加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行審計初探

關(guān)鍵詞： 高校財務(wù)；財務(wù)預(yù)算；執(zhí)行審計；預(yù)算管理；績效評價

摘 要： 隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校預(yù)算執(zhí)行審計工作有了很大的改進(jìn)，但部分高校也存在著預(yù)算管理意識和參與意識不強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行審計制度建設(shè)不完善、執(zhí)行審計監(jiān)督不夠、績效評價缺乏、創(chuàng)新不足等問題。今后，在高校預(yù)算執(zhí)行審計中，應(yīng)將事前、事中和事后審計相結(jié)合，預(yù)算管理審計與支出預(yù)算執(zhí)行審計相結(jié)合，常用的審計方式與數(shù)字化審計方式相結(jié)合，專項(xiàng)審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與預(yù)算執(zhí)行審計相結(jié)合，預(yù)算執(zhí)行審計和績效審計相結(jié)合，成果運(yùn)用與整改落實(shí)相結(jié)合，以不斷提高高校審計水平。

中圖分類號： G647

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號： 1009－4474(2012)05－0125－04高等學(xué)校財務(wù)預(yù)算管理是高等學(xué)校財務(wù)管理的核心，是學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動的前提和依據(jù)，它反映了高校年度內(nèi)要完成的事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)。高等學(xué)校作為公共財政管理的組成部分，必須加強(qiáng)學(xué)校預(yù)算執(zhí)行情況的審計，樹立科學(xué)審計理念，將審計關(guān)口前移，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能及有效“建設(shè)性功能”的作用。

2008年教育部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校預(yù)算執(zhí)行與決算審計工作的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)教育行政部門要重視預(yù)算執(zhí)行審計工作，2009年的《教育審計規(guī)范》則對高校預(yù)算執(zhí)行審計的一般原則、主要內(nèi)容和方法作了明確規(guī)定?？梢?，加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行審計工作，是新時期高校財務(wù)審計工作的重點(diǎn)。

一、加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行審計的意義 “預(yù)算執(zhí)行審計是法律賦予審計機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，是國家審計的永恒主題”〔1〕。劉家義審計長在2011年全國審計工作報告中指出，“十二五期間，審計工作要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計，促進(jìn)法治政府、責(zé)任政府和效能政府〔2〕?！币虼?，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計，已經(jīng)成為今后審計工作的重點(diǎn)。就高校而言，自1999年我國實(shí)施擴(kuò)大招生規(guī)模政策以來，高校的財力大幅度增長。在這種情況下，加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行審計，對促進(jìn)高校財務(wù)和高校建設(shè)的規(guī)范化，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1．加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行審計，促進(jìn)高校建設(shè)規(guī)范化

高等學(xué)校的預(yù)算綜合了學(xué)校各項(xiàng)收入來源和支出用途，特別是預(yù)算資金的籌集、分配和使用，與高等學(xué)校的事業(yè)發(fā)展有著直接的關(guān)系。通過對高校預(yù)算執(zhí)行的審計，可以促使相關(guān)部門和人員按照規(guī)章制度辦事，健全財務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制，完善經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制制度，提高財務(wù)預(yù)算管理水平，使高校預(yù)算更加制度化、規(guī)范化。

2.加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行審計，提高資金使用效益

高等學(xué)校通過定期分析預(yù)算執(zhí)行情況，計算相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以及考核重點(diǎn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，可以更好地對資金使用情況進(jìn)行客觀評價，從而為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策提供及時、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息，最大限度地優(yōu)化資源配置，提高教育資金的使用效益。

3.加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行審計，推進(jìn)高校財務(wù)建設(shè)科學(xué)發(fā)展

曾海梅 加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行審計初探通過加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計，可以使審計部門更全面地掌握學(xué)校財務(wù)狀況，在有效監(jiān)督學(xué)校預(yù)算的編制與執(zhí)行情況的同時，向?qū)W校提出資金使用的合理化建議，從而使學(xué)校能更科學(xué)有效地進(jìn)行資金與資源配置，更好地推動高校財務(wù)建設(shè)的科學(xué)發(fā)展。

二、當(dāng)前高校預(yù)算執(zhí)行審計狀況 隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校預(yù)算執(zhí)行審計工作有了很大的改進(jìn)，但也存在一些不足。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.部分高校預(yù)算管理意識淡薄，制度不完善

預(yù)算執(zhí)行審計是編制下年度預(yù)算的重要依據(jù)。目前大部分高校都制定了預(yù)算編制制度和管理的規(guī)章制度，為預(yù)算管理奠定了良好基礎(chǔ)，但仍有部分高校尚未建立預(yù)算執(zhí)行審計規(guī)章制度，應(yīng)引起相關(guān)部門的重視。

