旅游公共服務(wù)多元化供給:政府職能定位與模式選擇研究

[摘要]隨著我國旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，旅游公共服務(wù)的廣泛社會(huì)需求、政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求以及旅游公共服務(wù)的實(shí)踐探索，已經(jīng)對創(chuàng)新旅游公共服務(wù)供給模式提出了迫切要求。文章以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)等理論作為主要分析工具，結(jié)合旅游公共服務(wù)實(shí)踐，明確政府在旅游公共服務(wù)多元化供給過程中職能定位的基礎(chǔ)上，探討旅游公共服務(wù)政府、市場、社會(huì)共同參與的旅游公共服務(wù)供給模式，以保證旅游公共服務(wù)在制度框架內(nèi)有效供給，滿足公眾日益增長的旅游公共服務(wù)需求和實(shí)現(xiàn)公共利益。

[關(guān)鍵詞]旅游公共服務(wù)；供給模式；多中心治理

[中圖分類號]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002－5006(2012)02－0013－10

1 引言

中國正處在從一般溫飽型社會(huì)向和諧發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，在這一時(shí)期，政府職能已從以經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)為主，逐步發(fā)展到以社會(huì)性公共服務(wù)為主的階段。隨著我國改革開放的不斷深入和旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，旅游公共服務(wù)的廣泛社會(huì)需求、政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求以及旅游公共服務(wù)的實(shí)踐探索，已經(jīng)對創(chuàng)新旅游公共服務(wù)供給模式提出了迫切要求。長期以來，我國政府承擔(dān)旅游公共服務(wù)的大部分職責(zé)，旅游公共服務(wù)供給過程中還存在諸多問題，主要表現(xiàn)在對旅游公共服務(wù)的理念認(rèn)識不到位；旅游公共服務(wù)供給水平和層次低下、供給方式單一，無法充分滿足公眾日益增長的旅游公共服務(wù)需求；運(yùn)行體制不完善，資源配置率低，這些都嚴(yán)重制約了旅游公共服務(wù)的健康發(fā)展。由此，如何通過創(chuàng)新旅游公共服務(wù)供給模式，保證旅游公共服務(wù)在制度框架內(nèi)有效供給，為公眾提供更加公平、有效的旅游公共服務(wù)，已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國社會(huì)研究的一項(xiàng)重要課題。

2 相關(guān)研究綜述

麥克戴維等(McDavid，et al.)、岡薩雷斯等(Gonzale，et al.)以及米蘭達(dá)等(Miranda，et al.)進(jìn)行的大量經(jīng)驗(yàn)研究表明，促進(jìn)公共部門與私人部門的競爭，能有效地促進(jìn)公共部門的公共服務(wù)供給效率，使公民得到更低成本、更高質(zhì)量的公共服務(wù)。斯蒂格利茨(Stiglitz)認(rèn)為，在各個(gè)部門直接或者間接引入競爭實(shí)體是管制的好辦法；公私部門通過引入社會(huì)競爭，更分散地提供公共服務(wù)，這不僅確保了公共服務(wù)的有效供給，而且使公共服務(wù)數(shù)量和種類更符合公眾需求。以奧斯特羅姆(Ostrom)為代表的新公共管理者，在挑戰(zhàn)傳統(tǒng)公共行政理論的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)區(qū)分公共產(chǎn)品的提供和生產(chǎn)，主張將市場機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，并列舉了提供和生產(chǎn)的主要方式，提出“多中心”模式。此后的新公共服務(wù)理論在更強(qiáng)調(diào)民主、公民權(quán)和服務(wù)理念的基礎(chǔ)上，主張通過政府、私人、非營利機(jī)構(gòu)的合作治理為公民提供更好的公共服務(wù)。登哈特(Denhardt)夫婦倡導(dǎo)“服務(wù)而非掌舵”的新公共服務(wù)理論(the new public service)，提出了服務(wù)行政的基本內(nèi)涵，指出公共管理者的重要作用并不是體現(xiàn)在對社會(huì)的控制或駕馭，而是在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益。

