采礦權(quán)法律屬性的三個(gè)似是而非

摘要：采礦權(quán)人通過(guò)開(kāi)采國(guó)家的礦產(chǎn)資源并取得了礦石（礦產(chǎn)品）所有權(quán)，因此采礦權(quán)不是用益物權(quán)，是國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的轉(zhuǎn)讓。國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有人有權(quán)是否轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源。采礦權(quán)協(xié)議是采礦權(quán)人與地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)之間達(dá)成的行政合同，是利用社會(huì)資金并采用市場(chǎng)的方式將礦產(chǎn)資源投入到生產(chǎn)流通領(lǐng)域，服務(wù)于物質(zhì)文明建設(shè)，提高國(guó)家綜合國(guó)力。 “自主式”采礦權(quán)較“自助式”采礦權(quán)更利于提高礦產(chǎn)資源的利用水平。

關(guān)鍵詞：采礦權(quán)；法律屬性；礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）33-0116-04

引言

近十年來(lái)中國(guó)探礦權(quán)、采礦權(quán)制度改革取得了很大進(jìn)展，但由于歷時(shí)較短，還有很多新情況、新問(wèn)題，加之一些歷史遺留問(wèn)題還沒(méi)有根本解決，致使圈而不探、以采代探、無(wú)證勘察和開(kāi)采、亂采濫挖，礦產(chǎn)資源浪費(fèi)破壞與環(huán)境污染嚴(yán)重，越界開(kāi)采、非法轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)和采礦權(quán)等違法行為頻仍，礦山安全事故及破壞生態(tài)環(huán)境現(xiàn)象頻發(fā)等等。這些集中在勘察、開(kāi)采階段的問(wèn)題充分說(shuō)明了探礦權(quán)、采礦權(quán)管理的重要性，以及改善兩權(quán)管理的緊迫性。

新一輪礦法修改將《礦產(chǎn)資源法》的調(diào)整范圍定位在礦產(chǎn)資源勘察開(kāi)采活動(dòng)相關(guān)的法律關(guān)系上，既要體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，又要堅(jiān)持所有權(quán)與采礦權(quán)、探礦權(quán)相分離，進(jìn)行市場(chǎng)化配置。探礦權(quán)、采礦權(quán)作為一項(xiàng)既定制度，在礦產(chǎn)資源管理中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。如何處理探礦權(quán)、采礦權(quán)之間的關(guān)系，如何處理兩權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，如何處理兩權(quán)與土地使用權(quán)之間的關(guān)系，如何對(duì)礦業(yè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管等問(wèn)題都離不開(kāi)對(duì)兩權(quán)法律屬性的分析和定位。探礦、采礦雖同屬礦業(yè)活動(dòng)，但其處于不同階段，性質(zhì)差異較大，本文暫對(duì)采礦權(quán)的法律屬性進(jìn)行分析。

一、似物權(quán)而非物權(quán)

1.采礦權(quán)的用益物權(quán)屬性及內(nèi)涵。采礦權(quán)，是指采礦權(quán)人在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開(kāi)采礦產(chǎn)資源和獲得所開(kāi)采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。采礦權(quán)人開(kāi)采礦產(chǎn)資源要經(jīng)過(guò)礦產(chǎn)資源所有者——國(guó)家的許可，即采礦權(quán)派生于礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，具有了他物權(quán)的輪廓，進(jìn)一步說(shuō)具有了用益物權(quán)的雛形。采礦權(quán)還具有用益物權(quán)作為他物權(quán)的另外一顯著特征，即有一定期限。2007年公布并實(shí)施的《物權(quán)法》在用益物權(quán)一章提及：依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。物權(quán)法作為私法，其這一規(guī)定體現(xiàn)了采礦權(quán)的私權(quán)性質(zhì)，明確了采礦權(quán)人對(duì)礦產(chǎn)資源的物上請(qǐng)求權(quán)，即對(duì)世權(quán)。此外，采礦權(quán)的登記公示、一物一權(quán)等也是用益物權(quán)的一般屬性。

