德國雙元制職業(yè)教育管理體制中的政府角色

摘 要 德國雙元制職業(yè)教育管理框架是法律依據(jù)下的政府協(xié)調(diào)。聯(lián)邦文化與教育部長聯(lián)合會、聯(lián)邦職業(yè)教育研究所和州政府學(xué)校發(fā)展研究所是德國職業(yè)教育的政府管理主體。在聯(lián)邦層面，政府的作用體現(xiàn)在對職業(yè)教育的依法管理與合作管理上；在州政府層面，體現(xiàn)在對相關(guān)部門的組織管理和協(xié)調(diào)上；在培訓(xùn)層面，體現(xiàn)在培訓(xùn)過程的步驟化與協(xié)調(diào)化，以及對培訓(xùn)過程和結(jié)果的質(zhì)量監(jiān)督上，這些都對我國職業(yè)教育發(fā)展具有重要的啟示意義。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育；管理體制；政府角色；德國；雙元制

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008—3219（2012）19—0078—05

教育作為一種準公共產(chǎn)品，由政府壟斷生產(chǎn)提供。因此政府既是教育資源的供給者又是管理者，市場力量和社會自治力量很難介入。長期以來，政府與學(xué)校之間形成了一種相對封閉的關(guān)系。伴隨著越來越頻繁的國際經(jīng)貿(mào)合作，激烈的勞動力競爭以及對教育的多元化需求，帶來的是各國對于職業(yè)教育質(zhì)量的關(guān)注，而傳統(tǒng)意義上政府與教育之間的關(guān)系也就不僅僅局限于“管與被管”的關(guān)系。

目前，在我國高等職業(yè)教育領(lǐng)域，為推進工學(xué)結(jié)合、校企合作，國家頒布了一系列政策法規(guī)，但在其具體實施過程中，人才與職業(yè)信息不暢通、教育資源分配不均等問題，都暴露出政府在職業(yè)教育管理方面的問題。而德國雙元制作為世界公認的最成功的職業(yè)教育模式，其政府的有效調(diào)控作用功不可沒。德國雙元制職業(yè)教育模式可概括為兩個層面的互相結(jié)合。第一個層面是指支撐兩元（學(xué)校和企業(yè)）的結(jié)構(gòu)框架：管理體制，見圖1；第二個層面是在實踐基礎(chǔ)開發(fā)方面，建立了一套以職業(yè)和生產(chǎn)為中心的職業(yè)教育理論，并根據(jù)勞動力市場和生產(chǎn)力變化開發(fā)了職業(yè)培訓(xùn)過程，把個人的發(fā)展和社會性融入其中。這兩個層面相互作用，成為保障雙元制穩(wěn)健發(fā)展的支撐點。雖然政府介入教育事務(wù)，基于各國不同的歷史背景與國情，有不同的狀況，但德國政府在職業(yè)教育中所扮演的角色，可為我國政府的職業(yè)教育宏觀調(diào)控提供參考。

資料來源：Hanno Hortsch.Curriculum，Dresden，2009：6.

