農(nóng)村土地利用中出現(xiàn)的問題及其分析

【摘要】當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)村土地利用矛盾日益突出，農(nóng)村土地利用率不高、農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化以及耕地補(bǔ)償制度不完善等問題長期存在，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村的穩(wěn)定。本文在對農(nóng)村土地分配的歷史變遷和農(nóng)村土地利用的現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對農(nóng)地非農(nóng)化的危害進(jìn)行了闡述，最后針對我國土地利用現(xiàn)狀和問題提出了若干改善農(nóng)村土地使用狀況和失地農(nóng)民現(xiàn)狀的建議。

【關(guān)鍵詞】土地利用 失地 農(nóng)民 補(bǔ)償 農(nóng)業(yè)用地 非農(nóng)化

一、我國農(nóng)村土地分配的歷史變遷

自古以來，農(nóng)民對土地的渴望與追求就從沒停止過。各個(gè)朝代更迭，各種農(nóng)民起義，征服、統(tǒng)治、掠奪、侵占，都是要求土地的權(quán)益。到明清時(shí)期，采取屯田墾荒、圈地定產(chǎn)以及“更名田”等措施，完成了第三輪土地私有化。到了太平天國時(shí)期 ，洪秀全頒布《天朝田畝制度》，實(shí)施了耕者有其田的政策，農(nóng)民追求到了自己的土地。

解放以后，我國農(nóng)村土地一共經(jīng)歷了三個(gè)階段：（1）土地私有階段；（2）集體化階段；（3）聯(lián)產(chǎn)承包階段。經(jīng)歷過三個(gè)階段的改變政府和集體對土地的絕對控制發(fā)生了轉(zhuǎn)變，農(nóng)民開始享有土地的控制權(quán)，農(nóng)村土地開始發(fā)揮農(nóng)民社會保障的作用。這種變化實(shí)現(xiàn)了國家、集體、個(gè)人之間土地利益的重新分配，個(gè)人可以部分享有土地的利益，農(nóng)村的整體形勢發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。

二、我國農(nóng)村土地使用現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，我國農(nóng)村土地利用中存在著諸多問題，比較集中的問題有以下三個(gè)：

（一）農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化中土地承包經(jīng)營權(quán)界定的模糊

農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化是指：農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途，成為居住、交通、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地的過程。隨著改革開放的發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)逐漸演化成了債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，這種權(quán)利在提高農(nóng)民生產(chǎn)主動(dòng)性的同時(shí)受到集體乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的干預(yù)，甚至是增加名目繁多的“稅費(fèi)”，土地承包經(jīng)營權(quán)逐漸削弱了應(yīng)有的活力。特別是最幾年，隨著農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化的現(xiàn)象愈演愈烈，使得農(nóng)民的土地權(quán)益一度喪失。在一度升溫的房地產(chǎn)市場的沖擊下，各地都有大量的土地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)的用地。

（二）市場作用下的灰色的土地交易

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，我國2006年GDP總量為211，923億元，全社會投資同比增長24%。2007年我國GDP總量為246，619億元，全社會投資總量同比增長24.8%。在宏觀經(jīng)濟(jì)偏熱、固定資產(chǎn)投資居高不下的形勢下，早已開發(fā)投資建設(shè)飽和的城市土地更加供不應(yīng)求。因此，農(nóng)業(yè)用地加快了非農(nóng)化的速度。然而，高額的土地出讓金讓投資者望而卻步，購買者無力購買政府征用后轉(zhuǎn)讓的合法的土地，投資者不惜冒巨大的政策風(fēng)險(xiǎn)，直接和農(nóng)地的集體所有者談判獲取價(jià)格低廉的灰色土地。

（三）國家政策限制下土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移

對于農(nóng)村土地所有權(quán)的問題我國有明文規(guī)定，國家是農(nóng)村土地的真正所有者，根據(jù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)理論的規(guī)定，鄉(xiāng)村組織集體只是國家的代理人，土地的最終處置權(quán)要?dú)w國家所擁有。這又包括兩方面的內(nèi)容。其一，國家規(guī)定耕地只能用來從事農(nóng)業(yè)，商品糧基地只能種植糧食；其二，法律上的所有者鄉(xiāng)村集體沒有權(quán)利決定農(nóng)業(yè)用地可以任意轉(zhuǎn)換為非農(nóng)地。法律明確規(guī)定了土地必須承包給農(nóng)民，商品糧基地必須種植糧食，所以鄉(xiāng)村組織集體沒有權(quán)利決定土地如何使用，更加沒有權(quán)利決定土地的使用方向。然而各地政府為獲得財(cái)政收入和提高政績變相的將土地的使用權(quán)從農(nóng)民手中取走轉(zhuǎn)移到開發(fā)商手中，使大量農(nóng)民成為失地農(nóng)民。