在我國，由于傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的需要，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)制度的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，建設(shè)公共服務(wù)型政府成為亟待解決的課題。李軍鵬認(rèn)為，政府基本公共服務(wù)問題是一個(gè)歷史性和世界性的重要課題，也是發(fā)揮政府作用、履行政府職能的核心問題。李琪認(rèn)為，服務(wù)體制的創(chuàng)新和服務(wù)模式的設(shè)計(jì)是構(gòu)建公共服務(wù)型政府的重要路徑，公共服務(wù)體制創(chuàng)新要根據(jù)不同公共服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，采取不同的供給制度模式；服務(wù)模式的設(shè)計(jì)要求以群眾的需求為公共服務(wù)的切入點(diǎn)。句華探討了公共服務(wù)的市場機(jī)制可以解決公共產(chǎn)品和服務(wù)關(guān)于“提供什么、提供多少和如何提供”的問題，分析了不同類型服務(wù)與市場機(jī)制不同的引入方式之間的關(guān)聯(lián)性，并探討了合同外包、特許經(jīng)營、用者付費(fèi)和內(nèi)部市場等4種不同的制度安排。陳振明指出，當(dāng)前我國社會(huì)對公共服務(wù)的需求已經(jīng)進(jìn)入高速增長時(shí)期，而公共服務(wù)的制度改革仍明顯滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，這就要求我們合理選擇和創(chuàng)新公共服務(wù)的提供機(jī)制和方式，推進(jìn)對多樣化公共服務(wù)的分類管理，構(gòu)建高效、公平和權(quán)責(zé)對稱的公共服務(wù)提供模式。

旅游公共服務(wù)是公共服務(wù)在旅游領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)。目前，國內(nèi)外關(guān)于旅游公共服務(wù)供給模式的專門研究還非常少，并且由于長期以來受政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的影響，很多學(xué)者認(rèn)為旅游公共服務(wù)應(yīng)采取政府壟斷供給模式，這在一定程度上也加劇了旅游公共服務(wù)供給不足的局面。實(shí)踐表明，政府不應(yīng)該是旅游公共服務(wù)的唯一直接提供者，社會(huì)其他部門也有可能進(jìn)入旅游公共服務(wù)領(lǐng)域，參與旅游公共服務(wù)的供給，政府要通過建立專門機(jī)構(gòu)來管理旅游資源和規(guī)范發(fā)展，公共部門與私營部門的合作是旅游發(fā)展的重要政策工具，構(gòu)建公私伙伴關(guān)系是轉(zhuǎn)型期中國旅游業(yè)獲得強(qiáng)勁動(dòng)力的必選模式。國內(nèi)外有關(guān)公共服務(wù)方面的相關(guān)研究對旅游公共服務(wù)的研究和實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)意義。

3 旅游公共服務(wù)多元化供給：理論依據(jù)與政府職能定位

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，社會(huì)公共需求決定著公共供給的內(nèi)容，公共供給必須適應(yīng)公共需求的規(guī)律，即公共供給必須與公共需求相平衡。在公共行政學(xué)上，公共需求決定了政府的職能、活動(dòng)范圍與活動(dòng)方式，公共需求的變化決定了政府職能、體制與行為的變化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，旅游公共需求群體的多樣化、旅游需求個(gè)體的差別化和個(gè)性化，導(dǎo)致旅游公共服務(wù)需求呈現(xiàn)出多元化的格局。而政府單一供給旅游公共服務(wù)具有很強(qiáng)的剛性特征，在現(xiàn)行的旅游公共服務(wù)供給中，旅游者需求與供給者之間信息不對稱等因素導(dǎo)致了供給效率低下，使得旅游者缺乏選擇產(chǎn)品消費(fèi)種類及數(shù)量的機(jī)會(huì)。

3.1 旅游公共服務(wù)多元化供給的理論依據(jù)

政府的比較優(yōu)勢決定了它必須肩負(fù)提供公共服務(wù)的主要責(zé)任。隨著公共產(chǎn)品理論的發(fā)展，學(xué)者們普遍認(rèn)為公共服務(wù)的供給(supply)是一個(gè)復(fù)雜的過程，一般包括提供(provision)和生產(chǎn)(production)兩個(gè)環(huán)節(jié)。馬斯格雷夫(Musgrave)認(rèn)為，公共產(chǎn)品的政府提供并不意味著由政府生產(chǎn)；政府提供是指政府通過預(yù)算進(jìn)行公共資金的投入，但這并不意味著必須由政府來生產(chǎn)。奧斯特羅姆(Ostrom)進(jìn)一步認(rèn)為，公共服務(wù)或產(chǎn)品的“提供”是指通過集體選擇機(jī)制做出決策，決策的內(nèi)容包括提供者、供給數(shù)量和質(zhì)量、生產(chǎn)安排、融資、生產(chǎn)監(jiān)督；“生產(chǎn)”則是指“將投入變成產(chǎn)出的更加技術(shù)化的過程，制造一個(gè)產(chǎn)品或者在許多情況下給予一項(xiàng)服務(wù)”?？傊诎压卜?wù)的“提供”和“生產(chǎn)”分開的前提下，公共服務(wù)的供給者既可以是公共部門，也可以是私人部門。