一、德國雙元制職業(yè)教育模式的管理框架

德國雙元制職業(yè)教育管理框架是法律依據(jù)下的政府協(xié)調(diào)管理，以聯(lián)邦文化和教育部長聯(lián)合會（kultusministerkonferenz，KMK）為最高管理機構(gòu)，統(tǒng)籌管理德國職業(yè)教育的實施和發(fā)展策略。聯(lián)合會由德國16個州的教育和文化部長組成，成立于1948年，獨立于聯(lián)邦教育部并直接被國家法律管治，目的在于為各州創(chuàng)造跨地區(qū)的政治文化和教育對話機會。聯(lián)邦文化和教育部長聯(lián)合會雖然只是針對教育與研究的一個聯(lián)席會議，卻成為州政府與聯(lián)邦政府在職業(yè)教育發(fā)展方面互相協(xié)作的紐帶，并為“學(xué)?！焙汀捌髽I(yè)”雙元合作打造了一個實施平臺，其在職業(yè)教育領(lǐng)域的主要任務(wù)就是建立和疏通各部門之間在職業(yè)教育發(fā)展問題上的合作關(guān)系，主要包括：建立聯(lián)邦與州政府之間的職業(yè)教育對話合作；建立與聯(lián)邦職業(yè)教育研究所、雇主聯(lián)合會以及和工業(yè)協(xié)會的對話合作；與職業(yè)教育專家共同商討制定培訓(xùn)規(guī)定和學(xué)校教學(xué)計劃；形成“對于職業(yè)教育和培訓(xùn)規(guī)定與課程計劃的一致意見”（培訓(xùn)框架）。這是各部門執(zhí)行雙元制職業(yè)教育與培訓(xùn)所應(yīng)遵循的規(guī)定，既明確了雙元制職業(yè)教育實施的合作框架，又明確了合作對象的角色與任務(wù)，保障了職業(yè)教育在實施過程中有“規(guī)”可依。

除此之外，還有兩個位于輔助地位的管理機構(gòu)，分別負責企業(yè)與學(xué)校的具體實施規(guī)定。一是聯(lián)邦職業(yè)教育研究所，其從屬于聯(lián)邦教育部，負責根據(jù)培訓(xùn)框架制訂具體的培訓(xùn)條例（企業(yè)中的），聯(lián)邦經(jīng)濟部以及不同的行業(yè)協(xié)會負責對其實施監(jiān)督。此外，聯(lián)邦職業(yè)教育研究所還負責對企業(yè)培訓(xùn)開展相關(guān)的研究項目，以及協(xié)助企業(yè)內(nèi)培訓(xùn)質(zhì)量的發(fā)展和提升。二是州政府學(xué)校發(fā)展研究所，負責根據(jù)培訓(xùn)框架進行具體的學(xué)校課程設(shè)置，并由州政府教育部負責實施監(jiān)督。

以上結(jié)構(gòu)搭建了德國職業(yè)教育三角式的管理模式，也體現(xiàn)了德國政府介入職業(yè)教育的一個整體思路：政府引導(dǎo)下的聯(lián)邦層面、州政府層面以及培訓(xùn)層面的相互合作，積極吸納社會有利資源，為學(xué)校和企業(yè)的合作營造一個循環(huán)平臺。而政府角色的特點也就由單一的垂直管理轉(zhuǎn)為多元化的治理，從而表現(xiàn)在職業(yè)教育不同層面的內(nèi)涵也是不同的。

二、聯(lián)邦層面的政府角色

職業(yè)教育區(qū)別于普通教育的最大特點是實踐性與適應(yīng)性，這意味著職業(yè)教育的課程設(shè)置、教學(xué)方法必須與生產(chǎn)流程、職業(yè)任務(wù)相關(guān)聯(lián)，職業(yè)院校超出了一般意義上學(xué)校的教學(xué)過程和標準，其涉及的領(lǐng)域不僅僅局限于教育，還有經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)變化以及職業(yè)變遷?；谶@個特點，政府在聯(lián)邦層面首先是通過法律途徑確定職業(yè)與教學(xué)以及企業(yè)與學(xué)校之間在實施過程中的地位與關(guān)系，確保依法治教。如制定《聯(lián)邦職業(yè)教育法》《企業(yè)基本法》《青年勞動保護法》等職業(yè)教育法律，《職業(yè)培訓(xùn)條例》《工商企業(yè)實訓(xùn)教師資格條例》《手工業(yè)條例》《企業(yè)章程》《教師進修條例》等規(guī)章，組成了德國職業(yè)教育法律法規(guī)體系。這些法律條文涉及到政府、學(xué)校與企業(yè)，培訓(xùn)者與被培訓(xùn)者，雇主與雇員在培訓(xùn)過程中所應(yīng)履行的責任和義務(wù)。聯(lián)邦與各州立法相協(xié)調(diào)，結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容完備，為依法治教奠定了基礎(chǔ)，也明確了職業(yè)教育的地位及其在經(jīng)濟社會發(fā)展中的意義。

