基于湘江流域治理的制度創(chuàng)新研究

摘要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，湘江流域的生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重，對湘江流域的治理已是勢在必行。湘江流域治理是一項巨大的系統(tǒng)工程，涉及許多區(qū)域、部門和學科，其中制度創(chuàng)新是湘江流域治理的關(guān)鍵所在。在制度創(chuàng)新方面，湖南省已經(jīng)進行了不少嘗試，也取得了一定的成效，如流域產(chǎn)業(yè)退出、轉(zhuǎn)型或創(chuàng)新，流域同防同治，市場型環(huán)境政策工具，強化地方政府環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力等。但在制度創(chuàng)新仍需加大力度，湘江流域治理的制度創(chuàng)新在以下幾個方面還可大有作為，如完善流域治理中的市場機制和多元化的服務(wù)供給主體、加強流域內(nèi)政府間的協(xié)商合作、建立流域內(nèi)政府與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系、創(chuàng)新流域管理的公眾參與機制等。

關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新；生態(tài)環(huán)境；湘江流域；治理；路徑選擇

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0145-03

制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地講，它們是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些規(guī)制，其目的是對人的行為予以規(guī)范和約束，使其按照預定的目標行事。制度可以有效規(guī)范和激勵人們的行為，但制度和社會發(fā)展并不總是同步的，已有或正在運行的制度并不總是能促進社會發(fā)展，當制度對社會發(fā)展起阻礙作用時，人們就應(yīng)該自覺進行制度創(chuàng)新。在亞太地區(qū)乃至全世界，日本是通過改變經(jīng)濟增長方式實現(xiàn)經(jīng)濟增長與環(huán)境保護雙贏的國家。日本為治理環(huán)境與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式主要采取技術(shù)對策和制度建設(shè)兩種途徑，而制度建設(shè)對技術(shù)進步產(chǎn)生極強的導向與保障作用。 鑒于此，總結(jié)國內(nèi)外的現(xiàn)有經(jīng)驗和湘江流域的實際情況，筆者認為，制度創(chuàng)新是湘江流域治理的關(guān)鍵所在。

一、湘江流域生態(tài)環(huán)境中存在的問題

湘江是湖南省人口最稠密、城市化水平最高、經(jīng)濟社會文化最發(fā)達的區(qū)域。由于歷史和現(xiàn)實原因，湘江流域的工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重于重化工型，鋼鐵、有色、化工、建材、機械等比較突出。重化工型是典型的高能耗產(chǎn)業(yè)，同時，湖南省是無油、無氣、少煤的地質(zhì)資源格局，雖流域降水充沛，較好的發(fā)展了水電資源，但在能源結(jié)構(gòu)的利用上仍長期以煤為主，形成高能耗、高排放、高污染的格局，從而導致湘江流域生態(tài)環(huán)境日趨惡化，湘江流域的環(huán)境問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.湘江流域水污染嚴重。湘江流域水污染源包括了工業(yè)污染源、生活污染源和農(nóng)業(yè)面源三部分。工業(yè)污染源主要是來自工業(yè)生產(chǎn)中所排放的廢水，2008年環(huán)境統(tǒng)計年報顯示，湘江流域工業(yè)廢水中重金屬含量較高，排放量最大的重金屬有汞、鎘、鉛、砷和六價鉻。由于城鎮(zhèn)居民直接將生活廢水未經(jīng)處理就直接排放到湘江中，一定程度上加重了對湘江水資源的污染，是湘江水體的有機物存在超標現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動對湘江水源的污染，主要為來自大量使用化肥、農(nóng)藥 [1]。隨著養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖污染比重也不斷上升。城市飲用水源特別是下游長株潭核心區(qū)飲水水源水質(zhì)不能得到保證，對沿線城市居民的健康構(gòu)成威脅，流域水環(huán)境質(zhì)量亟待改善。

2.湘江河道底泥受重金屬污染。流域河道底泥重金屬污染累積性問題多、潛在性危機重。湘江干支流長期受重金屬污染物排放累積影響，3 154km河道底泥均不同程度超標。按污染程度，從大到小依次為鎘、汞、砷、鉛、鉻，其中鎘最高超標422倍。主要淤積在干流中游、支流集中采選區(qū)以及河灣、河道交匯口、集中排污口附近等。不少水系尾砂入河，底泥淤積，給當?shù)鼐用耧嬎踩斐蓢乐赝{和巨大困難。湘江干流監(jiān)測斷面重金屬污染程度由重到輕依次為株洲、衡陽、湘潭、長沙、岳陽、永州。

