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    理性看待新一輪地方政府投資擴(kuò)張

    2012-12-31 00:00:00時(shí)紅秀
    銀行家 2012年10期


      新一輪地方投資狂歡呼之欲出
      自從上半年中央將宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)由“防通脹”轉(zhuǎn)為“穩(wěn)增長”后,一系列促增長的政策信號(hào)陸續(xù)傳出,從減稅、降息、增加貨幣供應(yīng),到加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度,不一而足。地方政府的響應(yīng)更是快速而有力,各地陸續(xù)公布了為數(shù)甚巨的投資規(guī)劃。就媒體熱議程度來說,先有湖南長沙市的8300億元,接著有貴州省的3萬億元、重慶市的1.5萬億元、廣東省的1萬億元、山西省的1萬億元……據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),僅7月、8月兩個(gè)月,全國各地方公布的投資計(jì)劃已超過十萬億元,旋即被稱為新一輪“地方版四萬億”。在9月17日的國際金融論壇學(xué)術(shù)報(bào)告會(huì)上,吳敬璉先生表示,“一周前各地披露的投資規(guī)劃大概是7萬億元,到周末已達(dá)12萬億元,根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),各地保增長投資已經(jīng)達(dá)到了17萬億元?!敝?cái)經(jīng)網(wǎng)站和訊網(wǎng)辦起了“地方投資急行軍:救贖OR赴死”的專欄,并以“新一輪地方投資計(jì)劃正激烈上演”為題,用表格將各地投資規(guī)劃整理出來(見下頁)。
      該表所列,僅為截至2012年9月19日的媒體披露。相信隨著時(shí)間的推移,這個(gè)表將越拉越長,數(shù)據(jù)會(huì)越加越大。而且這里還只是省級(jí)、副省級(jí)城市或個(gè)別省會(huì)城市政府的投資規(guī)劃,并沒有把地市級(jí)和縣市級(jí)政府的投資規(guī)劃列入。近日媒體報(bào)道,僅在浙江的一個(gè)紹興縣,在9月17日舉行的“雙百億”項(xiàng)目集中開工儀式上,就宣布了總額達(dá)240億元的11個(gè)工業(yè)、商貿(mào)旅游業(yè)投資項(xiàng)目。
      地方政府的投資擴(kuò)張多屬于“愿望清單”
      問題是,上次四萬億元擴(kuò)張計(jì)劃讓中國經(jīng)濟(jì)率先走出國際金融危機(jī)陰影的同時(shí),也帶來政府融資平臺(tái)、產(chǎn)能過剩和銀行不良貸款等“后遺癥”。在這些還未完成清理之即,新一輪地方政府投資擴(kuò)張會(huì)不會(huì)使上述問題更加嚴(yán)重·不少人表示擔(dān)憂。
      對(duì)此其實(shí)大可不必過于擔(dān)心。俗話說“兵馬未動(dòng),糧草先行”。地方投資項(xiàng)目規(guī)劃得再大再好,最后都要落實(shí)到真金白銀的投入上。
      一是地方財(cái)政并不寬裕。例如長沙市,去年全年的地方財(cái)政總收入只有668億元,這意味著,8000多億元的投資項(xiàng)目需要該市10多年的財(cái)政收入。貴州省去年財(cái)政才1330億元,3萬億元投資規(guī)劃,若指望地方財(cái)政則更成問題。本來可以通過土地出讓解決問題,但因宏觀調(diào)控政策約束,土地行情的低迷,土地出讓金、項(xiàng)目配套費(fèi)、建設(shè)環(huán)節(jié)的地方稅收等收入根本沒有保障。6月底,全國人大常委會(huì)討論《預(yù)算法》修訂草案時(shí),刪除了允許地方政府發(fā)債的條款,等于將這一融資渠道關(guān)了閘。
      二是大規(guī)模的銀行貸款也不敢指望。2008年大規(guī)模擴(kuò)張之后,2010年底地方政府積累了10.7萬億元的債務(wù),其中79.01%來自銀行貸款。按照審計(jì)署在2011年上半年審計(jì)時(shí)的情況測(cè)算,約有26%存在還款困難。而目前情況估計(jì),約有2萬~3萬億元很可能成為不良資產(chǎn)。從期限結(jié)構(gòu)上看,這些銀行貸款在2012~2014年為償還高峰,其中2012年和2013年到期額度超過3萬億元。如今舊債未還,融資平臺(tái)清理整頓未結(jié)束,針對(duì)融資平臺(tái)的銀行貸款仍然受嚴(yán)格限制的情況下,地方政府投資規(guī)劃要取得銀行貸款仍比較難。