2.部分高校預(yù)算參與意識不強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督力度不夠

目前部分高校參與預(yù)算編制的人員只是財務(wù)人員，學(xué)校的審計、教學(xué)、科研及其他管理部門并沒有主動參與預(yù)算編制工作，各部門往往只能被動接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算，而財務(wù)部門又缺乏與職能管理部門之間的溝通，職能管理部門也缺乏與基層單位之間的協(xié)調(diào)，這就造成預(yù)算編制缺乏系統(tǒng)的科學(xué)論證，透明度不高，預(yù)算考慮不全面，在執(zhí)行過程中調(diào)整的隨意性比較大，約束力不強(qiáng)。加之審計機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行的審計監(jiān)督僅限于事后，缺乏對預(yù)算實(shí)施全程的監(jiān)控和跟蹤，未做到審計關(guān)口前移，從而與內(nèi)審機(jī)構(gòu)對財務(wù)預(yù)算執(zhí)行要“事先參與”的要求差距較大。

3．部分高校預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制不健全，缺乏績效評價

一方面，績效審計意識不強(qiáng)。據(jù)調(diào)查，目前高校開展的內(nèi)部審計項(xiàng)目中績效審計只占到8.5%，這意味著績效審計工作十分薄弱。另一方面，相應(yīng)的審計評價指標(biāo)體系建設(shè)也嚴(yán)重滯后，在實(shí)踐中既沒有明確高校開展預(yù)算執(zhí)行績效審計的內(nèi)容，也沒有完善績效評價指標(biāo)體系。當(dāng)前高校開展預(yù)算執(zhí)行情況審計時，大部分是對預(yù)算完成情況的總結(jié)，并沒有對預(yù)算最終執(zhí)行情況的效益性評價，這就導(dǎo)致對預(yù)算結(jié)果的審計流于形式，沒有收到應(yīng)有的成效。

4.部分高校內(nèi)審人員隊(duì)伍建設(shè)滯后

目前部分高校內(nèi)審人員配備不足，年齡趨于老齡化。且一些審計人員專業(yè)較為單一，大多只是熟悉會計業(yè)務(wù)，專業(yè)知識的深度和廣度不夠，經(jīng)濟(jì)、財政、金融和法律法規(guī)等相關(guān)知識有限，業(yè)務(wù)技能與實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)欠缺，特別是在審計手段上，進(jìn)行數(shù)字化審計存在一定困難。加之自身經(jīng)歷和素質(zhì)的局限性，使部分內(nèi)審人員對自己所從事的工作認(rèn)識不足，缺少主動創(chuàng)新精神，對日常審計工作中的預(yù)算收支的真實(shí)性、合法性比較重視，但從客觀上提出問題、分析問題和解決問題的比較少，沒有完全體現(xiàn)出審計的職能作用。

三、強(qiáng)化“六個結(jié)合”，加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行審計 在新的形勢下，高校審計部門必須切實(shí)提高對財務(wù)預(yù)算執(zhí)行審計工作重要性的認(rèn)識，不斷加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計的機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮好審計對學(xué)校財務(wù)預(yù)算管理工作的促進(jìn)和保障作用。

1．在預(yù)算審計中，將事前、事中和事后審計相結(jié)合

現(xiàn)代審計強(qiáng)調(diào)全面審計，包括事前對預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和相關(guān)依據(jù)進(jìn)行評估分析；事中對其執(zhí)行情況、追加、調(diào)整情況進(jìn)行跟蹤審計，掌握執(zhí)行預(yù)算情況的動態(tài)，特別應(yīng)對大額資金進(jìn)行監(jiān)督和重點(diǎn)審查，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出改進(jìn)意見；注重事后對預(yù)算執(zhí)行情況的合法性、合規(guī)性、效益性進(jìn)行審計。通過對預(yù)算執(zhí)行事前、事中和事后的審計的有效結(jié)合，可實(shí)現(xiàn)對預(yù)算的全程監(jiān)督，對高校年度預(yù)算完成情況有一個全面、完整的認(rèn)識，從而把握住學(xué)校的整體經(jīng)濟(jì)活動，充分、有效地發(fā)揮好預(yù)算執(zhí)行審計的職能作用。

