業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、余姚塑料產(chǎn)業(yè)集群、嘉興秀洲化纖織物產(chǎn)業(yè)群、紹興輕紡織業(yè)群等，都是一些同行中小企業(yè)聚集起來，這些小企業(yè)群推動(dòng)了浙江經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。并不是所有的企業(yè)集群都能發(fā)展壯大，企業(yè)集群的成長過程中，往往會(huì)出現(xiàn)一些問題。如企業(yè)集群內(nèi)單一型的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)將面臨比較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部沒有形成穩(wěn)定的分工合作關(guān)系；企業(yè)集群中大多數(shù)生產(chǎn)的是勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，產(chǎn)品的技術(shù)含量低，缺乏創(chuàng)新；品牌意識(shí)薄弱，缺少名牌產(chǎn)品等。

企業(yè)群能否成功關(guān)鍵在于是否有能力處理這些問題，快速恢復(fù)并增進(jìn)群內(nèi)企業(yè)的成長和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而目前只有地方政府具備這種處理危機(jī)，并促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的能力。隨著中央向地方下放財(cái)權(quán)和事權(quán)，地方政府已成為相對(duì)獨(dú)立的行為主體，具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益和分散的決策權(quán)。在追求利潤的動(dòng)機(jī)下，地方政府必然會(huì)通過推動(dòng)企業(yè)集群來促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)的作用還得不到充分有效發(fā)揮的情況下，地方政府比民間組織擁有更多的資源，為中小企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)集群的發(fā)展。

地方公共政策確立了產(chǎn)業(yè)集群的地位。產(chǎn)業(yè)集群的形成有很強(qiáng)的自發(fā)性，它與當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)要素、需求條件、相關(guān)與支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和環(huán)境條件等因素有很大的關(guān)系。地方政府為扶持產(chǎn)業(yè)集群，可以通過立法的形式以及成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，確立產(chǎn)業(yè)集群的地位。如，美國早在1953年就制定了《中小企業(yè)法》，并設(shè)立了中小企業(yè)管理局以保證立法貫徹落實(shí)。中國也制定了《中小企業(yè)促進(jìn)法》，并成立了中小企業(yè)司。政府建立工業(yè)園，并制定一系列優(yōu)惠政策吸引園外企業(yè)進(jìn)入，帶入一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必需的配套企業(yè)和機(jī)構(gòu)進(jìn)入群內(nèi)，如交通、銀行、郵電等服務(wù)行業(yè)，為企業(yè)發(fā)展提供有力的幫助，降低交易成本。

地方政府公共政策為產(chǎn)業(yè)集群開拓市場(chǎng)。集群內(nèi)企業(yè)大多為中小企業(yè)，產(chǎn)品單一，很難打開市場(chǎng)，而政府通常是最大的購買者，政府?dāng)U大對(duì)集群的采購是對(duì)集群最大的支持。同時(shí)，政府還可以出臺(tái)一系列政策，鼓勵(lì)大企業(yè)吞并小企業(yè)，解決集群缺市場(chǎng)、難經(jīng)營的難題。

地方公共政策解決了產(chǎn)業(yè)集群的融資和人才問題。資金短缺和融資困難一直是制約中小企業(yè)發(fā)展的瓶頸，地方政府會(huì)出臺(tái)一些政策鼓勵(lì)銀行向集群放貸，為中小企業(yè)拓寬融資渠道，同時(shí)政府還制定一系列有利于集群發(fā)展的優(yōu)惠政策，吸引外商前來投資。人才問題一直也是中小企業(yè)面臨的一個(gè)問題，隨著企業(yè)的不斷發(fā)展，與外部的交流和聯(lián)系越來越多，企業(yè)的經(jīng)營壓力也越來越大，相應(yīng)的對(duì)經(jīng)營者和管理者的知識(shí)和素質(zhì)要求也越來越高，一些地方政府利用手中的資源，建立人才交流中心，提供人才開發(fā)和培訓(xùn)服務(wù)，為集群引進(jìn)產(chǎn)業(yè)急需的專業(yè)人才。

二、地方政府公共政策創(chuàng)新是推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新的主要手段

創(chuàng)新是中華民族的靈魂，是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的源泉，一切區(qū)域乃至國家興衰的決定因素就是其企業(yè)的創(chuàng)新能力。區(qū)域的發(fā)展是該區(qū)域產(chǎn)生、獲得和利用技術(shù)和知識(shí)的過程。當(dāng)區(qū)內(nèi)的企業(yè)具有技術(shù)創(chuàng)新能力時(shí)，該區(qū)域就獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)某區(qū)域依賴外部技術(shù)時(shí)，則區(qū)內(nèi)需要有發(fā)現(xiàn)、選擇、運(yùn)用、學(xué)習(xí)、改進(jìn)新技術(shù)的能力。很多區(qū)域都是由于自主創(chuàng)新的技術(shù)溶入?yún)^(qū)域發(fā)展的過程，使得區(qū)域獲得持久的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力。如，美國的硅谷就是始終走一條靠自主進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展道路，無論是晶體管、集成電路的發(fā)明，還是蘋果計(jì)算機(jī)、英特爾網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的開發(fā)，都保持了全球依靠的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和持續(xù)的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