      三是對(duì)民間投資的吸引力不大。目前狀況下,地方政府最大的希望可能是以引入市場(chǎng)機(jī)制為名,吸引民間投資。但民間投資往往最看重投資回報(bào)和投資環(huán)境。照此看,多數(shù)地方項(xiàng)目很難有真正的吸引力。
      可見,地方政府的上述投資規(guī)劃只能表明其高度擴(kuò)張的投資沖動(dòng)。沒有了資金投入,這些規(guī)劃頂多是一些“愿望清單”而已,并不足以形成新一輪的“四萬億”擴(kuò)張效應(yīng)。溯及以往,地方政府的“愿望清單”在2008~2009年應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊上就出現(xiàn)過:乘著中央“四萬億”擴(kuò)張政策東風(fēng),各地曾陸續(xù)出臺(tái)了超過20萬億元的投資規(guī)劃。有理由相信,本次地方政府投資規(guī)劃中,大部分是兩年前那些規(guī)劃內(nèi)容的重申,或者略有增加。也有理由相信,上述表格中的內(nèi)容必然要陸續(xù)追加。但無論如何,都是些用“數(shù)目字”(黃仁宇語)表達(dá)的主觀愿望。
      中國經(jīng)濟(jì)依靠投資拉動(dòng)具有客觀必然性
      地方政府的上述投資沖動(dòng)顯然引發(fā)了兩方面的深層思考:一是從結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變角度看,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)“三駕馬車”中,投資拉動(dòng)的主力地位何以無法改變;二是從資源配置方式角度看,驅(qū)動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的引擎中,何以仍然是政府而不是市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。
      就第一方面來說,發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)史和新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展現(xiàn)實(shí)都表明,由農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì),無不由快速增長的投資予以實(shí)現(xiàn)。中國正處于城市化快速推進(jìn)時(shí)期,包括以房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的城市開發(fā),以及以機(jī)械制造和重化工為主的基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè),短期內(nèi)是對(duì)“穩(wěn)增長”作用最大、見效最快的重要抓手,長期內(nèi)是中國經(jīng)濟(jì)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)?;A(chǔ)設(shè)施和重化工業(yè)作為現(xiàn)階段中國的支柱產(chǎn)業(yè),這是客觀歷史使然。誠然,今天中國是有那么幾個(gè)大型高技術(shù)項(xiàng)目和一些高端制造產(chǎn)業(yè),但總體上仍是簡單擴(kuò)張型的,離創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)差得很遠(yuǎn)。誰都知道既符合生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),又有高附加值的高技術(shù)和高端制造業(yè)很好,所以我們提出建設(shè)創(chuàng)新型國家,提出建設(shè)“兩型社會(huì)”和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。但在為數(shù)近8億人之多的就業(yè)參與者中,絕大多數(shù)從事的還只能是簡單勞動(dòng)。其中有2.5億人剛剛放下農(nóng)具加入到產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍。中國沒有微軟、英特爾、蘋果那樣引領(lǐng)全球生產(chǎn)生活方式改變的原創(chuàng)性發(fā)明和全球性運(yùn)營模式;也沒有波音、空客、通用那樣的高端工業(yè)制造能力。