2．在審計重點(diǎn)上，將預(yù)算管理審計與支出預(yù)算執(zhí)行審計相結(jié)合

高校預(yù)算管理包括預(yù)算的制訂、執(zhí)行、控制、評估等環(huán)節(jié)。預(yù)算管理審計是在內(nèi)部控制制度測試的基礎(chǔ)上，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制必須遵循“量入為出，收支平衡”的原則，對預(yù)算方案的編制是否真實(shí)、合法、有效，預(yù)算調(diào)整是否按照規(guī)定程序?qū)徟?，預(yù)算下達(dá)后是否隨意增減項(xiàng)目或項(xiàng)目之間是否隨意調(diào)劑等情況進(jìn)行審計。其目標(biāo)是分析、評價高校預(yù)算管理情況，增強(qiáng)預(yù)算編制與執(zhí)行的規(guī)范性和透明度，健全預(yù)算管理機(jī)制，規(guī)范預(yù)算管理行為，提高資金使用效益。

支出預(yù)算執(zhí)行審計是對支出預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、合法性和有效性進(jìn)行審查和評價。具體包括預(yù)算支出是否真實(shí)，是否按照預(yù)算確定的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目、支出標(biāo)準(zhǔn)和支出用途進(jìn)行開支或撥付經(jīng)費(fèi)，是否嚴(yán)格執(zhí)行了財務(wù)規(guī)章制度，是否存在擅自擴(kuò)大支出范圍和提高開支標(biāo)準(zhǔn)的行為；有無多列、不列或少列支出的情況；支出中有無虛列支出，以領(lǐng)代報、以購代支現(xiàn)象，有無擠占、挪用、損失浪費(fèi)、濫發(fā)錢物、變向?qū)ν馔顿Y等行為；專項(xiàng)資金是否按特定項(xiàng)目或用途?？顚Ｓ?，有無擠占或虛列的行為等等。

財政部近日宣布將公開2011年中央預(yù)算部門出國經(jīng)費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算總體情況，由此可見，國家在預(yù)算執(zhí)行審計方面已將審計重點(diǎn)從過去的收支并重，轉(zhuǎn)為以支出審計為主，并格外重視對基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)以及大宗設(shè)備購置、圖書資料采購等的監(jiān)督，同時對于消耗性支出進(jìn)行嚴(yán)格控制。

審計署對《教育部2008年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果》公告中指出，審計中發(fā)現(xiàn)以下主要問題：(1)教育部挪用部本級項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)305萬元，彌補(bǔ)了5個所屬單位的項(xiàng)目支出或基本支出超支；(2)所屬北京師范大學(xué)挪用“985工程”（二期）項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)1950萬元（其中2008年600萬元），用于與該工程無關(guān)的房產(chǎn)租用支出；(3)6所所屬高校未經(jīng)核準(zhǔn)自行采購進(jìn)口產(chǎn)品1.64億元；（4）4個所屬科研機(jī)構(gòu)外包基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)支持的課題293萬元。此外，2008年，教育部有7個項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)合計101.30億元在編報部門預(yù)算時未細(xì)化到具體項(xiàng)目。為此，審計署建議：教育部應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算細(xì)化和執(zhí)行等各環(huán)節(jié)的管理，切實(shí)提高財政資金使用效益；加強(qiáng)對所屬高校進(jìn)口產(chǎn)品的政府采購管理，嚴(yán)格履行審批程序〔3〕。

審計署對《教育部2009年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果》公告也指出，審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題有：（1）教育部2009年部門預(yù)算中，研究生培養(yǎng)機(jī)制改革等6個項(xiàng)目的支出共120億元年初未細(xì)化到具體項(xiàng)目；（2）按照國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等部門的批復(fù)，教育部機(jī)關(guān)辦公樓和業(yè)務(wù)樓維修改造及設(shè)備購置計劃總投資為5800萬元，但實(shí)際完成投資為6198.48萬元，超出了計劃398.48萬元；（3）重復(fù)安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)80萬元。為此，審計署建議：教育部應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算約束，逐步完善內(nèi)部管理與監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對所屬單位和直屬高校的財政財務(wù)管理和監(jiān)督檢查工作〔4〕。

由上述情況可以看出，今后必須將預(yù)算管理審計、支出預(yù)算執(zhí)行審計密切結(jié)合，以便更好地促進(jìn)高校強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算編報，細(xì)化預(yù)算并按規(guī)定合理安排預(yù)算支出，充分發(fā)揮預(yù)算資金的使用效益，保證高校的預(yù)算管理健康發(fā)展。