3.部分工礦區(qū)土壤環(huán)境受重金屬污染。流域內(nèi)部分工礦區(qū)土壤重金屬污染十分嚴重，土壤重金屬環(huán)境質(zhì)量呈下降趨勢，嚴重影響了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和品質(zhì)。據(jù)調(diào)查，湘江流域重金屬污染土壤總面積為4 820 km2，占流域總面積的5％；其中超過土壤環(huán)境質(zhì)量標準二級總面積為2 647 km2，超過土壤環(huán)境質(zhì)量標準三級土壤總面積為2 147 km2。超過土壤環(huán)境質(zhì)量標準二級以上的污染土壤中耕地面積為2 177 km2，占流域耕地面積的12.5％。污染因子中，鎘最大超標390倍，砷最大超標275倍，鉛最大超標50倍，汞最大超標43倍，鉻最大超標6倍。

4.濕地系統(tǒng)破壞嚴重。湘江流域濕地生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞較嚴重，問題主要體現(xiàn)在濕地被占用、淤積，面積愈來愈小，濕地生態(tài)系統(tǒng)呈萎縮趨勢；濕地野生動植物被獵捕、采集，數(shù)量越來越少，生物多樣性下降，濕地系統(tǒng)的生態(tài)穩(wěn)定性及對污染物的自凈能力也隨之下降；濕地系統(tǒng)接納了較多的城市污水及農(nóng)田面源污染，導致濕地系統(tǒng)內(nèi)的水質(zhì)下降，若污水排放超出濕地的自凈能力，則可能對濕地系統(tǒng)帶來毀滅性破壞[2]。

二、湘江流域治理過程中對制度創(chuàng)新的探索

湘江流域的環(huán)境問題早已受到政府、企業(yè)和理論界的高度關(guān)注與重視，也在制度創(chuàng)新方面做出很大的努力與探索。主要包括流域產(chǎn)業(yè)退出、轉(zhuǎn)型或創(chuàng)新，流域同防同治，市場型環(huán)境政策工具和強化地方政府環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力等。

1.流域產(chǎn)業(yè)退出、轉(zhuǎn)型或創(chuàng)新。湘江重金屬污染治理從規(guī)范流域內(nèi)的人類活動著手，調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從源頭上控制整個流域的污染物排放量，使其保持在水環(huán)境承載力的范圍內(nèi)。湖南在產(chǎn)業(yè)退出、轉(zhuǎn)型和升級方面進行許多工作，如長沙大河西先導區(qū)凡是產(chǎn)業(yè)退出的企業(yè)均可獲得相應(yīng)的二氧化碳補償資金；在株洲市規(guī)劃局公布的清水塘地區(qū)遠期發(fā)展規(guī)劃中，傳統(tǒng)的冶煉、化工、建材企業(yè)在逐步的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中將淡出清水塘經(jīng)濟發(fā)展的舞臺，取而代之的是新能源汽車、軌道交通、航空工業(yè)、環(huán)保制造業(yè)、物流等多項物耗能耗低、產(chǎn)出高的新型產(chǎn)業(yè)。 加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進兩型社會建設(shè)，是搶占新一輪制高點、提升湖南長遠競爭力的關(guān)鍵。湖南將以新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化為基本途徑，切實走出一條有別于傳統(tǒng)模式的新型工業(yè)化、城市化發(fā)展新路，開創(chuàng)科學發(fā)展、富民強省新局面，為推動體制改革、科學發(fā)展提供示范、積累經(jīng)驗[3]。

2.流域同防同治。為扭轉(zhuǎn)湘江流域邊治理邊污染的尷尬局面，湖南省委、省政府一方面加大專項整治力度，另一方面積極探索流域同防同治，改變“單兵作戰(zhàn)”的局面。湖南省先后通過實施了《長株潭環(huán)境同治規(guī)劃（2006—2010）》、《湖南省人民政府湘江流域水污染綜合整治實施方案》、《湘江流域重金屬污染治理實施方案》等。以長株潭為重點，湘江污染整治進入多部門配合、核心城市同防同治的新時期。在制度的設(shè)計中，湘江流域管理委員會由省里主要領(lǐng)導負責，流經(jīng)八市的市長都是成員，并簽訂責任狀，實行一票否決。