要知道,主要發(fā)達(dá)國家通過外延擴(kuò)張和投資驅(qū)動(dòng)來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè),曾經(jīng)經(jīng)歷過上百年甚至兩三百年的過程,而我國的現(xiàn)代化進(jìn)程才快速推進(jìn)了30多年。中國經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面現(xiàn)代化,也需要經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)長的歷史過程。貿(mào)然指責(zé)包括房地產(chǎn)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),指責(zé)重化工這些“傳統(tǒng)工業(yè)”落后和粗放。這一現(xiàn)階段本應(yīng)大力發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)一個(gè)一個(gè)地被抑制或關(guān)死后,又沒有相應(yīng)的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新發(fā)明驅(qū)動(dòng),等于是在“自廢功夫”。一旦對(duì)所謂“落后產(chǎn)能”的控制因擔(dān)心經(jīng)濟(jì)下滑而放松,原有產(chǎn)業(yè)不得不重新啟動(dòng)。這就形成了中國經(jīng)濟(jì)投資拉動(dòng)——抑制滑坡——反彈重來這一周期,其背后是工業(yè)化城市化所要求的大規(guī)?;A(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資在起作用。
      地方政府仍然扮演著經(jīng)濟(jì)引擎的角色
      眾所周知,自新中國成立以來,地方政府一直充當(dāng)著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的引擎作用。改革開放前地方政府之間、地方政府與國有企業(yè)之間長期進(jìn)行著“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”,改革開放以來,盡管國企改革波瀾壯闊,行政體制改革幾起幾伏,但中國的地方政府“公司化”傾向一直存在。只是在不同歷史條件下,其作用的表現(xiàn)形式有所不同罷了。2008年國際金融危機(jī)來臨,由于在實(shí)施4萬億元擴(kuò)張應(yīng)對(duì)規(guī)劃中的表現(xiàn),政府公用信用擴(kuò)張,添補(bǔ)了市場(chǎng)主體紛紛去杠桿化導(dǎo)致的市場(chǎng)信用萎縮,從而避免了大量的企業(yè)倒閉、工人失業(yè)、農(nóng)民返鄉(xiāng)這些不利后果,中國經(jīng)濟(jì)在世界上率先擺脫了危機(jī)陰影。
      在新的歷史時(shí)期,如果談“中國特色”的話,由各級(jí)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長應(yīng)該是題中之義。中國的這種動(dòng)力機(jī)制,常常使得宏觀調(diào)控面臨來自地方的各種“倒逼”,中央政府的宏觀調(diào)控政策不得不讓步或者回應(yīng)。第一,盡管中央政府仍然集中掌握中大型建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán),可是往往架不住地方的攻關(guān)和變相施加的各種壓力。例如,9月5日、6日,國家發(fā)改委集中公布了高達(dá)上萬億元的項(xiàng)目批復(fù)文件,這些批復(fù)文件就成為當(dāng)?shù)卣捌湎略O(shè)的特許公司)到銀行告貸的有力依據(jù)。
      第二,一個(gè)至今仍有待于證明的問題是,中央政府年初所定的增長目標(biāo)究竟是否合適。在2012年兩會(huì)上,中央首次將年度GDP增長率調(diào)低為7.5%。在持續(xù)10年10.7%年增長率水平上,這樣的下調(diào)幅度不可謂不大。上半年經(jīng)濟(jì)增長率核算為7.8%時(shí),輿論關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)下行的擔(dān)心越來越多,決策層為避免經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化而調(diào)整宏觀調(diào)控的目標(biāo),由原來的“防通脹”轉(zhuǎn)為“穩(wěn)增長”。這其中有多少確有危險(xiǎn),還是地方政府的呼吁,不得而知。