當(dāng)前我國旅游公共服務(wù)供給基礎(chǔ)薄弱，政府在旅游公共服務(wù)供給過程中處于壟斷地位。從供給主體這一角度考慮，旅游公共服務(wù)多中心供給應(yīng)該是改變政府單一供給的局面，形成各類供給主體共同參與相互作用、優(yōu)勢互補(bǔ)的多中心供給模式?！岸嘀行摹币辉~，來自奧斯特羅姆、蒂伯特(Tietout)和瓦倫(Warren)的經(jīng)典性文章。

本研究采用“多中心”概念，是指在旅游公共服務(wù)供給過程中，存在眾多的參與者，他們能夠自主選擇市場機(jī)會(huì)，由此形成許多替代性的制度安排。在一定條件下，政府、市場、社會(huì)都有可能成為旅游公共服務(wù)的供給主體。政府追求公平的價(jià)值，市場遵循效率的法則，社會(huì)崇尚正義的理念。三者在解決同一社會(huì)問題時(shí)彼此間卻存在著密切的互動(dòng)關(guān)系，資金、人員、技術(shù)、公共關(guān)系往往在三者之間流動(dòng)。旅游公共服務(wù)供給中，政府的作用是有限制的，主張根據(jù)不同公共服務(wù)的特點(diǎn)，結(jié)合政府、企業(yè)和社會(huì)力量的優(yōu)勢，采取不同的供給模式，實(shí)行公共服務(wù)供給主體的多元化，建立政府、市場和社會(huì)三維框架下的多中心供給模式。

3.2 旅游公共服務(wù)多元化供給的政府職能定位

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求以及政府能力的有限性?；谶@兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。營利部門和非營利組織介入旅游公共服務(wù)的供給，并不意味著政府供給公共服務(wù)的責(zé)任相應(yīng)減輕，甚至前兩者可以替代政府的地位，而是適應(yīng)新的格局，其職能有所調(diào)整(表1)。

由于旅游公共服務(wù)主體在旅游公共服務(wù)供給中獨(dú)有的功能和固有的缺欠，使得各自有不同的功能空間和供給邊界。就旅游公共服務(wù)供給的內(nèi)容看，政府強(qiáng)調(diào)普遍的、宏觀的方面，供給的目標(biāo)是讓所有服務(wù)的接受者都能承擔(dān)起旅游公共服務(wù)的價(jià)格、滿意的旅游公共服務(wù)質(zhì)量。政府強(qiáng)調(diào)的是整體服務(wù)，而其他主體強(qiáng)調(diào)的是部分服務(wù)。個(gè)人需求是有差異的，營利組織供給服務(wù)則是對服務(wù)消費(fèi)者細(xì)分的一種回應(yīng)，是對個(gè)人差別需求的滿足。相對于政府和市場在旅游公共服務(wù)供給的不足，非營利組織延展服務(wù)的補(bǔ)充不可或缺。非營利組織可以在政府與市場之間起到很好的緩沖作用，化解一部分市場的消極影響，這一點(diǎn)在我國現(xiàn)階段還不具備，因此，旅游公共服務(wù)市場化改革與政府供給之間的銜接并不緊密，市場化的風(fēng)險(xiǎn)可能由政府獨(dú)家承擔(dān)。旅游公共服務(wù)的個(gè)人供給更多地體現(xiàn)在公民強(qiáng)烈的主體意識和積極的進(jìn)取精神，公民自豪感和社會(huì)責(zé)任感的回歸，激活公眾真實(shí)參與意識，是公民自治的實(shí)現(xiàn)形式。其性質(zhì)類似于非營利組織，但卻沒有明確的組織形式，是個(gè)體非制度化參與，具有更大的自適應(yīng)性，屬于補(bǔ)缺型服務(wù)(表2)。

4 轉(zhuǎn)型時(shí)期旅游公共服務(wù)多元化供給模式選擇

旅游公共服務(wù)需求是目的地旅游公共服務(wù)體系存在的基礎(chǔ)和根本原因，旅游公共服務(wù)供給是旅游公共服務(wù)體系的核心構(gòu)成。旅游公共服務(wù)供給可以從兩個(gè)層面理解：從供給主體結(jié)構(gòu)看，主要討論由誰來供給的問題，表明多個(gè)主體及其之間的合作和競爭關(guān)系；從提供過程來看，主要討論怎么供給的問題，它表明旅游公共服務(wù)提供是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。所謂模式是指事物內(nèi)部的若干成分(即元素、要素)，按照一定的關(guān)系(即一定的構(gòu)成方式、一定的組合規(guī)律)所組成的一定的表現(xiàn)形式。