其次，這一系列法律法規(guī)的落實是通過聯(lián)邦文化和教育部長聯(lián)合會來規(guī)劃和統(tǒng)籌安排的，以保障職業(yè)教育發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。主要工作包括：收集各個州職業(yè)教育發(fā)展的信息；依據(jù)培訓(xùn)職業(yè)的變化調(diào)整‘對于職業(yè)教育培訓(xùn)規(guī)定與課程計劃的一致意見’（1972年頒布）；依據(jù)市場職業(yè)需求的變化，在職業(yè)學(xué)校調(diào)整職業(yè)培訓(xùn)；在職業(yè)培訓(xùn)層面，保障學(xué)校與企業(yè)的合作；與雇主、雇員聯(lián)合會在相關(guān)職業(yè)進行合作；各個州職業(yè)學(xué)校教師繼續(xù)培訓(xùn)；職業(yè)教育國際合作[1]。這些都是從宏觀角度來規(guī)劃職業(yè)教育，以保障職業(yè)培訓(xùn)的有效實施。而其他相關(guān)部門，如教育部、經(jīng)濟部以及職業(yè)教育研究所等，都作為合作伙伴，保障聯(lián)邦文化和教育部長聯(lián)合會在德國職業(yè)教育中的核心地位，并輔助職業(yè)培訓(xùn)在州政府層面和培訓(xùn)層面的開展。

再次，積極與社會團體進行合作。社會團體作為德國職業(yè)教育的合作伙伴，主要包括工業(yè)、商業(yè)和農(nóng)業(yè)組織以及自由專業(yè)協(xié)會、社會公共部門、工商業(yè)協(xié)會等，他們參與不同層面的職業(yè)教育培訓(xùn)。在聯(lián)邦層面，通過與雇主商業(yè)協(xié)會在以下方面進行合作：培訓(xùn)職業(yè)的新需求或者是職業(yè)的靈活性；對職業(yè)培訓(xùn)條例的編輯和調(diào)整；對于職業(yè)培訓(xùn)工資的規(guī)定。由此可見，從結(jié)構(gòu)層面來看，職業(yè)教育管理體制和法律制度有效協(xié)調(diào)了“兩元”即學(xué)校和企業(yè)的功能責任，并為此提供合理的法例依據(jù)和渠道。在管理體制方面，讓每個州作為職業(yè)教育的主體，而國家負責為各州的職業(yè)教育發(fā)展實施建立一個可以依據(jù)的統(tǒng)一的職業(yè)培訓(xùn)標準，并負責分工到不同的部門，使其為地方職業(yè)教育發(fā)展服務(wù)。

因此，聯(lián)邦層面的政府角色體現(xiàn)在：一是依法管理，通過法律途徑明確職業(yè)教育的合作方式，規(guī)劃職業(yè)教育中各行為主體（政府，學(xué)校，企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會）的職責，使其既分工合理、職責分明，又相互協(xié)作、互為補充。二是對職業(yè)教育的合作管理，通過獨立的管理機構(gòu)對職業(yè)教育進行統(tǒng)籌規(guī)劃，有效避免教育管理中的獨斷性；與社會第三方合作，不僅有效地利用社會資源，而且保障職業(yè)教育發(fā)展的公正性。

三、州政府層面的政府角色

職業(yè)教育最顯著的職能是服務(wù)于地域經(jīng)濟的發(fā)展，因此，依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟的具體需求和職業(yè)發(fā)展趨勢合理安排當?shù)芈殬I(yè)教育培訓(xùn)是州政府的主要任務(wù)。州政府依據(jù)職業(yè)教育法律體系，通過教育部和經(jīng)濟部對不同地區(qū)相關(guān)部門進行組織和管理，來行使其行政權(quán)力。

首先，各州學(xué)校發(fā)展研究所或?qū)W校發(fā)展委員會參照聯(lián)邦文化和教育部長聯(lián)合會制定的培訓(xùn)框架，制定州內(nèi)職業(yè)學(xué)校課程設(shè)置框架，并受州政府教育部監(jiān)督。以薩克森州的學(xué)校發(fā)展研究所為例，說明課程設(shè)置的過程。