      第三,即使項(xiàng)目建成后回報(bào)難繼,甚至形成銀行不良貸款,面對(duì)不能也缺乏法理依據(jù)破產(chǎn)清算的地方政府,面對(duì)同樣不能倒閉從而富有中國特色的銀行體系,中央政府總是承擔(dān)最終貸款人角色,一次次地通過債務(wù)豁免、不良資產(chǎn)剝離、特別資本金注入之類的措施出手化解。這種故事一次次地重復(fù)。相信上次四萬億元之后形成的不良貸款,與此次仍然可期的新增不良貸款加在一起,讓這類故事再演一次也不足為奇。其結(jié)果是,從無破產(chǎn)之虞的債務(wù)人(地方政府)與最終不怕破產(chǎn)的債權(quán)人(銀行體系),總是配置了我們這個(gè)社會(huì)絕對(duì)份額的信用資源。
      認(rèn)識(shí)到上述深層原因,對(duì)于下一步中國經(jīng)濟(jì)走勢(shì),我們可以做出如下兩項(xiàng)預(yù)判:一是中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長沒那么難。二是調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式任重道遠(yuǎn)。
      說中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長沒那么難,一是從來不缺乏增長的推動(dòng)力——地方政府的投資與發(fā)展的沖動(dòng)持續(xù)不竭。二是貨幣信貸政策更有可能見效。貨幣政策“像繩子”,只能拉,不能推,就像在西方發(fā)達(dá)國家表現(xiàn)的那樣,常常出現(xiàn)流動(dòng)性陷阱,降息至零甚至為負(fù),長期寬松,但經(jīng)濟(jì)仍不見起色。其原因無非是私人企業(yè)預(yù)期低迷,企業(yè)和家庭紛紛去杠桿化,政府大手投幣,市場(chǎng)信用遲遲無法增長。但在中國,各級(jí)政府就是市場(chǎng)行為主體,既然私人部門信用萎縮,由它們擴(kuò)張的公共信用完全可以支撐起社會(huì)信用規(guī)模。只要貨幣信貸放松,中國經(jīng)濟(jì)很快就可起色。
      再說,中國國內(nèi)的本土市場(chǎng)足夠大,兢兢業(yè)業(yè)把自己的市場(chǎng)搞好,中國經(jīng)濟(jì)足以具備持續(xù)可靠的支撐。本質(zhì)上講,財(cái)富增進(jìn),經(jīng)濟(jì)增長的源泉,在于分工和專業(yè)化的不斷演進(jìn)。根據(jù)斯密原理,分工受市場(chǎng)范圍的限制。中國巨大的市場(chǎng)范圍意味著廣泛的交易規(guī)模,可以為專業(yè)化分工——內(nèi)生的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力提供無可與比的優(yōu)勢(shì)。只要能夠破除廣泛存在的行政管制與行業(yè)壁壘,就可以為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長奠定可靠的優(yōu)勢(shì)。
      總之,有投資拉動(dòng)這一現(xiàn)階段的客觀必然,有政府驅(qū)動(dòng)這一現(xiàn)階段的中國特色,中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長應(yīng)該不成問題。成問題的是這種格局下投資浪費(fèi)和結(jié)構(gòu)失衡。天下的確沒有免費(fèi)的午餐。既然保增長得了立竿見影的好處,那就得承受相應(yīng)的代價(jià)。調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式,只能是個(gè)長期過程了。
      金融業(yè)也須穩(wěn)中求進(jìn)
      地方政府推出的天量投資規(guī)劃,結(jié)果或有三個(gè):第一是不了了之。第二是給央行造成壓力,促使人民幣印鈔機(jī)加快運(yùn)轉(zhuǎn)速度,加之美國聯(lián)儲(chǔ)局最近宣布的第三輪量化寬松(QE3)政策,大量貨幣涌入,流動(dòng)性過剩將在中國卷土重來,并再次召來通脹壓力。第三是引發(fā)中國融資市場(chǎng)格局的重構(gòu)。就建設(shè)投融資來說,目前中國基礎(chǔ)建設(shè)主要涵蓋居住辦公建筑、公共交通運(yùn)輸、環(huán)保水利以及郵電通訊等項(xiàng)目。長期以來這些項(xiàng)目的融資主要依靠以政府為背景的銀行貸款,加大了銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn),也制約了投融資主體完善治理結(jié)構(gòu)的動(dòng)力。