采礦權(quán)具有了用益物權(quán)的一些基本特征，一些學(xué)者將采礦權(quán)定性為用益物權(quán)。而另一些學(xué)者雖然也認(rèn)可其用益物權(quán)屬性，但是因?yàn)榈V產(chǎn)資源的所有權(quán)在行使權(quán)利的過(guò)程中發(fā)生了變化而將其視為準(zhǔn)用益物權(quán)。實(shí)際上否定了其用益物權(quán)的定性。

采礦權(quán)實(shí)質(zhì)是國(guó)家以允許采礦權(quán)人直接對(duì)國(guó)家專(zhuān)有的某一特定化的礦產(chǎn)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)并取得礦產(chǎn)品的所有權(quán)以通過(guò)商品交換而獲取利益為條件，要求采礦權(quán)人支付相當(dāng)?shù)膶?duì)價(jià)，一般是采用分期分批長(zhǎng)期付款的辦法，來(lái)滿(mǎn)足國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有人的經(jīng)濟(jì)利益（李顯冬，2002）。這與1994年礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則第6條對(duì)采礦權(quán)的描述基本相同。通說(shuō)認(rèn)為，所有權(quán)標(biāo)的物在生產(chǎn)中被消耗、在生活中被消費(fèi)，如油料燃燒、汽車(chē)報(bào)廢或者因其他原因滅失，如地震、大火導(dǎo)致房屋坍塌、燒毀。在此情況下，由于標(biāo)的物不存在了，因而該物的所有權(quán)也就不存在了。然而，標(biāo)的物雖然毀損，對(duì)于其殘余物、賠償金、保險(xiǎn)金等，原物的所有人仍然享有所有權(quán)。在采礦權(quán)制度中，礦產(chǎn)資源經(jīng)過(guò)采礦權(quán)人的開(kāi)采活動(dòng)趨向滅失，礦產(chǎn)資源所有權(quán)隨之滅失，取而代之的是礦產(chǎn)品及其所有權(quán)人——采礦權(quán)人。國(guó)家喪失了礦產(chǎn)資源及其所有權(quán)也沒(méi)有取得礦產(chǎn)品所有權(quán)，是國(guó)家允許采礦權(quán)人采礦的結(jié)果，是礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓的后果。

現(xiàn)金流量法作為采礦權(quán)基礎(chǔ)的評(píng)估方法，礦產(chǎn)品銷(xiāo)售收入幾乎是唯一的正項(xiàng)現(xiàn)金流，以抵消各項(xiàng)支出而獲取利潤(rùn)。完全體現(xiàn)市場(chǎng)原則的現(xiàn)金流量法從價(jià)值確認(rèn)的角度也反映了礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓的事實(shí)。

根據(jù)中國(guó)民法通則第72條，除另有約定或規(guī)定，按照合同或者其他合法方式取得財(cái)產(chǎn)的，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)從財(cái)產(chǎn)交付時(shí)起轉(zhuǎn)移，與所有權(quán)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)和收益也隨之轉(zhuǎn)移。采礦權(quán)人的開(kāi)采活動(dòng)是取得行為，是一種交付的方式，因此一些學(xué)者將采礦權(quán)定性為物權(quán)取得權(quán)，礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓之意是不言自明。中國(guó)著名法學(xué)家江平將采礦權(quán)定性為債權(quán)，強(qiáng)調(diào)采礦權(quán)人與國(guó)家之間就采礦活動(dòng)達(dá)成的協(xié)議。所謂“債”是將要或應(yīng)當(dāng)交付還未交付，礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓是采礦權(quán)協(xié)議中的應(yīng)有之義。