第一，準備階段。該階段的主要任務(wù)是參照聯(lián)邦文化和教育部長聯(lián)合會所制定的培訓(xùn)框架，履行如下職能：確定制定委員會的成員名單（由學(xué)校教師，有經(jīng)驗的行業(yè)技術(shù)人員，州政府教育管理人員，雇主代表和雇員代表組成），并為州內(nèi)職業(yè)教育的發(fā)展提供咨詢和建議；規(guī)定接受培訓(xùn)的學(xué)生在畢業(yè)時需達到的要求；規(guī)定具體的實習時間，如每年需要多少小時；檢測實現(xiàn)課程設(shè)置的前提條件和背景情況；經(jīng)過教育部的（州級）審核，并對此過程進行評估和監(jiān)督。

第二，制定階段。該階段的主要任務(wù)是：針對職業(yè)能力的具體規(guī)定和要求設(shè)置課程；確定實習細節(jié)；最后要達到的技能要求和目標；針對這些要求和技能進行考核；同時要從職業(yè)學(xué)校和企業(yè)中邀請相關(guān)專家進行評估、測定及修改。

第三，公布階段。由教育部的審核通過后，發(fā)布新的課程設(shè)置框架①。

其次，突出區(qū)域一級的自治組織團體，如工商業(yè)行會和手工業(yè)行會，在職業(yè)教育與培訓(xùn)中的重要地位。依據(jù)聯(lián)邦的職業(yè)教育法律體系，自治組織作為負責企業(yè)內(nèi)培訓(xùn)的主管機構(gòu)的職責包括：一是為企業(yè)提供培訓(xùn)咨詢與引導(dǎo)，以及考察和評估參加雙元制培訓(xùn)中企業(yè)的適用性和培訓(xùn)者的質(zhì)量。二是負責組織職業(yè)教育考試委員會，負責培訓(xùn)的期中和期末考試，以及員工和教師再培訓(xùn)；三是依據(jù)《職業(yè)教育法》和《手工業(yè)條例》，制定適合當?shù)仄髽I(yè)培訓(xùn)的本地相關(guān)規(guī)定。作為一項法律規(guī)定，各州經(jīng)濟部是公司內(nèi)培訓(xùn)的主管機構(gòu)。作為一項規(guī)則，各州經(jīng)濟部負責監(jiān)督主管機構(gòu)所實施的職業(yè)培訓(xùn)。

再次，發(fā)揮州政府的協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用。協(xié)調(diào)企業(yè)中的培訓(xùn)規(guī)則與課程設(shè)置，協(xié)調(diào)行業(yè)協(xié)會、企業(yè)與學(xué)校之間的關(guān)系，確保職業(yè)教育培訓(xùn)的順利進行；監(jiān)督學(xué)校和企業(yè)的培訓(xùn)過程以及職業(yè)資格考試。

相對于聯(lián)邦層面的政府角色，州政府在教育管理方面享有充分的自治和自主權(quán)。這種自治權(quán)不是簡單的自我管理與控制，而是合作管理。首先，職業(yè)教育在各州的發(fā)展由州政府與行業(yè)協(xié)會共同承擔，從表面看政府的權(quán)力被分散了，實際上其對職業(yè)教育的控制力卻加強了。只有企業(yè)參與，才能確保培訓(xùn)過程的順利實施，并促使職業(yè)教育資源配置公開透明。同時，政府通過法律和財政渠道對于企業(yè)的支持，又能激發(fā)企業(yè)在培訓(xùn)中的積極性。其次，州政府提倡多樣化的社會團體積極參與（比如雇主和雇員協(xié)會，以及工會組織等）職業(yè)教育，在放權(quán)的同時，又通過監(jiān)督職能對整個培訓(xùn)過程和結(jié)果進行控制。因此，在州政府層面，職業(yè)教育發(fā)展體現(xiàn)了一種公共性，為職業(yè)教育決策和政策制定的科學(xué)性和民主性提供了現(xiàn)實保障。

