淺談中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資問題

摘要：在20世紀(jì)末中國已步入老齡化社會(huì)，并且老齡人口正在快速增長(zhǎng)。據(jù)《中國人口老齡化發(fā)展預(yù)測(cè)研究報(bào)告》上指出，到2016年，中國老齡人口預(yù)計(jì)達(dá)到2.1億，到2039年將達(dá)到4.1億。人口老齡化將會(huì)帶來一系列的社會(huì)問題，其中首當(dāng)其沖的就是養(yǎng)老問題。采取何種辦法來解決養(yǎng)老問題將是國家重要的任務(wù)之一，而養(yǎng)老問題中的核心就是要解決養(yǎng)老金的籌資問題，能否順利籌集到養(yǎng)老金是發(fā)放養(yǎng)老金的重要前提。然而在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集的實(shí)踐過程中，出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。研究這些問題，對(duì)于完善養(yǎng)老金籌資體制，解決工作中出現(xiàn)的實(shí)際困難都具有積極的意義。

關(guān)鍵詞：中國；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；籌資

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）33-0076-02

緒論

社會(huì)保障制度是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)保障制度，是社會(huì)運(yùn)行的“安全閥”和“減震器”。社會(huì)保障制度能否良性運(yùn)行，關(guān)系著國家的長(zhǎng)治久安，因而世界各國對(duì)于社會(huì)保障的發(fā)展給予高度的重視。養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障的重要組成部分，所謂養(yǎng)老保險(xiǎn)，是指國家和社會(huì)通過建立相應(yīng)的法律制度，為保障勞動(dòng)者在離開勞動(dòng)崗位以后，能獲得國家的基本生活保障的一種制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的重要前提就是籌集到充足的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，因此，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資模式，關(guān)系著每一個(gè)人的切身利益，關(guān)系著社會(huì)的良性發(fā)展，關(guān)系著中國構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程。

一、現(xiàn)階段中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資出現(xiàn)的問題

1.覆蓋率低。國家實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)的初衷，是想讓養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋到更多的公民直至全體公民，國家能為全體公民提供基本的養(yǎng)老保障，讓全體國民都能享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。然而現(xiàn)階段，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面卻非常窄，在中國，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在，造成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)被人為分割。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，現(xiàn)今養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面主要集中在城鎮(zhèn)，而廣大農(nóng)村地區(qū)還沒有被覆蓋。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2011年底，全國大約有8 000萬農(nóng)民參保，而中國的農(nóng)村人口已經(jīng)超過了8億，兩者數(shù)量相差甚遠(yuǎn)。第二，即便是在城鎮(zhèn)，覆蓋的對(duì)象也主要是國有企業(yè)和集體企業(yè)，其他非公有制企業(yè)，雖然也要求它們?yōu)閱T工參保，但是由于種種原因，參保的企業(yè)很少，或者全部員工都不參保，或者只選部分員工參保以應(yīng)付檢查，造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳費(fèi)的減少。到2011年底，中國參加養(yǎng)老保險(xiǎn)保的人數(shù)達(dá)到2.35億，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系覆蓋的人數(shù)僅占全國總?cè)丝诘?7%，絕大多數(shù)公民依然排除在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外，同時(shí)中國的覆蓋率低于國際勞工組織確定的20%的最低標(biāo)準(zhǔn)。