2.用益物權(quán)定性的原因與影響。中國(guó)法學(xué)界學(xué)者普遍將采礦權(quán)定性為非用益物權(quán)或準(zhǔn)用益物權(quán)。事實(shí)上，許多國(guó)家都將采礦權(quán)視為準(zhǔn)用益物權(quán)，即非用益物權(quán)，但由于其具用益物權(quán)的相關(guān)屬性，又準(zhǔn)用用益物權(quán)的相關(guān)規(guī)定。中國(guó)物權(quán)法采用了相似的做法，僅在用益物權(quán)一章提到采礦權(quán)受物權(quán)法保護(hù)而未作出具體的規(guī)定。用益物權(quán)的定性則主要流行礦學(xué)界部分學(xué)者及礦政部門(mén)。由于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步較晚，加之礦產(chǎn)資源國(guó)家所有（憲法），礦藏不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓?zhuān)穹ㄍ▌t）等規(guī)定使得一些學(xué)者尤其是礦政部門(mén)在分析采礦權(quán)法律屬性時(shí)總想繞開(kāi)礦產(chǎn)資源所有權(quán)改變這一事實(shí)，以避“買(mǎi)賣(mài)”礦產(chǎn)資源之嫌。如對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)采消耗看成是使用，對(duì)國(guó)家礦產(chǎn)資源（礦產(chǎn)品）事實(shí)上的處分看成是對(duì)礦產(chǎn)資源的收益，并將其看作采礦權(quán)有別于傳統(tǒng)用益物權(quán)的一個(gè)特點(diǎn)，得出采礦權(quán)是最完整的用益物權(quán)的結(jié)論。

將采礦權(quán)定性為用益物權(quán)，忽視或淡化礦產(chǎn)資源所有權(quán)改變這一法律事實(shí)使得對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)采、處分變成了法律上的用益行為，資源補(bǔ)償按照用益標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，與礦產(chǎn)資源的實(shí)際價(jià)值相去甚遠(yuǎn)。本是要體現(xiàn)礦產(chǎn)資源不得買(mǎi)賣(mài)等相關(guān)規(guī)定，而現(xiàn)實(shí)情況是，礦產(chǎn)資源所有者——國(guó)家的利益受到了損害。偏低的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)還會(huì)促使產(chǎn)能和需求不合理地膨脹， 進(jìn)一步扭曲礦產(chǎn)資源價(jià)值與價(jià)格之間的關(guān)系， 最終結(jié)果是資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)不可持續(xù)。無(wú)視礦產(chǎn)資源的所有權(quán)變更，否認(rèn)礦產(chǎn)品是礦產(chǎn)資源，是自欺欺人、掩耳盜鈴，將采礦權(quán)定性為用益物權(quán)，是將簡(jiǎn)單的問(wèn)題復(fù)雜化。

3.對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)變更的再認(rèn)識(shí)。采礦權(quán)的行使實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源的轉(zhuǎn)讓?zhuān)傻V權(quán)概念及采礦權(quán)人權(quán)利、義務(wù)的描述中均未明示礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓。那么礦產(chǎn)資源到底能否轉(zhuǎn)讓?zhuān)绾慰创V產(chǎn)資源所有權(quán)的改變呢？

首先，雖然大部分礦產(chǎn)資源（礦體）潛伏于地下，但經(jīng)過(guò)勘探其產(chǎn)狀、品位、邊界等特征均可以被掌握，實(shí)施適當(dāng)?shù)牟傻V方法可以將其取出。其次，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)是明確的，在中國(guó)礦產(chǎn)資源不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變，均屬?lài)?guó)家所有。所有權(quán)是最完整的物權(quán)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。因此從所有權(quán)制度來(lái)說(shuō)，礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓沒(méi)有障礙。

那么，如何看待中國(guó)采礦權(quán)制度中礦產(chǎn)資源所有權(quán)的改變呢？此問(wèn)題在理論研究與礦業(yè)實(shí)踐中都具有十分重要的意義。

憲法明確規(guī)定了礦藏屬于國(guó)家所有。1984年的民法通則對(duì)于礦產(chǎn)資源的規(guī)定集中體現(xiàn)在第81條，其最后一款規(guī)定：國(guó)家所有的礦藏不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。礦產(chǎn)資源不得轉(zhuǎn)讓似乎就此定型。1986年、1996年礦產(chǎn)資源法及以后的行政法規(guī)、規(guī)章主要圍繞探礦權(quán)、采礦權(quán)做出具體規(guī)定，始終未觸及礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題。礦產(chǎn)資源不得轉(zhuǎn)讓的觀念根深蒂固。將采礦權(quán)定性為用益物權(quán)，把對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)采、處分看成是對(duì)礦產(chǎn)資源的使用、收益是完全照搬了民法通則第81條第1款的提法。在實(shí)踐中，1994年海南省醞釀制定采礦權(quán)有償出讓的地方性法規(guī)被當(dāng)作是“出賣(mài)礦產(chǎn)資源”，受到嚴(yán)厲批評(píng)，被主管部門(mén)明令禁止。經(jīng)過(guò)“研究”，不再“出賣(mài)”礦產(chǎn)資源，而是出讓國(guó)家的采礦權(quán)，實(shí)行“采礦權(quán)有償使用制度”。采礦權(quán)概念看似“巧妙”規(guī)避了“出賣(mài)礦產(chǎn)資源”的詬病，事實(shí)上正是以“其他方式”轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源。