發(fā)達(dá)國家十分重視加強(qiáng)政府與市場、社會(huì)的伙伴關(guān)系，引入市場化和社會(huì)化機(jī)制，實(shí)行公共服務(wù)合同外包、公共服務(wù)購買、政府間協(xié)議、合同承包、補(bǔ)助、特許經(jīng)營、憑單制、志愿服務(wù)等多種供給方式。旅游公共服務(wù)的多主體復(fù)合供給正是通過政府(G)、市場(M)、社會(huì)(S)力量的聯(lián)動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)有效互補(bǔ)、協(xié)同呼應(yīng)的多方參與(G－M－S)的理想的旅游公共服務(wù)復(fù)合供給的綜合聯(lián)動(dòng)模式(表3)。

需要說明的是，旅游公共服務(wù)有別于一般的旅游(企業(yè))服務(wù)，為了確保旅游公共服務(wù)的公共性，在旅游公共服務(wù)復(fù)合供給機(jī)制中，每種可能的運(yùn)作模式都離不開政府的參與。

4.1 政府主導(dǎo)型旅游公共服務(wù)供給模式

4.1.1 G－G模式

(1)政府直接生產(chǎn)提供型

政府直接生產(chǎn)提供型模式中，政府扮演著服務(wù)的生產(chǎn)者和安排者的角色，直接向公眾提供服務(wù)。采取這種供給模式的旅游公共服務(wù)一般具有以下特征：

①營利甚微甚至是無利可圖而又關(guān)系民生的，也就是難以直接對公眾收取使用費(fèi)或直接收費(fèi)的成本過高的旅游公共服務(wù)。

②此類旅游公共服務(wù)供給事關(guān)重大，由其他部門提供將會(huì)帶來嚴(yán)重后果或者現(xiàn)階段仍沒有實(shí)現(xiàn)的可能環(huán)境。

③具有極其顯著的“外部性”，導(dǎo)致市場企業(yè)缺乏供給能力也不愿意供給，對于社會(huì)第三部門而言則可能無力承擔(dān)，所以必須由政府免費(fèi)或者低價(jià)向公眾提供的旅游公共服務(wù)，否則，必然導(dǎo)致旅游公共服務(wù)功能的扭曲而產(chǎn)生消極的社會(huì)后果。此類旅游公共服務(wù)主要適用范圍是其他部門不能或不愿介入的旅游公共服務(wù)供給領(lǐng)域。因?yàn)榇祟惙?wù)具有極強(qiáng)的非競爭性、非排他性的特征，很難避免“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)，所以這種模式主要包括涉及社會(huì)公正、道德倫理、社會(huì)穩(wěn)定的純公共產(chǎn)品和服務(wù)，如旅游政策法規(guī)、大型旅游公共基礎(chǔ)設(shè)施等。

(2)政府壟斷供給型

政府壟斷供給型模式是一種傳統(tǒng)的旅游公共服務(wù)供給模式，政府是這種供給模式的主體。盡管在旅游公共服務(wù)領(lǐng)域中，市場化、社會(huì)化已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，但政府始終是最有力量的旅游公共服務(wù)供給者。旅游公共服務(wù)的供給由政府決策，政府在公共財(cái)政基礎(chǔ)上籌資、生產(chǎn)和分配。采取這種模式的旅游公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式主要有兩種：

①由政府出資建立公營企業(yè)來進(jìn)行日常經(jīng)營管理，直接提供旅游公共服務(wù)：

②政府對目前所屬的公共部門進(jìn)行公司化改造，按照公司法進(jìn)行登記注冊和管理運(yùn)營。企業(yè)擁有一定的自主權(quán)，讓其參與市場的競爭，以便更加有效地提供旅游公共服務(wù)。

旅游公共服務(wù)的政府壟斷供給具有強(qiáng)制優(yōu)勢、超脫優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和效率優(yōu)勢。

①政府掌握著“暴力潛能”，直接投資供給不受私人資本數(shù)量限制，可以通過征稅來籌措資金，是旅游公共服務(wù)供給的主導(dǎo)力量；

②政府可以不從投資項(xiàng)目本身的利益著眼，不計(jì)較投資生產(chǎn)的旅游公共服務(wù)是否可以對消費(fèi)者收取使用費(fèi)，提高社會(huì)福利水平；

③政府是一個(gè)嚴(yán)密的組織系統(tǒng)，具有有序的組織機(jī)制和實(shí)施規(guī)則的強(qiáng)制力，通過組織優(yōu)勢來弱化外部性和不確定性因素；