2.企業(yè)逃費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，收繳率低。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的核心。而中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收繳率卻呈逐年下降的趨勢(shì)，原因主要在于企業(yè)的繳費(fèi)率不高，逃費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，在養(yǎng)老金繳費(fèi)中占有很大比例的國有企業(yè)多數(shù)效益下滑，處于虧損狀況，無力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，另一方面，繳費(fèi)率過高使得大多數(shù)其他所有制企業(yè)望而卻步。由于參保的企業(yè)要承擔(dān)為在職職工和已退休人員（主要是內(nèi)退人員）積累養(yǎng)老金的雙重任務(wù)，繳費(fèi)率必然高于承諾替代率的繳費(fèi)水平，因此，企業(yè)會(huì)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。目前企業(yè)的平均繳費(fèi)率為23%，高于世界水平13個(gè)百分點(diǎn)，高于國際警戒線3個(gè)百分點(diǎn)，如此高的繳費(fèi)率使不少企業(yè)不得不打消參保的念頭，因?yàn)橐暂^高的費(fèi)率參保無疑會(huì)增加企業(yè)的成本，降低企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。何況，逃避繳費(fèi)，減少成本的動(dòng)機(jī)在其他所有制企業(yè)中普遍存在。世界銀行在2010年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)職工的實(shí)際養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率大概為工資總額的14%，而名義繳費(fèi)率為26.5%，實(shí)際繳費(fèi)率只占名義繳費(fèi)率的一半，造成大量的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的流失。而社會(huì)保障機(jī)構(gòu)為了彌補(bǔ)缺口，不得不提高繳費(fèi)率，導(dǎo)致一種惡性循環(huán)。

二、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資思考

（一）擴(kuò)大覆蓋面

如前所述，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面還相當(dāng)?shù)停擎?zhèn)覆蓋率僅58%左右，而在農(nóng)村更是有超過七成的農(nóng)業(yè)人口未被覆蓋。因此，要想增加養(yǎng)老金收入，充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，提高征繳率，就必須擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。筆者認(rèn)為下一階段工作重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)當(dāng)是城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員。

所謂靈活就業(yè)，“就是指勞動(dòng)時(shí)間、收入報(bào)酬、工作場(chǎng)地、保險(xiǎn)福利、勞動(dòng)關(guān)系等方面不同于建立在工業(yè)化和現(xiàn)代工廠制度基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)主流就業(yè)方式的各種就業(yè)形式的總稱?！币虼?，凡是城鎮(zhèn)國有、集體事業(yè)離崗，下崗人員、城鎮(zhèn)失業(yè)人員、個(gè)體工商戶、進(jìn)城務(wù)工人員及自由職業(yè)者都可稱為靈活就業(yè)人員。這些人員在為社會(huì)的發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)，但時(shí)至今日，其中絕大部分的人卻還沒有被養(yǎng)老保障體系所覆蓋，同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市務(wù)工，第三產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展，這就使得城鎮(zhèn)就業(yè)人員的數(shù)量在直線增加，如果不保護(hù)這一群體的權(quán)利，就會(huì)損害公民的合法權(quán)益，不利于社會(huì)養(yǎng)老保障制度的貫徹實(shí)施，而且有礙于共建和諧社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，所以將靈活就業(yè)人員納入養(yǎng)老保障體系就顯得非常的必要。

為了使靈活就業(yè)人員的基本權(quán)益得到保障，也為了使養(yǎng)老保障制度真正落到實(shí)處，更為了平衡國家長(zhǎng)期的財(cái)政收支，筆者建議有如下的幾點(diǎn)對(duì)策：（1）在政策上給予優(yōu)惠，以支持各類靈活就業(yè)人員參保。靈活人員進(jìn)行參保帶有很大的主觀性意識(shí)，也就是說作為既是繳費(fèi)者又是直接受益者的靈活就業(yè)人員，他參保的動(dòng)機(jī)主要是所得是否大于所費(fèi)，如果大于所費(fèi)，則有參保的動(dòng)力。因此在政策上，應(yīng)當(dāng)把握靈活就業(yè)人員的心理，實(shí)施優(yōu)惠政策，讓靈活就業(yè)人員以低于企業(yè)職工的費(fèi)率繳費(fèi)，在退休后能獲得與企業(yè)職工相同的待遇。增加靈活就業(yè)人員參保的積極性。（2）國家在財(cái)政上給予適當(dāng)補(bǔ)助。由于大多數(shù)靈活就業(yè)人員的收入水平低于企業(yè)職工的收入。因而在吸收他們參保時(shí)，繳納的費(fèi)率應(yīng)低于企業(yè)職工繳納的費(fèi)率。處于公平性和激勵(lì)因素的考慮，靈活就業(yè)人員退休后應(yīng)與企業(yè)職工享受同等的退休養(yǎng)老待遇，這樣必然會(huì)出現(xiàn)資金的缺口，國家對(duì)此應(yīng)當(dāng)早作籌劃，未雨綢繆。（3）國家在財(cái)政上給予適當(dāng)補(bǔ)助。由于大多數(shù)靈活就業(yè)人員的收入水平低于企業(yè)職工的收入。因而在吸收他們參保時(shí)，繳納的費(fèi)率應(yīng)低于企業(yè)職工繳納的費(fèi)率。處于公平性和激勵(lì)因素的考慮，靈活就業(yè)人員退休后應(yīng)與企業(yè)職工享受同等的退休養(yǎng)老待遇，這樣必然會(huì)出現(xiàn)資金的缺口，國家對(duì)此應(yīng)當(dāng)早作籌劃，未雨綢繆。