然而，根據(jù)中國(guó)憲法及民法通則，得不出礦產(chǎn)資源不得轉(zhuǎn)讓的結(jié)論。民法通則第81條最后一款強(qiáng)調(diào)的是不得以任何形式（包括買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押）非法轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥?qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的最終控制，而不是不能轉(zhuǎn)讓。國(guó)家作為礦產(chǎn)資源的所有者，當(dāng)然有權(quán)轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源，這不與憲法、民法通則矛盾。遺憾的是1986年及以后的礦法對(duì)礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓只字不提，甚至盡量繞開(kāi)、規(guī)避，有杞人憂(yōu)天之嫌。實(shí)踐中，轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源普遍存在。礦產(chǎn)資源經(jīng)過(guò)開(kāi)采、選礦、冶煉后形成礦產(chǎn)品，礦產(chǎn)品是礦產(chǎn)資源的一種存在形式，是附加了勞動(dòng)投入的礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)品的轉(zhuǎn)讓至少是礦產(chǎn)資源的轉(zhuǎn)讓。國(guó)家（國(guó)有企業(yè)）開(kāi)采礦產(chǎn)資源，出口礦產(chǎn)品就是礦產(chǎn)資源的轉(zhuǎn)讓?zhuān)V產(chǎn)品進(jìn)入民營(yíng)企業(yè)等生產(chǎn)領(lǐng)域也是礦產(chǎn)資源的轉(zhuǎn)讓。順便指出，這與礦產(chǎn)資源是否具有勞動(dòng)價(jià)值論中的所謂“價(jià)值”無(wú)關(guān)，這里強(qiáng)調(diào)其所有權(quán)的變化。

以鐵礦石為例，國(guó)家通過(guò)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓鐵礦石、鐵精礦，都是礦產(chǎn)資源的轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓的時(shí)點(diǎn)不同、所附加的勞動(dòng)投入不同。采礦權(quán)人開(kāi)采礦產(chǎn)資源并獲得礦產(chǎn)品所有權(quán)也是礦產(chǎn)資源的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢⑥D(zhuǎn)讓的時(shí)點(diǎn)更提前了。礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓的時(shí)點(diǎn)有先有后，但都是國(guó)家行使其礦產(chǎn)資源所有權(quán)的結(jié)果。事實(shí)上也只有通過(guò)轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)，礦產(chǎn)資源才得以進(jìn)入各行各業(yè)、千家萬(wàn)戶(hù)，成為“人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)”。轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源并非一定違法行為，關(guān)鍵要看誰(shuí)在轉(zhuǎn)讓?zhuān)欠裼袡?quán)轉(zhuǎn)讓。而不是一提到礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓就“談虎色變”，馬上尋求其他的理論“支撐”，如以上“采礦權(quán)有償使用制度”的研制。

二、似買(mǎi)賣(mài)而非買(mǎi)賣(mài)

如前分析，采礦權(quán)具有礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)，能否將采礦權(quán)看成是礦產(chǎn)資源的買(mǎi)賣(mài)呢？答案是否定的。主要原因如下：