④政府根據(jù)財(cái)政能力和實(shí)際需要統(tǒng)籌安排，使得消費(fèi)不受限制，其潛在的效用可以得到充分實(shí)現(xiàn)。如上海旅游咨詢服務(wù)中心，就是采用政府壟斷供給型的模式。

但這種模式也存在一定的不足和缺點(diǎn)：

①財(cái)政壓力，政府提供的旅游公共服務(wù)越多，其資金供給量越大，管理成本也越多，意味著財(cái)政支出也在加大，財(cái)政壓力增加；

②政府壟斷供給可能會(huì)導(dǎo)致供給的低效率，如供給服務(wù)的數(shù)量不足、質(zhì)量下降和供給錯(cuò)位、缺位等；

③旅游公共服務(wù)設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)不良，使用損耗嚴(yán)重等。

4.1.2 G－M模式和G－S模式

政府委托市場(G－M)和社會(huì)第三部門(G－S)供給型模式。政府提供并不意味著一定要政府生產(chǎn)，隨著人們生活水平的提高，對于各種各樣旅游公共服務(wù)的需求在不斷提高，加之政府財(cái)力有限以及旅游公共服務(wù)供給過程中效率低下，此外，隨著社會(huì)的發(fā)展，旅游公共服務(wù)的性質(zhì)也在不斷發(fā)生改變，為政府部門與市場企業(yè)或社會(huì)第三部門采取多種合作形式提供可能。如政府部門與市場營利部門或第三部門簽訂生產(chǎn)合同、授予經(jīng)營權(quán)、政府參股、經(jīng)濟(jì)資助(財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、減免稅收)、BOT方式等多種形式，以鼓勵(lì)其生產(chǎn)。這些供給方式既可緩解政府的直接財(cái)政負(fù)擔(dān)，又有助于提高旅游公共服務(wù)的經(jīng)營和管理效益。由于考慮到某些旅游公共服務(wù)的外部性及對于社會(huì)分配的重要意義，最優(yōu)的所有者還應(yīng)該是政府，只是生產(chǎn)和經(jīng)營可以由市場企業(yè)和社會(huì)第三部門來完成。

政府委托市場供給(G－M)模式中，政府選擇合作伙伴的方式一般是公開招標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是將市場機(jī)制引入政府直接投資領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)分離。如上海市旅游委員會(huì)建設(shè)的官方旅游熱線962020，即旅游呼叫中心，就是政府和私人簽訂合同，私人負(fù)責(zé)生產(chǎn)，政府采購后再向公眾提供公益性咨詢服務(wù)。為了更大限度地發(fā)揮經(jīng)營者的自主性和積極性，政府可以將一部分壟斷性行業(yè)的現(xiàn)有國有資產(chǎn)或?qū)⒁ǔ赏度胧褂玫馁Y產(chǎn)出售或?qū)嵭泄煞葜聘脑?，以盡快收回政府投資，減少政府投資風(fēng)險(xiǎn)。

政府委托社會(huì)第三部門(G－S)模式中，政府確定某種旅游公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，非營利部門招標(biāo)、承包，中標(biāo)后按與政府簽訂的供給合同為公眾提供旅游公共服務(wù)。政府委托第三部門(G－S)供給，對政府而言的主要優(yōu)點(diǎn)在于：政府從繁雜的經(jīng)營管理中擺脫出來，能更好的明確目標(biāo)和政策；減輕了政府具體實(shí)施的負(fù)擔(dān)，而將具體計(jì)劃與實(shí)施交由服務(wù)提供者負(fù)責(zé)。第三部門得到了政府資助或享受免費(fèi)待遇等優(yōu)惠政策，解決了籌資難問題；擴(kuò)大了供給的自主權(quán)，明確了責(zé)任和公益心，增加了旅游公共服務(wù)供給成功的可能性。

4.2 市場主導(dǎo)型旅游公共服務(wù)供給模式

某些旅游公共服務(wù)在技術(shù)上的排他以及有效的競爭，為私人提供創(chuàng)造了條件。旅游公共服務(wù)市場主導(dǎo)型供給模式是指營利組織根據(jù)市場需求，以營利為目的、運(yùn)用收費(fèi)方式補(bǔ)償支出的一種模式。在旅游公共服務(wù)市場供給模式下，旅游公共服務(wù)生產(chǎn)所需資金并非完全由政府來提供，私人也提供了一部分的資金。旅游公共服務(wù)市場主導(dǎo)型供給模式可以分政府管制下的由市場完全供給(M－M)模式和政府補(bǔ)貼下的市場供給(M－G)模式。這種由私人生產(chǎn)、經(jīng)營的旅游公共服務(wù)產(chǎn)品，政府給予必要的補(bǔ)貼和管制。一般在市場主導(dǎo)型旅游公共服務(wù)供給模式中，政府力量介入少，宏觀指導(dǎo)居多。