地方政府應(yīng)通過營造區(qū)域和國家創(chuàng)新環(huán)境，鼓勵(lì)人們創(chuàng)新。完善各項(xiàng)法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，組織各類有關(guān)創(chuàng)新的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培育下一代有創(chuàng)新力的中小企業(yè)，引導(dǎo)健全各類商會(huì)和交流協(xié)會(huì)，提供知識(shí)和信息交流場(chǎng)所。用規(guī)章制度的方式，勾畫出一個(gè)長期的技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景，在關(guān)鍵的目標(biāo)領(lǐng)域進(jìn)行研發(fā)，重視在軟環(huán)境方面的投入，為該區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展?fàn)I造一個(gè)好的環(huán)境。很多地方政府在反思工業(yè)時(shí)代粗放型的發(fā)展模式缺陷后，以科技、知識(shí)、教育、文化為重要抓手，實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展模式的根本轉(zhuǎn)變。因此，在創(chuàng)新方面，地方政府擔(dān)任了主體的角色，公共政策也成為了促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新的主要手段。

三、地方政府公共政策創(chuàng)新是區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力提升的環(huán)境營造者

一個(gè)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開基本的社會(huì)秩序，一個(gè)區(qū)域想要提升本區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力，得到迅速發(fā)展亦有賴于穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。然而，公共選擇理論告訴我們，作為理性的人難免會(huì)追求自身利益的最大化。區(qū)域內(nèi)存在著各種不同的利益群體，這些利益群體的利益往往不一致，利益群體之間總是存在著矛盾和沖突，各種利益群體之間的矛盾有時(shí)候可以通過協(xié)調(diào)、和平的方式解決，有時(shí)候這些矛盾無法解決，或者要通過激烈的方式來解決，這就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問題。為了解決這些問題，保證社會(huì)的正常運(yùn)行，政府就要運(yùn)用公共政策對(duì)這些矛盾和沖突進(jìn)行控制，為不同的利益群體制定行為規(guī)范，制約他們的行為，使他們之間的矛盾和沖突處于社會(huì)認(rèn)可的限度之內(nèi)，不至于危害到社會(huì)的穩(wěn)定。地方政府公共政策的一個(gè)重要目標(biāo)，就是維持本地區(qū)社會(huì)秩序，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行，禁止任何破壞本地區(qū)社會(huì)秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的行為發(fā)生。

地方政府公共政策營造環(huán)境主要通過監(jiān)督、懲罰和教育三個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)。地方政府公共政策監(jiān)督的根本任務(wù)就在于發(fā)現(xiàn)并糾正本區(qū)域的非常規(guī)、不安定、“越軌”的行為，保障并加強(qiáng)社會(huì)的正常秩序，為本區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境。

地方政府公共政策的懲罰作用主要體現(xiàn)在對(duì)違反政策的行為進(jìn)行行政處罰，嚴(yán)重的還要進(jìn)行法律制裁。區(qū)域中存在各種利益主體，每個(gè)利益主體都希望實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，如果沒有一些規(guī)章、制度對(duì)他們進(jìn)行制約，那就無法避免地?fù)p害社會(huì)公眾的利益，影響整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府必須通過公共政策對(duì)這些違反政策法規(guī)的行為進(jìn)行懲罰，體現(xiàn)其權(quán)威性。比如自2007年4月以來，廣州市出臺(tái)一系列政策嚴(yán)懲房地產(chǎn)領(lǐng)域的六大違規(guī)行為。廣州市十一個(gè)部門聯(lián)手成立房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治工作組，嚴(yán)懲囤積土地、擅自變更規(guī)劃用途、未落實(shí)公建配套同步建設(shè)、違規(guī)交易、故意延遲發(fā)售、惡意炒作、囤積房源等擾亂市場(chǎng)秩序行為。這是廣州市政府為加強(qiáng)廣州市房地產(chǎn)市場(chǎng)管理，穩(wěn)定廣州市房價(jià)走出的第一步，為廣州市的房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

顯而易見，地方政府公共政策對(duì)于營造好的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境有不容置疑的作用，事實(shí)上，地方政府公共政策還通過各種方式對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行教育，使社會(huì)成員通過批評(píng)和自我批評(píng)進(jìn)行自我約束，從而保證整個(gè)社會(huì)生活正常地進(jìn)行。

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