3.市場型環(huán)境政策工具?；谑袌龅恼吖ぞ咴絹碓绞艿街匾?，在許多國家正以不同的形式逐步得到實施，這是當今世界環(huán)境管理制度的一個潮流。長株潭城市群在資源產(chǎn)權(quán)交易、排污權(quán)交易、環(huán)境稅費改革、污染責任險、生態(tài)補償?shù)拳h(huán)境經(jīng)濟政策改革方面獲得全國率先試點權(quán) [3]。2008年11月28日，長沙環(huán)境資源交易所正式成立。2010年6月，財政部、環(huán)境保護部正式批準湖南省開展排污權(quán)有償使用和交易試點。隨后，湖南省政府發(fā)布了主要污染物排污權(quán)有償使用和交易的暫行辦法，并出臺了排污權(quán)有償使用和交易的實施細則。省環(huán)保廳從2010年開始組建省主要污染物排污權(quán)儲備交易中心，各市州環(huán)保局組建市州主要污染物排污權(quán)儲備交易所。湖南省近幾年還開展了環(huán)境污染責任保險，將湖南環(huán)境污染風險較大的化工、有色、鋼鐵等行業(yè)的18家企業(yè)列為首批試點企業(yè)。

4.強化地方政府環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力。2009年，湖南省機構(gòu)改革很多部門都還沒準備到位，湖南省環(huán)保局就已經(jīng)順利升格為廳，成為省政府的組成部門。環(huán)保廳除了延續(xù)經(jīng)年的罰款、停產(chǎn)整頓、關(guān)閉等常見的行政手段外，最有力的就是“區(qū)域限批”。隨著國家和省財政對于環(huán)保項目補貼和投入的增加，環(huán)保項目批復也成為省環(huán)保廳一項重要的權(quán)力。

三、湘江流域治理制度創(chuàng)新的路徑選擇

1.完善流域治理中的市場機制和多元化的服務(wù)供給主體。未來湘江治理新政中除了進一步完善上述市場型環(huán)境政策工具的改革外，還應(yīng)逐步完善自然資源價格的形成機制。通過對資源價格的正確定價，引導社會資金進入與“兩型”社會建設(shè)密切相關(guān)的循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，逐步形成綠色消費的大環(huán)境。同時應(yīng)建立以水權(quán)、林權(quán)為重點的多元化資源產(chǎn)權(quán)交易市場，促進資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的市場化。除此之外，未來湘江治理，在積極利用傳統(tǒng)融資方式的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進一步完善“以電養(yǎng)水”制度、水價形成機制、“用水者付費和污染者付費”制度，創(chuàng)新金融支持政策，高度重視和充分發(fā)揮、利用資本市場的融資功能，通過股票、債券、信托、基金等產(chǎn)品加大直接融資力度。未來湘江治理，政府環(huán)境公共服務(wù)供給中應(yīng)借鑒發(fā)達國家公共服務(wù)提供的多種組織形式，建立主體多元化的環(huán)境公共服務(wù)供給的有效方式[4]。

2.加強流域內(nèi)政府間的協(xié)商合作。湘江流域污染治理在中央支持下，應(yīng)該強調(diào)省協(xié)調(diào)、市為主，通過建立健全八市政府間合作的機制體制、組織框架，突出和加強市級政府間或與其他組織間的協(xié)調(diào)與合作。湘江流域政府間協(xié)商合作機制的建設(shè)已做出了一些制度安排，明確了相應(yīng)的合作方式。但現(xiàn)有的合作形式主要是會議制度或單項合作機制，存在可持續(xù)性不足的問題。國際經(jīng)驗表明，區(qū)域一體化進程中區(qū)域合作的情況與是否有完善的法律制度保障是直接相關(guān)的。湘江流域政府間協(xié)商合作機制是基于長期合作與信任而形成的社會資本，在不確定性因素以及機會主義傾向等的作用下，往往非常脆弱。如果沒有強有力的制度約束機制，合作治理將難以成功。因此，加快立法創(chuàng)制，建立科學規(guī)范的制度約束機制，是關(guān)系湘江流域污染治理成敗與否的關(guān)鍵。因此，湖南省應(yīng)充分借鑒世界各國經(jīng)驗，盡快以法律法規(guī)形式進一步明確湘江流域管理委員會的水行政管理權(quán)限和執(zhí)法地位，加強湘江流域治理的組織機構(gòu)建設(shè)。同時流域內(nèi)政府間應(yīng)在環(huán)保聯(lián)動機制、產(chǎn)業(yè)合作機制、生態(tài)補償機制、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等機制方面進行創(chuàng)新探索。

