加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程需完善農(nóng)村宅基地置換立法

摘要：城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)。當(dāng)前加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大內(nèi)需，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，解決三農(nóng)問題都具有重要的戰(zhàn)略意義。中國(guó)一些地方正在探索的農(nóng)村宅基地置換改革，正是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有效途徑，但在實(shí)踐中卻面臨許多法律瓶頸，亟須給予完善。為此，重點(diǎn)談了四個(gè)問題：一是中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的弊端；二是中國(guó)農(nóng)村宅基地置換的實(shí)踐探索；三是農(nóng)村宅基地置換面臨的法律瓶頸；四是農(nóng)村宅基地置換的立法思路。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；宅基地置換；立法

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）33-0038-02

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，城鎮(zhèn)化水平是一個(gè)國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)城鎮(zhèn)化將處于快速發(fā)展階段，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大內(nèi)需，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，解決三農(nóng)問題都具有重要的戰(zhàn)略意義。中國(guó)一些地方正在探索的農(nóng)村宅基地置換改革，正是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有效途徑，但在實(shí)踐中卻面臨許多法律瓶頸，亟須給予完善。

一、中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的弊端

中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度是歷史的產(chǎn)物，建國(guó)以來(lái)，經(jīng)歷了三個(gè)階段的演變。從土地改革到社會(huì)主義改造時(shí)期，農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛薪^對(duì)的所有權(quán)，對(duì)其自由處分沒有禁止性規(guī)定。高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社時(shí)期，宅基地所有權(quán)收歸集體所有，農(nóng)民只對(duì)宅基地享有使有權(quán)，并且不能出租、買賣等。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行后，依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，特定村民申請(qǐng)取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉(zhuǎn)讓，也不可以抵押，但允許宅基地使用權(quán)人對(duì)地上建筑物進(jìn)行出租、出賣的處分，農(nóng)民出租、出賣房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

農(nóng)村宅基地制度在特定的時(shí)期具有一定的積極意義，但隨著時(shí)間的推移，出現(xiàn)了或因制度本身帶來(lái)的，或因環(huán)境變化所造成的一系列問題。由于宅基地的審批劃撥權(quán)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及村干部所操縱，越權(quán)劃撥，以權(quán)謀私的現(xiàn)象嚴(yán)重；一戶多宅”與“幾戶一宅”現(xiàn)象并存；亂占地建房、多占地建房的現(xiàn)象盛行；“空心村”現(xiàn)象突出，舊宅基地的收回及其具體規(guī)范沒有法律明確規(guī)定等。這種狀況已不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，不適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村人口消長(zhǎng)變化的趨勢(shì)，已經(jīng)制約了農(nóng)民生活改善，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙了中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。隨著中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加速，農(nóng)村原有的發(fā)展模式和規(guī)劃建設(shè)越來(lái)越不適合新形勢(shì)的要求。

二、中國(guó)農(nóng)村宅基地置換的實(shí)踐探索

近年來(lái)，中國(guó)許多地方都在積極推進(jìn)“宅基地?fù)Q房”的試點(diǎn)工作，希望以此為突破口，推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，破解中國(guó)工業(yè)和城市建設(shè)用地的瓶頸，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化進(jìn)程。所謂“宅基地置換”就是在國(guó)家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，以合法、自愿為前提，以堅(jiān)持承包責(zé)任制不變，可耕種土地不減為原則，農(nóng)民按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)以其宅基地?fù)Q取小城鎮(zhèn)的一套住房，遷入小城鎮(zhèn)集中居住，將原村莊建設(shè)用地用于復(fù)耕、工業(yè)用地等用途。通過農(nóng)村宅基地置換，推進(jìn)農(nóng)村人口向居民點(diǎn)和小城鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)人口、資源、產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)等要素的聚集，對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程提供規(guī)?；囊刂С帧＾r(nóng)村的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是和規(guī)?；纳a(chǎn)要素，包括人口、土地、市場(chǎng)、服務(wù)等相聯(lián)系的，沒有這些要素的聚集，很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。宅基地?fù)Q房后，置換部分村莊，還原耕地，實(shí)現(xiàn)土地連片耕作，采用大機(jī)器作業(yè)，科學(xué)種植，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的工業(yè)化。居民集中居住，可以共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，在勞動(dòng)力、信息、物流、交通、通訊等方面獲得獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠發(fā)揮公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)價(jià)值，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)集中，在培育拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)上形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，同時(shí)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)的跟進(jìn)，解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)。