1.國(guó)家設(shè)置采礦權(quán)是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，吸引社會(huì)投資，使礦產(chǎn)資源進(jìn)入到生產(chǎn)流通領(lǐng)域，發(fā)展國(guó)家的物質(zhì)文明和提高國(guó)家的綜合國(guó)力。采礦不僅是采礦權(quán)人開(kāi)采礦產(chǎn)資源取得礦產(chǎn)品的權(quán)利，同時(shí)也是采礦權(quán)人的義務(wù)。礦產(chǎn)資源開(kāi)采不同于普通商品從一地到另一地簡(jiǎn)單的位置變動(dòng)，其工程建設(shè)周期長(zhǎng)，工藝復(fù)雜，是人力、資金與技術(shù)的高度結(jié)合，采掘業(yè)也是大公司、大企業(yè)、甚至跨國(guó)公司集聚的領(lǐng)域，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要部門(mén)。國(guó)家之所以非常重視采礦權(quán)申請(qǐng)人的資質(zhì)，在于其有無(wú)能力經(jīng)濟(jì)、有效的履行其開(kāi)采礦產(chǎn)資源的義務(wù)，以更好地發(fā)揮礦產(chǎn)資源的潛在效能。因此采礦權(quán)不是簡(jiǎn)單的礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓?zhuān)皇菍?duì)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓后的礦產(chǎn)資源置之不理。

2.礦業(yè)活動(dòng)所涉利益極其復(fù)雜。采礦權(quán)人作為市場(chǎng)人，通過(guò)開(kāi)采礦產(chǎn)資源獲取礦產(chǎn)品，其志在于謀求經(jīng)濟(jì)利益。礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)還會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響，對(duì)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施過(guò)度耗費(fèi)等等從而把普通公眾卷入其中。當(dāng)?shù)V區(qū)占有耕地時(shí)，還涉及采礦權(quán)人與土地所有權(quán)人的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。所以不同主體對(duì)在整個(gè)礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)采過(guò)程中具有不同的利益追求，礦業(yè)活動(dòng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，而非簡(jiǎn)單的礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓所能涵蓋。

3.采礦權(quán)人擁有、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的權(quán)利不能在市場(chǎng)上自由流通、轉(zhuǎn)讓?zhuān)傻V權(quán)的轉(zhuǎn)讓是相關(guān)權(quán)利義務(wù)的整體轉(zhuǎn)讓?zhuān)呛贤霓D(zhuǎn)讓?zhuān)?jīng)過(guò)合同的相對(duì)方——礦管部門(mén)的批準(zhǔn)或允許。從這點(diǎn)上說(shuō)，采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓與其他商品的買(mǎi)賣(mài)有著本質(zhì)的區(qū)別。在一些國(guó)家，重要礦區(qū)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓還須經(jīng)過(guò)新一輪的招標(biāo)，選擇受讓人，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)收回欲轉(zhuǎn)讓的采礦權(quán)并重新出讓采礦權(quán)的過(guò)程。

4.從實(shí)踐看，過(guò)分強(qiáng)調(diào)采礦權(quán)礦產(chǎn)資源買(mǎi)賣(mài)的性質(zhì)易致采礦權(quán)的市場(chǎng)的炒作，淡化采礦權(quán)人環(huán)境保護(hù)等義務(wù)意識(shí)，不利于正常礦業(yè)活動(dòng)的進(jìn)行，違背國(guó)家設(shè)置采礦權(quán)的初衷，在中國(guó)現(xiàn)行的自助式采礦權(quán)制度下尤其易造成資源浪費(fèi)，形成掠奪式開(kāi)采的不良行為。

三、似民事合同實(shí)為行政合同

1994年礦產(chǎn)資源實(shí)施細(xì)則規(guī)定了采礦權(quán)人權(quán)利義務(wù)，隨著中國(guó)礦業(yè)權(quán)制度的發(fā)展，必將逐步規(guī)范、明確。2000年、2003年分別出臺(tái)了《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》、《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法（試行）》，確認(rèn)了批準(zhǔn)申請(qǐng)、招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等采礦權(quán)出讓方式。2003年《管理辦法》第22條規(guī)定，以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式確定中標(biāo)人、競(jìng)得人后，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)人、競(jìng)得人簽訂成交確認(rèn)書(shū)，并明確說(shuō)明成交確認(rèn)書(shū)具有合同效力。