4.2.1 M－M模式

政府監(jiān)管下的由市場完全供給(M－M)模式，即在政府管制下由私人資本通過投標(biāo)取得政府特許的專利經(jīng)營權(quán)來生產(chǎn)與供給經(jīng)營某項(xiàng)旅游公共服務(wù)。該種旅游公共服務(wù)供給模式具有以下明顯優(yōu)勢：

①充分利用社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)力量來發(fā)展旅游公共事業(yè)，可以極大地減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)擴(kuò)大旅游者的選擇范圍，旅游者由此也能夠享有較高質(zhì)量的旅游公共服務(wù)產(chǎn)品；

②生產(chǎn)者具有相對充分的自主權(quán)，以營利為其經(jīng)營的目的，能夠確保生產(chǎn)者在政府允許的范圍內(nèi)獲得合理的利潤；

③生產(chǎn)者承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，這樣就使生產(chǎn)者不僅具有提高投資效率的內(nèi)在動(dòng)力，又有競爭的外在壓力，使其不斷采用先進(jìn)技術(shù)來改善旅游公共服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而提高社會(huì)效益和降低生產(chǎn)成本。

由于此類旅游公共服務(wù)具有一些特殊特點(diǎn)，M－M模式供給旅游公共服務(wù)需要注意幾個(gè)問題：

第一，此類旅游公共服務(wù)產(chǎn)品私人性強(qiáng)，政府可以通過與私人資本所簽訂的合約，將專營權(quán)授予私人資本，私人資本取得壟斷經(jīng)營權(quán)，從而可以享受規(guī)模經(jīng)濟(jì)，避免過度競爭；

第二，同時(shí)具有收費(fèi)性和公共性特點(diǎn)，因此其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)完全由市場供求關(guān)系和競爭情況調(diào)節(jié)，不必由政府批準(zhǔn)；

第三，政府通過合同明確界定私人資本的義務(wù)，必須達(dá)到一定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，為旅游者提供優(yōu)質(zhì)旅游服務(wù)，保障消費(fèi)者權(quán)益。

很多城市的旅游公共交通服務(wù)就采取這種模式：雙方簽訂的合同對私營部門提供旅游公共交通的線路、車輛間隔時(shí)間、價(jià)格等均做出規(guī)定，確定企業(yè)因政策因素發(fā)生虧損時(shí)政府進(jìn)行補(bǔ)貼的數(shù)量，保證企業(yè)獲得穩(wěn)定的收益。若企業(yè)達(dá)不到合同規(guī)定的旅游服務(wù)質(zhì)量，政府將中止合同。這樣就強(qiáng)化了企業(yè)成本約束，促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理水平的提高。政府通過規(guī)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，迫使企業(yè)降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量。從本質(zhì)上說，政府監(jiān)管存在的合理依據(jù)是市場失靈，是對市場失靈或缺陷的回應(yīng)，從維護(hù)旅游者的公共利益和國家整體利益出發(fā)，利用行政性資源和行政手段，糾正或緩解旅游市場失靈與市場缺陷帶來的不經(jīng)濟(jì)和不公正，從而維護(hù)旅游經(jīng)濟(jì)和旅游市場秩序的穩(wěn)定。

4.2.2 M－G模式

政府補(bǔ)貼下的市場供給模式中，政府對私人經(jīng)營這類旅游公共服務(wù)的資助途徑和方法很多，其中主要有：投資參股、按業(yè)務(wù)量補(bǔ)貼、無償捐贈(zèng)、提供優(yōu)惠借款、提供借款擔(dān)保、無償或低價(jià)提供土地、減免稅收等。政府補(bǔ)貼的其他內(nèi)容有：政府給參與旅游公共服務(wù)經(jīng)營企業(yè)以一定補(bǔ)貼，使其樂意嘗試提供改善旅游公共服務(wù)質(zhì)量的舉措；政府的補(bǔ)貼增加了旅游企業(yè)的研發(fā)投入，從而促進(jìn)旅游企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，增強(qiáng)旅游公共服務(wù)的技術(shù)含量和供給效率；通過補(bǔ)貼和直接投資等方法促進(jìn)旅游企業(yè)人力資本的積累和知識、技術(shù)的進(jìn)步。如杭州市政府每年有1000萬元專項(xiàng)財(cái)政資金補(bǔ)貼杭州旅游集散中心，并給予50輛旅游車的營運(yùn)指標(biāo)；蘇州市政府對集散中心給予政策層面的支持，并享受公交車待遇，在站點(diǎn)設(shè)置、景點(diǎn)門票方面給予優(yōu)惠等。