三、農(nóng)村宅基地置換面臨的法律瓶頸

世界各國(guó)的城鎮(zhèn)化模式都各有差異，中國(guó)要堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)。中國(guó)的城鎮(zhèn)化要把重點(diǎn)放在加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上，在積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化同時(shí)，更應(yīng)該注重提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和水平。目前，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率以每年1%左右的速度快速增長(zhǎng)，現(xiàn)已超過50%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家80%的城市化率相比還有很大的差距。今后制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)核心問題，是對(duì)農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地的產(chǎn)權(quán)歸屬和使用方向的明確。而正是這一問題對(duì)中國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村宅基地?fù)Q房提出了緊迫的法律規(guī)范要求。

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓出租的法律法規(guī)盡管還未最終出臺(tái)，但農(nóng)民的私下交易已較為普遍，并自發(fā)形成了一個(gè)宅基地流轉(zhuǎn)的地下市場(chǎng)。尤其引人矚目的是，天津、重慶、成都等綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)的農(nóng)村宅基地置換的范圍不斷擴(kuò)大，北京郊區(qū)也在進(jìn)行以“農(nóng)民上樓置換宅基地用于商業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”為操作路徑的探索性改革，其具體做法是，試點(diǎn)范圍內(nèi)的農(nóng)村居民的宅基地統(tǒng)一拆遷，然后將這些農(nóng)村居民遷入這片宅基地上興建的樓房。這樣，由平房改為樓房，就有一大部分的原有宅基地被置換出來(lái)，然后將這些土地用于商業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)等。

但在農(nóng)村宅基地置換的試點(diǎn)中，遇到了許多法律難題，其中最主要的是牽涉兩個(gè)“權(quán)屬”問題：一是“農(nóng)民上樓”的房產(chǎn)權(quán)屬；二是置換出的土地的最終權(quán)屬。其中最為關(guān)鍵的是第一個(gè)權(quán)屬。宅基地?fù)Q房是在自愿的基礎(chǔ)上雙方必須有對(duì)等的權(quán)利屬性，可是按照中國(guó)的法律，如《土地法》規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。既然是集體所有，農(nóng)民就沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)。對(duì)只有使用權(quán)的集體土地，作為農(nóng)民是不能擅自買賣和轉(zhuǎn)讓的。而北京、天津、重慶、成都等地的宅基地置換做法正因相關(guān)的法律缺失使“農(nóng)民上樓”的房產(chǎn)屬性難以明確。農(nóng)民所置換宅基地獲得的“新房”是否具有產(chǎn)權(quán)以及具有哪種產(chǎn)權(quán)，目前并無(wú)法規(guī)可循，如果遵循現(xiàn)行的規(guī)章不做突破，這些房產(chǎn)充其量仍屬“宅基地”上的“地上建筑”，按照“房隨地走”的一般原則，現(xiàn)行宅基地不能流轉(zhuǎn)，這些樓房也就不能流轉(zhuǎn)，更不具備獲得城鎮(zhèn)住房產(chǎn)權(quán)的資格。而且，由宅基地?fù)Q房后，新的住房用地可能由原來(lái)的無(wú)期限變成有期限。目前中國(guó)相關(guān)法律都沒有規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限問題。根據(jù)相關(guān)法律，除特殊情況外，村民可以無(wú)限期地使用宅基地。如果不通過立法確認(rèn)農(nóng)民通過宅基地?fù)Q房所得小城鎮(zhèn)住房包括附著于其下的土地使用權(quán)的期限，那么農(nóng)民宅基地?fù)Q房的“置換”權(quán)利就是不對(duì)等的，這違背了宅基地?fù)Q房的基本原則。