自從2010年清理整頓地方債務(wù)和政府投融資平臺(tái)以來,城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資創(chuàng)新漸成氣候,中期票據(jù)、企業(yè)債券、信托產(chǎn)品、投資基金、證券公司等的參與,不一而足。其中直接融資與間接融資之間的比例發(fā)生的變化值得關(guān)注。截至2012年8月31日,金融市場(chǎng)中銀行信貸余額約為60.9萬億元,占比56%;債券市場(chǎng)規(guī)模達(dá)23.5萬億元,占比22%,超過股票市場(chǎng)20.93萬億元的規(guī)模。雖然規(guī)模上銀行間接融資方式仍處優(yōu)勢(shì),但其占比已大幅降低,與直接融資方式相比幾乎平分秋色。直接融資比重的穩(wěn)定增長,有利于減輕長期建設(shè)投資單純依靠銀行貸款所帶來的風(fēng)險(xiǎn),也有利于市場(chǎng)化治理結(jié)構(gòu)的形成、信用秩序的發(fā)育和全社會(huì)金融生態(tài)的改善。尤其是企業(yè)債券融資增加,與城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施投資推動(dòng)下國家發(fā)改委主導(dǎo)的城投債放行有密切關(guān)系。6月份以來,國家發(fā)改委已將企業(yè)債申報(bào)分為綠色通道、重點(diǎn)支持和正常審批三類。其中,綠色通道類項(xiàng)目將即報(bào)即審、簡化程序、盡快發(fā)行;重點(diǎn)支持類項(xiàng)目將分類排隊(duì)、加快審核;正常審核類項(xiàng)目則視為普通類別對(duì)待。保障性安居工程和重大在建續(xù)建項(xiàng)目等多被列入綠色通道之中;中小企業(yè)集合債、關(guān)系民生的農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等往往在重點(diǎn)支持之列。除加速審批外,企業(yè)債發(fā)債門檻也降低,對(duì)非財(cái)政百強(qiáng)縣平臺(tái)公司不得發(fā)企業(yè)債的原有規(guī)定或有突破。
      有理由相信,上述趨勢(shì)下,銀行類金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管部門都面臨新的問題。對(duì)銀行來說,面對(duì)有地方政府背景項(xiàng)目的融資需要,既不能無動(dòng)于衷,也不敢蜂擁而上,需要做的大概有兩個(gè)工作非常重要:一是將前期介入的項(xiàng)目設(shè)法“留住”,并協(xié)助或促使項(xiàng)目主體改制,使項(xiàng)目回報(bào)穩(wěn)定下來;二是與信托或其他機(jī)構(gòu)合作,創(chuàng)新融資品種。
      對(duì)于金融監(jiān)管來說,無論是緊急決定還是新巴塞爾標(biāo)準(zhǔn),都要考慮國內(nèi)融資的行業(yè)需求、融資主體和銀行業(yè)治理結(jié)構(gòu)這一現(xiàn)實(shí)。一方面對(duì)融資平臺(tái)貸款不能一刀切式地叫停,否則將可能人為地制造不良貸款。從實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn),一些融資平臺(tái)和建設(shè)項(xiàng)目貸款,本來有希望在建成后形成現(xiàn)金流的,但因?yàn)殂y行在政策壓力下停貸、催還或只收不貸,反而使正在進(jìn)行的項(xiàng)目難以為繼,資金鏈斷裂反而形成不良資產(chǎn),用有關(guān)人士的話說是“過于簡單化的監(jiān)管措施踢爆了金融風(fēng)險(xiǎn)”。另一方面,隨著各種信用創(chuàng)新以及直接融資比例的上升,基于身份和針對(duì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,必須向基于業(yè)務(wù)、針對(duì)行為的監(jiān)管。否則,對(duì)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管過度和對(duì)形形色色創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管漏洞將越來越嚴(yán)重。
      (作者系國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教

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