4.3 旅游公共服務(wù)社會(huì)自愿型供給模式

社會(huì)自愿供給的主要組織形式是社區(qū)和非營利組織。非營利組織的發(fā)展是與國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化水平密切相關(guān)的，非營利組織能夠在扶貧、環(huán)保、教育、維權(quán)、慈善等許多領(lǐng)域獲得政府和市場無法取得的成效。非營利組織提供公共服務(wù)的數(shù)量也是衡量一個(gè)國家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。由于國家發(fā)展處于不同階段，非營利組織在旅游公共服務(wù)供給上也相應(yīng)有自己的發(fā)展模式。

4.3.1 S－S模式

非營利組織主導(dǎo)型供給模式，即社會(huì)組織獨(dú)立提供旅游公共服務(wù)。一些非營利組織為了保持獨(dú)立性，往往通過自籌資金(包括會(huì)費(fèi)、私人捐款、服務(wù)收費(fèi)等)，依靠自身力量提供多種形式的旅游公共服務(wù)。如英國飯店與餐館協(xié)會(huì)、英國導(dǎo)游協(xié)會(huì)、英國旅行社代理人協(xié)會(huì)等，這些行業(yè)協(xié)會(huì)積極維護(hù)本行業(yè)的利益，促進(jìn)跨行業(yè)的橫向聯(lián)系，制定本行業(yè)的條例和準(zhǔn)則，負(fù)責(zé)行業(yè)內(nèi)人員培訓(xùn)工作，提供旅游信息服務(wù)以及受理游客投訴等。政府的角色將更多地體現(xiàn)為旅游公共服務(wù)的協(xié)調(diào)者和監(jiān)察者。此外，加強(qiáng)公眾旅游公共服務(wù)意識，動(dòng)員全民參與，通過社會(huì)公民的服務(wù)可以在一定程度上節(jié)省經(jīng)費(fèi)和工作人員?，F(xiàn)階段，我國應(yīng)堅(jiān)持培育發(fā)展與監(jiān)督管理并舉的指導(dǎo)思想，不斷健全相關(guān)法律法規(guī)體系，防范非營利組織在提供服務(wù)過程中可能出現(xiàn)的行為偏差。

4.3.2 S－G模式

非營利組織與政府合作模式。典型的表現(xiàn)形式是非營利組織接受政府資助或享受免稅待遇等優(yōu)惠政策，但政府并沒有直接投資經(jīng)營，政府借助非營利組織，實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)輸出的社會(huì)化，即吸引社會(huì)非營利組織參與政府社會(huì)職能的實(shí)現(xiàn)，把一部分政府社會(huì)職能交由社團(tuán)、中介組織、非營利組織來做，改善現(xiàn)有的政府職能。美國多數(shù)城市建立了旅游問詢中心，是一個(gè)非營利性的龐大組織，將各類游客吸引到該城市并為其服務(wù)，通過他們的服務(wù)，將政府、貿(mào)易與市民協(xié)會(huì)、個(gè)體性質(zhì)的旅游供應(yīng)者(如飯店、汽車旅館、餐館、風(fēng)景區(qū)和地方交通部門等)的利益集中在一起。根據(jù)美國國際會(huì)議組織對美國278個(gè)旅游問詢中心的調(diào)查，屬于政府財(cái)政支持的經(jīng)費(fèi)占了中心總經(jīng)費(fèi)的24％；通過各地州政府立法，規(guī)定將城市酒店床位收入所得稅總額的50％劃給旅游問詢中心作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，此外，包括收會(huì)員費(fèi)和免稅的自主經(jīng)營收入及社會(huì)捐款，可見，美國旅游問詢中心的經(jīng)費(fèi)主要來自政策的支持和政府的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。國外還充分利用城市青年志愿者和城市義工組織，在新增功能型的服務(wù)場所提供人工服務(wù)和外語翻譯、聲訊服務(wù)等方面發(fā)揮作用，其廣泛接受社會(huì)捐助和志愿者服務(wù)的方式值得借鑒。