國(guó)家同時(shí)是礦產(chǎn)資源的所有者及管理者，在采礦權(quán)協(xié)議中其是所有者身份還是其管理者身份呢？這其實(shí)是國(guó)家的本質(zhì)問(wèn)題。國(guó)家通過(guò)憲法規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于自己所有，具有革命性的意義。國(guó)家的礦產(chǎn)資源所有者身份派生于其管理者職能或國(guó)家本質(zhì)，國(guó)務(wù)院行使對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)則是國(guó)有資產(chǎn)管理的范疇，具有憲政的意義。因此，采礦權(quán)成交確認(rèn)書(shū)不是一般意義上平等主體之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，即它不是普通的民事合同，而是行政合同，具有行政合同的特征。

首先，合同的當(dāng)事人一方為行政主體，即地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)。行政機(jī)關(guān)一般有行政主體和民事主體雙重身份，以其民事主體身份簽訂的合同，如與家具廠簽訂的辦公設(shè)備購(gòu)置合同，是民事合同。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)以行政主體身份簽訂合同時(shí)，該合同才是行政合同，如民政部門(mén)為實(shí)施救災(zāi)而購(gòu)買(mǎi)救災(zāi)物資所簽訂的合同。采礦權(quán)成交確認(rèn)書(shū)體現(xiàn)的是地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)的行政主體性質(zhì)。

其次，合同的目的為實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益，而不是為了自身經(jīng)濟(jì)利益。采礦權(quán)成交確認(rèn)書(shū)規(guī)范了采礦權(quán)人、地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)的權(quán)利義務(wù)，目的是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的保護(hù)與管理，最大程度發(fā)揮礦產(chǎn)資源“人類(lèi)社會(huì)發(fā)展重要物質(zhì)基礎(chǔ)”的作用，保障人民生活和國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的需要，直接體現(xiàn)了地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)的管理職能。

第三，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)對(duì)于合同的履行享有監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更和解除權(quán)。合同訂立后由于公共利益的需要或法律政策的重大調(diào)整而必須變更或解除合同時(shí)，可以行使單方變更、解除權(quán)。地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)的這種行政優(yōu)益權(quán)在中國(guó)礦業(yè)活動(dòng)實(shí)踐中是客觀存在的。

四、采礦權(quán)——行政合同內(nèi)容設(shè)置的思考

行政合同結(jié)合了合同與傳統(tǒng)行政行為的特點(diǎn)，是一種非常靈活的行政管理方式。一方面，體現(xiàn)了民事合同中契約自由的精神，反映了采礦權(quán)人的意志，有利于激發(fā)其積極性和創(chuàng)造性；另一方面，明確了主管部門(mén)和采礦權(quán)人的權(quán)利義務(wù)，使礦產(chǎn)資源管理目標(biāo)具體化。合同履行中同時(shí)保留了主管部門(mén)的行政優(yōu)益權(quán)，對(duì)合同的履行有監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)保證了管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是行政合同也要遵守合同實(shí)際履行、本人親自履行及誠(chéng)實(shí)信用的原則。一經(jīng)簽訂，對(duì)雙方都是一種約束和限制?？茖W(xué)設(shè)計(jì)合同內(nèi)容，對(duì)于實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的集約節(jié)約開(kāi)發(fā)、綠色開(kāi)發(fā)、和諧開(kāi)發(fā)十分重要。

1.采礦權(quán)模式的選擇。采礦權(quán)人通過(guò)開(kāi)采礦產(chǎn)資源取得礦產(chǎn)品，采礦權(quán)可采用兩種模式：（1）在一定范圍、一定時(shí)間段內(nèi)授與采礦權(quán)人采礦權(quán)，權(quán)利人通過(guò)采礦活動(dòng)取得礦產(chǎn)品；（2）將一定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓給采礦權(quán)人，權(quán)利人在一定期限內(nèi)通過(guò)采礦取得礦產(chǎn)品。模式（1）強(qiáng)調(diào)采礦權(quán)的期限性，時(shí)間到則采礦權(quán)終止。有點(diǎn)像自助餐，可以將其稱(chēng)為自助式采礦權(quán)。權(quán)利人根據(jù)自己利益考量，容易導(dǎo)致采富棄貧，形成資源浪費(fèi)，對(duì)礦產(chǎn)資源所有人不利。中國(guó)現(xiàn)行的采礦權(quán)這種模式的色彩較重，即先取得采礦權(quán)，后取得礦產(chǎn)品。模式（2）強(qiáng)調(diào)權(quán)利人對(duì)礦產(chǎn)資源的占有，礦產(chǎn)資源采完權(quán)利終止。與模式（1）不同，是先取得礦產(chǎn)資源，跟進(jìn)以采礦權(quán)。其產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加明確，權(quán)利人容易對(duì)自己的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益作出規(guī)劃，根據(jù)市場(chǎng)的變化作出適當(dāng)調(diào)整，自律性較強(qiáng)?？梢詫⑵浞Q(chēng)之為自主式采礦權(quán)。