3.在審計方法上，將常用的審計方式與數(shù)字化審計方式相結(jié)合

在常用的審計方法上，預(yù)算管理審計可以采用檢查、調(diào)查、分析性復(fù)核、復(fù)算、函證和詢問等方法，而收入預(yù)算執(zhí)行審計可以采用調(diào)查、審核、觀察、函證、計算、分析性復(fù)核、抽樣和詢問等方法，對于支出預(yù)算執(zhí)行審計可以采用調(diào)查、審核、監(jiān)盤、觀察、函證、計算、分析性復(fù)核、抽樣和詢問等方法。在使用分析法時，可采用比較分析法，即把兩個或兩個以上有內(nèi)在聯(lián)系和具有可比性的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行比較，從中發(fā)現(xiàn)差異，分析其原因，最后提出具體措施；也可運(yùn)用問題分析法，即對所關(guān)注的問題進(jìn)行確認(rèn)，核對所述問題是否真的存在，并分析問題的產(chǎn)生原因等。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，會計信息、業(yè)務(wù)信息的記錄、處理、傳遞、儲存等發(fā)生了根本性變化，因此在充分使用常用傳統(tǒng)審計方法的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極探索數(shù)字化審計方式，以推進(jìn)以在線審計、實(shí)施審計為特征的互聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計，可利用各種數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研究和計算機(jī)仿真預(yù)測，揭示帶有苗頭性和傾向性的問題，加強(qiáng)信息化條件下的查錯糾弊，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理，提高審計效率，把“實(shí)”、“高”、“新”、“嚴(yán)”、“細(xì)”的要求更好地落實(shí)到審計工作中，以維護(hù)審計工作的獨(dú)立性和權(quán)威性，推動審計工作的規(guī)范化、科學(xué)化和現(xiàn)代化。

4.在審計組織方式上，將專項(xiàng)審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與預(yù)算執(zhí)行審計相結(jié)合

高校要緊緊圍繞其總體發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)工作中心，加強(qiáng)對高校建設(shè)資金、教育發(fā)展資金的審計監(jiān)督。要把預(yù)算執(zhí)行審計作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并與專項(xiàng)資金審計相結(jié)合，相互利用審計成果，避免重復(fù)審計，提高審計工作效率與效果，更好地發(fā)揮審計部門的整體效應(yīng)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對象主要是領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，通過審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間在本單位的財政、財務(wù)等收支情況，可評價領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)、合法和效益性，界定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中對存在問題所應(yīng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而預(yù)算執(zhí)行審計的對象主要是財政收支情況，是在預(yù)算內(nèi)部控制測評的基礎(chǔ)上，對預(yù)算管理、收入預(yù)算執(zhí)行、支出預(yù)算執(zhí)行等進(jìn)行的審查和評價，在審計中兩者應(yīng)互有穿插，緊密聯(lián)系。同時，應(yīng)做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，使預(yù)算執(zhí)行審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任單位資料共享，并建立預(yù)算執(zhí)行審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合的有效機(jī)制，這樣既能提高審計工作效率，又能促進(jìn)審計內(nèi)容的進(jìn)一步完善，使審計深度和廣度都有較大的突破。

5.在審計評價上，將預(yù)算執(zhí)行審計和績效審計相結(jié)合

目前，重視預(yù)算編制的合理性和預(yù)算執(zhí)行的有效性，已成為預(yù)算執(zhí)行審計的重要目標(biāo)?？冃徲嬍菍σ欢ㄙY源或資金投入、運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、收益性的檢查和評價。中國審計署已經(jīng)確定，到2012年，所有的審計項(xiàng)目都要開展績效審計，績效評價指標(biāo)體系必不可少。因此，應(yīng)積極開展預(yù)算執(zhí)行績效審計，將預(yù)算執(zhí)行審計與績效審計相結(jié)合，著力構(gòu)建評價指標(biāo)體系，考核投入產(chǎn)出關(guān)系，進(jìn)行成本效益分析，并提出建設(shè)性意見，以促進(jìn)資源的有效利用和提高資金的使用效益〔5〕。

6.在審計完成后，將成果運(yùn)用與整改落實(shí)相結(jié)合

為維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和審計機(jī)關(guān)的權(quán)威性，對審計時查出的違紀(jì)違規(guī)問題，應(yīng)以審計決定書的形式要求被審計單位限期執(zhí)行，對其他問題則以審計意見書形式要求被審計單位限期整改，著力構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行審計跟蹤整改落實(shí)機(jī)制及審計成果運(yùn)用機(jī)制，維護(hù)學(xué)校利益，真正使財務(wù)預(yù)算執(zhí)行審計達(dá)到預(yù)算的效果，從而促進(jìn)財務(wù)政策措施的完善、管理的規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制的到位，更好地為高校宏觀決策和科學(xué)發(fā)展提供服務(wù)。

總之，必須從應(yīng)對新形勢新挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)審計工作科學(xué)發(fā)展的高度進(jìn)一步思考高校預(yù)算執(zhí)行審計。在當(dāng)前的工作中，尤其要突出上述“六個結(jié)合”，更加嚴(yán)格地依法審計、文明審計，不斷增強(qiáng)審計的公信力和執(zhí)行力，努力提高審計工作績效，使其在高校建設(shè)與發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：舒莉霞）