4.3.3 S－M模式和M－S模式

非營利組織與市場合作模式。從市場企業(yè)方面看，企業(yè)參與非營利組織的各類公益活動(dòng)，一方面有利于增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部的凝聚力，培養(yǎng)企業(yè)成員的奉獻(xiàn)精神；另一方面，企業(yè)采取有形、無形投資于公益事業(yè)的活動(dòng)，可以樹立企業(yè)在社會(huì)上的新形象，增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)認(rèn)同感，提高企業(yè)的經(jīng)營效益。例如臺灣春風(fēng)旅行社、鳳凰旅行社等與公益組織“伊甸基金會(huì)”合作，進(jìn)行與旅行業(yè)務(wù)交易關(guān)聯(lián)的公益推廣活動(dòng)，即面向全臺灣的殘疾人士舉辦“腳踏希望、輪走臺灣”的公益活動(dòng)受到社會(huì)好評。

從非營利組織方面看，加強(qiáng)與企業(yè)的合作關(guān)系，得到企業(yè)特別是大中型企業(yè)的資助，自身的活動(dòng)能力、社會(huì)公信力得到較大的提高，所組織的公益活動(dòng)才可能獲得更大的社會(huì)影響，取得更明顯的社會(huì)公益實(shí)效，促進(jìn)自身健康、科學(xué)的可持續(xù)發(fā)展。如加強(qiáng)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)對旅游企業(yè)的指導(dǎo)作用，始終是我國行業(yè)協(xié)會(huì)的重要工作之一。深圳市旅游協(xié)會(huì)舉辦的“優(yōu)質(zhì)服務(wù)規(guī)范及經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”、“飯店節(jié)能技術(shù)推廣及經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”等活動(dòng)受到會(huì)員單位的普遍歡迎，樹立了行業(yè)協(xié)會(huì)的形象和威信。

4.4 旅游公共服務(wù)G－M－S綜合聯(lián)動(dòng)型供給模式

發(fā)達(dá)國家十分重視加強(qiáng)政府與市場、社會(huì)的伙伴關(guān)系，引入市場化和社會(huì)化機(jī)制，實(shí)行公共服務(wù)合同外包、公共服務(wù)購買、政府間協(xié)議、特許經(jīng)營、憑單制、志愿服務(wù)等多種供給方式。如在旅游環(huán)境保護(hù)方面，政府將一些環(huán)境治理、環(huán)境呼吁等工作委托給發(fā)展較好的環(huán)境保護(hù)組織，同時(shí)政府為這些項(xiàng)目的運(yùn)作提供資金。而接受委派的環(huán)境保護(hù)組織除了將一部分自己擅長的任務(wù)留下，還可將其中一部分的工作在保證質(zhì)量的情況下，交給相關(guān)的環(huán)保公司來做。這樣，3個(gè)部門合作就可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，從而最大程度滿足社會(huì)中不同人群的不同需求。此外，某些外延過大的旅游公共服務(wù)，如重大旅游安全救援服務(wù)，不是由目的地本身所能完全供給的，而是需要目的地之間、甚至是國家間合作才能成功供給。

轉(zhuǎn)型時(shí)期旅游公共服務(wù)的多元化供給，要正確處理政府與市場、社會(huì)的關(guān)系，以及公平與效率的關(guān)系，在保證政府承擔(dān)旅游公共服務(wù)主導(dǎo)責(zé)任的同時(shí)，充分發(fā)揮市場和社會(huì)在旅游公共服務(wù)供給中的作用(圖1)。

5 結(jié)語

本文充分借鑒公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)理論，并結(jié)合國外內(nèi)旅游公共服務(wù)實(shí)踐，構(gòu)建了我國轉(zhuǎn)型時(shí)期旅游公共服務(wù)供給模式的理論分析框架，以期對我國旅游公共服務(wù)供給體制轉(zhuǎn)型研究和實(shí)踐有所啟發(fā)。需要說明的是，不同旅游公共服務(wù)供給模式的選擇受到旅游公共服務(wù)的性質(zhì)、旅游公共需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民間資本的發(fā)育程度以及政府職能轉(zhuǎn)變等因素的影響，同一種性質(zhì)的旅游公共服務(wù)在不同地區(qū)未必采取相同的模式。同時(shí)，旅游公共服務(wù)多元化供給中政府的責(zé)任不是減少了，而是從微觀上升到了中觀和宏觀，體現(xiàn)在普遍義務(wù)服務(wù)的加強(qiáng)、差異化服務(wù)的減少，供給的核心在于向公眾提供普遍的無差別的義務(wù)性旅游公共服務(wù)。多主體參與旅游公共服務(wù)的供給，各自有著最有效的服務(wù)范圍，通過它們無縫隙的合作與充分競爭，可以提高旅游公共服務(wù)的供給效率。

[責(zé)任編輯：吳巧紅；責(zé)任校對：宋志偉