而對(duì)于宅基地?fù)Q房所置換出的土地，許多地方的做法是，對(duì)原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，節(jié)約下來(lái)的土地整合后再通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出售，用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。宅基地是集體土地，根據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。而要想使置換出的宅基地出售具有合法性，必須經(jīng)過合法的征用，使其變?yōu)閲?guó)有土地后才能出售，可是從宅基地?fù)Q房的實(shí)際操作過程來(lái)看，“征用”在政策層面上并沒有體現(xiàn)出來(lái)。因此，“宅基地?fù)Q房”后置換出的土地的最終權(quán)利屬性有待法律明確。

在現(xiàn)行的法律框架下，農(nóng)民如何拿只有使用權(quán)的農(nóng)村住宅換取“小城鎮(zhèn)的一套住宅”？如果不是政府的行為，完全靠市場(chǎng)，這種交換幾乎是不可能發(fā)生的。正是由于這些法規(guī)的限制阻礙了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。這些法規(guī)條文的出臺(tái)在當(dāng)時(shí)可能有很大的積極意義。那時(shí)農(nóng)民流動(dòng)性不大，農(nóng)村的宅基地空置現(xiàn)象還不明顯，可是隨著改革開放三十多年的發(fā)展，農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，許多農(nóng)民流向城市，宅基地處于閑置、空巢的情況隨處可見，農(nóng)村住宅剩余浪費(fèi)嚴(yán)重。

宅基地置換不僅可以節(jié)約耕地，增加耕地面積，還可以使農(nóng)民從置換中把閑置的資產(chǎn)盤活，獲得遷入城市的生活資金。目前，許多地方對(duì)農(nóng)村宅基地改革的探索已經(jīng)觸及法律法規(guī)政策的邊緣，如果不對(duì)法律法規(guī)政策進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，就可能阻礙改革的進(jìn)一步推進(jìn)。因此，從各地試行農(nóng)村宅基地置換的實(shí)踐來(lái)看，順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要盡快完善農(nóng)村宅基地置換的相關(guān)立法。

四、農(nóng)村宅基地置換的立法思路

黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃，納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地。”《決定》給農(nóng)村宅基地置換立法提供了總體思路。

2000年6月13日中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》和2004年10月21日《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及隨后國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等文件，明確了宅基地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、村民自愿、多元投入”的原則，要突出農(nóng)民的主體地位，注重市場(chǎng)化的取向。這些規(guī)定雖然在許多具體環(huán)節(jié)留下了執(zhí)行空白，但為農(nóng)村宅基地置換立法確立了基本原則和精神。

農(nóng)村宅基地置換立法還需創(chuàng)新傳統(tǒng)的立法理念，超越將宅基地的保障功能與社會(huì)穩(wěn)定問題捆綁思考，超越將農(nóng)村住房的權(quán)屬限制與耕地保護(hù)問題捆綁思考的觀念，從法律上落實(shí)和保障農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán)，建立與城市房地產(chǎn)相銜接的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度與住房制度；超越簡(jiǎn)單的人口學(xué)意義上的城鎮(zhèn)化觀念，將農(nóng)村宅基地置換立法看作是一個(gè)完整的法律體系的構(gòu)建，將農(nóng)民的身份向市民轉(zhuǎn)化與宅基地的置換同步，將農(nóng)民住所的城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化結(jié)合，從法律上完善戶籍制度、社會(huì)保障制度以及教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共服務(wù)制度對(duì)新市民的城鎮(zhèn)化覆蓋。

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]