四、培訓(xùn)層面的政府角色

具體到實際培訓(xùn)過程，政府的行政管理角色被逐漸弱化，其所規(guī)范的法律和管理框架規(guī)定著培訓(xùn)過程，使其有法可依，有章可循。同樣，學(xué)校和企業(yè)也有自主發(fā)展的空間，可以根據(jù)不同的地域和學(xué)生特點及企業(yè)發(fā)展情況作出具體安排。如學(xué)校按照規(guī)定好的課程要求，保證每周12小時的課程，一般包括8小時的職業(yè)課程和4小時的公共課程。在此基礎(chǔ)上，安排對于教育學(xué)與心理學(xué)的學(xué)習，調(diào)整教學(xué)與培訓(xùn)企業(yè)的課程。具體的課程內(nèi)容由學(xué)校自主安排，并受州教育部與當?shù)貙W(xué)校發(fā)展委員會監(jiān)督。企業(yè)在國家職業(yè)標準下，根據(jù)自身需求來安排相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)，并受當?shù)毓ど虡I(yè)協(xié)會的監(jiān)督。

在培訓(xùn)層面，政府角色首先被化解在培訓(xùn)過程的步驟化與協(xié)調(diào)化中。培訓(xùn)中每個階段的要求和目標都已經(jīng)被法律法規(guī)明確規(guī)定，培訓(xùn)實施的方法也已經(jīng)在行業(yè)協(xié)會的管理下，如何協(xié)調(diào)學(xué)校本身與培訓(xùn)方案，并將其中的不足形成培訓(xùn)反饋意見由州教育部與當?shù)貙W(xué)校發(fā)展委員會進行協(xié)調(diào)。其次，被化解在培訓(xùn)的監(jiān)督職能與質(zhì)量管理中。賦予學(xué)校和企業(yè)自己組織培訓(xùn)的權(quán)力，同時，當?shù)胤止懿块T通過對過程和結(jié)果的質(zhì)量監(jiān)督確保達到培訓(xùn)標準，并對其中的誤差進行評定。因此，在培訓(xùn)層面，看不到政府的具體管理角色，更多的是協(xié)調(diào)與完善，積極為企業(yè)與學(xué)校搭建對話平臺，使其過程化的管理得到實施。

五、結(jié)論與啟示

伯頓·克拉克認為，在高等教育系統(tǒng)的存在狀態(tài)和發(fā)展趨勢中，具有優(yōu)先性質(zhì)和占據(jù)主導(dǎo)地位的發(fā)展傾向是權(quán)力的分散化、支持的多樣化及無序的合法化[2]。這也意味著政府角色力度和調(diào)控要從封閉走向開放、從單一走向多樣化。特別是隨著市場機制對職業(yè)教育的影響力度不斷增大，政府角色如何適應(yīng)職業(yè)教育地區(qū)化與職業(yè)化的特點已經(jīng)成為影響中國職業(yè)教育存在態(tài)勢和發(fā)展方向的關(guān)鍵因素。

德國政府在確保地方政府行政合法性和公共服務(wù)責任主體的前提下，在職業(yè)教育管理體制中所呈現(xiàn)出的是在政府角色與職業(yè)教育之間一種如何合理化并有效分配職責的博弈。首先，在縱向關(guān)系上，法律體系為職業(yè)教育的設(shè)置和管理提供了依據(jù)，法律制度的顯著特點是不再從教育和學(xué)校角度而是從市場和生產(chǎn)的角度來制定相關(guān)規(guī)定，從而避免一些學(xué)術(shù)化教育所帶來的弊端。其次，在處理橫向和縱向的政府間關(guān)系上，聯(lián)邦政府在改革中力求實現(xiàn)在各級政府間的有效合作，盡可能創(chuàng)造出廣泛的自主決策空間，體現(xiàn)“統(tǒng)一于一體的多樣性”特征。在德國職業(yè)教育的實施過程中，居于中心位置的法律體系通過少而精的法律杠桿和保持策略性的控制權(quán)限來保障職業(yè)教育的順利實施，而法律杠桿和相互合作管理則蘊含在對職業(yè)教育的信息調(diào)查、目標制定、過程控制與監(jiān)督以及與培訓(xùn)質(zhì)量相關(guān)的標準實施之中。因此可以說，德國政府在職業(yè)教育中的治理角色，不再是直接生產(chǎn)和提供職業(yè)教育服務(wù)，而是制定并執(zhí)行與其他社會單元合作的規(guī)則，從而與社會組織和個人結(jié)成長久的伙伴關(guān)系。