中國(guó)礦山企業(yè)開(kāi)采回采率、采礦貧化率和選礦回收率以及綜合利用水平都較低，礦業(yè)權(quán)人熱衷短期行為，缺乏保護(hù)和珍惜礦產(chǎn)資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)動(dòng)力。這與中國(guó)采用自助型礦業(yè)權(quán)制度有很大關(guān)系，實(shí)踐中采礦權(quán)的期限很短，甚至有的只授一年，采礦權(quán)所授年限與礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量不匹配，造成掠奪式開(kāi)采。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)一般都在邊遠(yuǎn)山區(qū)，監(jiān)管困難。因此，自主型采礦權(quán)更有利于礦產(chǎn)資源的綜合利用，減少監(jiān)管成本。另外，采用自主式采礦權(quán)應(yīng)對(duì)擬設(shè)采礦權(quán)的礦區(qū)完成較為詳盡的勘探，為采礦權(quán)的評(píng)估提供準(zhǔn)確依據(jù)，不應(yīng)只限于完成必要的勘探工作的粗放式管理。

2.地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)行政優(yōu)益權(quán)。行政合同行為是行政行為的一種，行政主體為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)、維護(hù)公共利益對(duì)于合同的履行享有行政優(yōu)益權(quán)，具體體現(xiàn)為監(jiān)督（下轉(zhuǎn)130頁(yè)）（上接118頁(yè)）權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)。但是中國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有規(guī)定行政合同的法律，有關(guān)行政合同的變更、解除可以參照合同法的規(guī)定。由于一方違約，致使合同的履行不必要的，可以變更我解除合同。如果是采礦權(quán)人違約，行政機(jī)關(guān)有權(quán)單方面變更或解除合同，同時(shí)對(duì)采礦權(quán)進(jìn)行制裁。如果是行政機(jī)關(guān)違約致合同無(wú)法履行，采礦權(quán)人可要求變更或解除合同，亦可要求行政機(jī)關(guān)賠償其所有損失。地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎行使其行政優(yōu)益權(quán)，尤其是合同變更與解除權(quán)。中國(guó)礦業(yè)存在行政優(yōu)益權(quán)過(guò)度使用的傾向。

3.政策的匯總或表現(xiàn)形式。采礦權(quán)——行政合同，終歸是一種行政行為，是一種執(zhí)法行為，行政機(jī)關(guān)、采礦權(quán)人的各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)，如各項(xiàng)稅、費(fèi)征收等都必須有相應(yīng)的法律依據(jù)。行政合同要反映相關(guān)的法律、法規(guī)、政策精神，這些文件在合同里要有適當(dāng)?shù)姆从?，不能“按照相關(guān)法律法規(guī)”一言以蔽之。關(guān)于環(huán)境保護(hù)、水土保持、復(fù)墾等采礦權(quán)人義務(wù)要因礦制宜，給以明確，以便合同的順利履行。

4.各項(xiàng)費(fèi)用。由于礦業(yè)的特殊性，建設(shè)周期較長(zhǎng)，礦山的經(jīng)濟(jì)壽命也較長(zhǎng)，因此涉及采礦權(quán)里的各項(xiàng)稅費(fèi)首先考慮用礦產(chǎn)品銷(xiāo)售收入的百分比來(lái)計(jì)算，而不是具體的數(shù)值，減少長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)由于通貨環(huán)境的變化可能調(diào)整的次數(shù)。

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