（二）拓寬籌資渠道

要想解決空賬問題，做實(shí)個(gè)人賬戶，就必須擴(kuò)寬籌資渠道，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入。在籌資方面，政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任主體，起主導(dǎo)作用。政府可以采取以下措施來充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。

1.落實(shí)國有股減持政策，充實(shí)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。2001年6月國務(wù)院頒布了《減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》，其中規(guī)定國家擁有股份的股份有限公司向投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，應(yīng)按照融資金額的10%出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會(huì)保障基金。因此，我們可以把減持國有股作為籌集社保資金的一個(gè)重要方法和手段。從理論上來說，如果按10%的比例變現(xiàn)，在全國現(xiàn)有國有資產(chǎn)約10.2萬億元中，能有大約1萬億元進(jìn)入到社會(huì)保障基金中，這樣養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將得到極大的充實(shí)。當(dāng)然，由于國有減持股方式會(huì)對(duì)不同利益主體產(chǎn)生不同的影響，因此，減持國有股必須謹(jǐn)慎。在實(shí)行國有股減持時(shí)，西方各國一般都采取立法現(xiàn)行的措施，以保障行為的合法化、規(guī)范化，系統(tǒng)化。而中國目前立法層級(jí)混亂，應(yīng)當(dāng)加快國家立法步伐來保證減持國有股政策的實(shí)施。

同時(shí)，中國應(yīng)該確定國有減持股的交易方式和范圍。通常來說，交易的方式必須事先以法律的形式規(guī)范。而交易的范圍，應(yīng)該依據(jù)各國的國情而定。根據(jù)中國的特殊的國情，凡是涉及公共利益的企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)南拗拼胧┘右员Ｗo(hù)，而凡是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國有股應(yīng)當(dāng)被普遍減持。國家的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是發(fā)展基礎(chǔ)壟斷型行業(yè)，重要的國計(jì)民生行業(yè)，確保公有制占主體地位，而競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)應(yīng)當(dāng)通過市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勝劣汰，來達(dá)到資源的有效配置。

西歐幾個(gè)主要發(fā)達(dá)國家國有減持股的減持方式：

2.發(fā)行養(yǎng)老保險(xiǎn)國債。發(fā)行養(yǎng)老保險(xiǎn)國債，實(shí)際上是將現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的欠款用將來的財(cái)政收入來償還，達(dá)到延期支付養(yǎng)老金的效果。就現(xiàn)階段的國情而言，發(fā)行養(yǎng)老保險(xiǎn)國債來籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是一種可行性的選擇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年6月，中國城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄存款達(dá)到了16.3萬億元，由于各方面的原因，絕大多數(shù)居民只是將儲(chǔ)蓄存入銀行，而未進(jìn)行別的理財(cái)活動(dòng)。而銀行的利率顯然低于國債的利率，同時(shí)，國債由于是政府發(fā)行，穩(wěn)定性又為居民所廣泛認(rèn)可。因此，如果發(fā)行養(yǎng)老保險(xiǎn)國債，必會(huì)收到投資機(jī)構(gòu)和居民的歡迎，這樣，既能擴(kuò)大當(dāng)前的消費(fèi)，又能解決當(dāng)前養(yǎng)老金匱乏的局面。

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