借鑒德國職業(yè)教育管理模式，首先，我國政府應(yīng)加強在職業(yè)教育領(lǐng)域的作用，在職業(yè)學(xué)校和市場之間的協(xié)調(diào)、職業(yè)學(xué)校與企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)、職業(yè)學(xué)校與教育系統(tǒng)的銜接等問題上，主動給職業(yè)院校創(chuàng)造機會和空間，讓市場機制在職業(yè)教育領(lǐng)域發(fā)揮更加充分的作用。其次，我國政府應(yīng)通過教育分權(quán)，實現(xiàn)權(quán)力在不同主體之間的轉(zhuǎn)移，形成權(quán)力的多中心化。特別是要將權(quán)力賦予企業(yè)、社會，以此轉(zhuǎn)向更多依賴民間機構(gòu)和公民個人對教育的各方面參與，加強同地區(qū)企業(yè)與學(xué)校以及學(xué)校與學(xué)生之間的聯(lián)系，建立起公私部門的伙伴關(guān)系，即注重“民間”力量在教育中的作用，并加強與他們的合作互動。最后，在中央政府與地方政府的管理中，中央政府的主要責任是在合作關(guān)系中對職業(yè)教育進行計劃、指導(dǎo)、保障和評估；地方政府的主要責任是根據(jù)地方情況對職業(yè)教育進行詳細建議和指導(dǎo)工作。而政策則是政府實施管理的調(diào)節(jié)工具，因此，構(gòu)建從中央到地方的完整的政策系統(tǒng)是中國職業(yè)教育發(fā)展的首要保障。

因此，在目前我國“政府主導(dǎo)型”職業(yè)教育調(diào)控下，政府角色應(yīng)該朝著市場導(dǎo)向和政府調(diào)控共同主導(dǎo)的趨勢發(fā)展。第一，選擇性地干預(yù)是國家在集權(quán)與分權(quán)之間取得平衡的一種策略，其體現(xiàn)在中央政府與地方政府之間的不同分工，以及不同層面與社會力量之間的互助關(guān)系。第二，市場化改革要求建立大學(xué)和社會的緊密聯(lián)系，加強與工業(yè)界的合作關(guān)系，這也意味著學(xué)校更傾向于本著教育服務(wù)的理念迎合學(xué)生和社會的需要。所以，在市場化發(fā)展趨勢下，對于職業(yè)教育的管理，政府角色應(yīng)由國家控制模式轉(zhuǎn)向國家監(jiān)管模式。

參考文獻

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[2]Burton R. Clark. The Higher Education System： Academic Organization in Cross—National Perspective[M]. Los Angeles： University of California Press，1983：263—276.

On Government Role in the Management System for “Dual—system” Vocational Education of Germany

SUN Yan

（Liaocheng University， Liaocheng Shandong 252000， China）

Abstract The management framework for dual—system vocational education of Germany is government coordination on the basis of laws. The Federation of Culture and Education Ministers， Federal Research Institute for Vocational Education and Research Institute for School Development of State Government are the main government management subjects of vocational education in Germany. Government’s function reflected in the management in accordance with laws and collaborative management for vocational education at the federal level， the organization， management and coordination for related department at the state level， the step and coordination of training process as well as the quality supervision of training process and results at training level， which are of important enlightenments for the development of vocational education in China.

Key words vocational education； management system； government role； Germany； dual—system