3.建立流域內(nèi)政府與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系。企業(yè)是環(huán)境污染的主要來源，也是環(huán)境治理的基本單位。美國從20世紀90年代，開始推行一系列的自愿性伙伴合作計劃，環(huán)境管理模式也從強制性轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭钚阅Ｊ?，鼓勵企業(yè)超越現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)定和標準，取得更佳的環(huán)境表現(xiàn)。日本環(huán)境制度與政策的銜接是通過企業(yè)與地方團體簽訂公害防治協(xié)定把國家強制執(zhí)行的法令轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的自主行為。同時在環(huán)境管理方面落實國際環(huán)境標準，實施環(huán)境會計制度和環(huán)境標準化管理，將環(huán)境成本內(nèi)部化，形成環(huán)境治理的長效機制。中國目前還存在一些漠視環(huán)境利益、任意排放污染物和掠奪性開發(fā)資源的現(xiàn)象，其中大多數(shù)都是由企業(yè)造成的。中國很多企業(yè)的社會責任意識還不夠強，他們往往認為環(huán)保工作主要是政府的事情，企業(yè)的環(huán)保工作尚未上升到環(huán)境行為的高度，環(huán)境國際標準的認證、環(huán)境會計制度的建立以及環(huán)境報告書的發(fā)布等都還處在起步或初期階段，有待進一步建立和完善。因此，首先，政府在完善排污收費等強制性治理手段的基礎(chǔ)上，應(yīng)當通過制定更高的環(huán)境質(zhì)量標準等激勵性自我約束，引導企業(yè)實行污染控制。其次，運用循環(huán)經(jīng)濟理念，構(gòu)建生態(tài)工業(yè)園和生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)，推進清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟[5]。第三，服務(wù)外包與公私伙伴治理。在流域生態(tài)公益林、城市污水、垃圾處理等領(lǐng)域引入市場機制，通過服務(wù)外包，運用市場手段解決生態(tài)服務(wù)的有效供給。第四，完善企業(yè)環(huán)境信息公開制度，加強企業(yè)環(huán)境責任建設(shè)，使其樹立正確的生態(tài)價值觀導向，增強企業(yè)環(huán)境責任意識。

4.創(chuàng)新流域管理的公眾參與機制。流域治理牽扯諸多領(lǐng)域，規(guī)范而有效的公眾參與機制將使流域治理更易被群眾接受，通過實現(xiàn)一種既自上而下，又自下而上的管理模式易于對破壞環(huán)境的各種行為起到監(jiān)督作用。創(chuàng)新湘江流域公共治理模式應(yīng)鼓勵公民積極參與區(qū)域公共事務(wù)的治理。《湘江流域重金屬污染治理實施方案》規(guī)劃項目927個，總投資595億元。湘江治理新政大投入、大建設(shè)，既帶來了巨大的發(fā)展機遇，又可能為極少數(shù)人提供更大的公權(quán)尋租機會。為了不重蹈覆轍，未來湘江治理新政中應(yīng)加強社會公眾和公共權(quán)力組織對《方案》規(guī)劃項目和資金運行的民主監(jiān)督。參考國際上成功的流域公眾參與機制的做法，實行流域水污染防治聯(lián)席會議制是創(chuàng)新公眾參與的一種可行選擇。聯(lián)席會議成員除各縣市政府官員和環(huán)保局官員外，還應(yīng)包括一定人數(shù)的公眾代表。公眾代表通過自薦和選舉的方式自各地各行業(yè)產(chǎn)生，負責轉(zhuǎn)達公眾集體意愿、參與公眾環(huán)保教育工作，協(xié)調(diào)公眾意愿與政府行動。同時，聯(lián)席會議制度還可邀請投資者或投資者集團、各類水理事會、行業(yè)協(xié)會等作為非政府組織參與，在決策的討論過程中充分發(fā)表意見，使決策具有廣泛的透明度和可操作性[6]。流域委員會的主席由上述代表通過選舉產(chǎn)生。因此，未來的湘江流域管理委員會應(yīng)由現(xiàn)在的科層管理機構(gòu)逐步建設(shè)成流域利益相關(guān)者合作共治的治理機構(gòu)。

參考文獻：

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[4] 李金龍，等.地方政府環(huán)境治理能力提升的路徑依賴與創(chuàng)新[J].求實，2009，（3）.

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[6] 陳一真.提升湘江流域污染治理能力的財政體制機制創(chuàng)新研究[D].長沙：湖南大學，2010.

[責任編輯 陳鳳雪]