三、農(nóng)地非農(nóng)化給農(nóng)民帶來的危害

農(nóng)地非農(nóng)化在長期看來會嚴(yán)重?fù)p壞農(nóng)民的利益。在土地征用過程中地方政府管理不善，政策落實(shí)不到位的現(xiàn)象比如“以土地生財(cái)”、把“土地作為第二財(cái)政”、以土地做文章搞“經(jīng)營城市”等，這些政策都極大地?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)民失去了土地的使用權(quán)，看似農(nóng)民都得到了補(bǔ)償，但是那些補(bǔ)償?shù)腻X只夠維持一段時(shí)間的生活，而且現(xiàn)在推行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，與土地的實(shí)際市場價(jià)格相比農(nóng)民實(shí)際得到的失地補(bǔ)償數(shù)額過少。這樣微少的補(bǔ)償金額難以補(bǔ)償農(nóng)民因失去土地而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的速度越來越快，城鎮(zhèn)建設(shè)占用農(nóng)地?cái)?shù)量也迅速增加，失地農(nóng)民越來越多，失去土地使用權(quán)的農(nóng)民如何就業(yè)成為當(dāng)今研究的突出的問題。在市場經(jīng)濟(jì)控制下，政府發(fā)揮了很小的作用，雖然政府制定了有關(guān)的就業(yè)促進(jìn)政策，但是卻不能提供具體的就業(yè)崗位，加之政府財(cái)政緊張投資不足，這些因素都導(dǎo)致了政府不能提供直接解決失地農(nóng)民就業(yè)問題有效的方法。而且現(xiàn)行的征地補(bǔ)償中沒有關(guān)于農(nóng)民社會保障的條例，失地農(nóng)民將沒有能力抵御生活風(fēng)險(xiǎn)。

中國目前的社會保障體系并不覆蓋農(nóng)民，農(nóng)民生存和養(yǎng)老的最后保障僅剩下土地。因此當(dāng)農(nóng)民的土地被征用后，失地農(nóng)民面臨著一系列危及生存和發(fā)展的嚴(yán)峻的問題。（1）失去了土地這一傳統(tǒng)的保障手段；（2）現(xiàn)有的社會保障體系不容納農(nóng)民而且農(nóng)民也沒有條件進(jìn)入這個(gè)保障體系；（3）對于失地農(nóng)民的補(bǔ)償大都是一次性的而且補(bǔ)貼的現(xiàn)金十分有限，不能作為失地農(nóng)民進(jìn)行自我保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。基于以上三點(diǎn)，失地農(nóng)民如果不能盡快取得新的就業(yè)機(jī)會和其他方面的收入來源，必將轉(zhuǎn)化為既無收入、又無保障的貧困人口。農(nóng)民沒了收入在當(dāng)?shù)匾矝]有工作，那只能靠外出打工，長期以來勢必造成了城市人口更加集中，出現(xiàn)大量農(nóng)民工荒，城鎮(zhèn)壓力必然增大。

四、對改善農(nóng)村土地使用狀況和失地農(nóng)民現(xiàn)狀的建議

（一）對改善非法占地行為的建議

應(yīng)加強(qiáng)立法和執(zhí)法力度。完善法律法規(guī)。不僅是商品房占用農(nóng)業(yè)用地，其他建筑業(yè)工廠等也在擠占農(nóng)業(yè)用地。對于非法占用農(nóng)村土地，國土部、農(nóng)業(yè)部發(fā)出《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》，重申我國農(nóng)地用地原則，實(shí)行“三不得，三禁止”。不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于其它非農(nóng)建設(shè)；不得超過用地標(biāo)準(zhǔn)，禁止擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)模，或通過分次申報(bào)用地變相擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)模。然而仍有部分當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)人與商人勾結(jié)，鉆法律的空子，巧立名目，變向出售農(nóng)村土地?fù)p害國家和農(nóng)民的利益，因此應(yīng)加大執(zhí)法力度嚴(yán)懲非法占用農(nóng)業(yè)耕地的行為。同時(shí)還要通過大力宣傳提高農(nóng)民權(quán)利意識，提高當(dāng)?shù)卣霓k事能力和辦事職能，綜合整頓房地產(chǎn)市場和規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展，才能有效地解決農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)化問題。

（二）對工業(yè)化和城市化發(fā)展中出現(xiàn)的合法占地行為的建議

工業(yè)化和城市化是社會發(fā)展的主流趨勢，是社會發(fā)展必須經(jīng)歷的時(shí)期，社會要想發(fā)展必須減少耕地面積來適應(yīng)工業(yè)化和城市化。農(nóng)民是城市化、工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中巨大的推動(dòng)力量，當(dāng)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展時(shí)農(nóng)民也應(yīng)該享受這份利益。因此政府要做到給予合理的征地補(bǔ)償。

1.為滿足土地集約化利用又讓農(nóng)民共同獲利可以實(shí)施土地股份合作制

實(shí)施土地股份合作制，可以給地方政府和農(nóng)民帶來雙重效益。首先土地集中利用有利于地方工業(yè)化和城市化的發(fā)展，給地方政府帶來更多的稅收。其次對農(nóng)民而言，他們可以享受土地股份分紅，分享土地增值帶來的收益；可以獲得更多的就業(yè)機(jī)會，可以從第一產(chǎn)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來從事第二、三產(chǎn)業(yè)，多途徑獲得收入。農(nóng)民土地上興辦的企業(yè)以土地使用轉(zhuǎn)讓權(quán)入股，使農(nóng)民參與按股分紅，這樣農(nóng)民收入就有更好的保障。

2.給予適度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

通過適度提高有關(guān)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整補(bǔ)償款項(xiàng)來改善補(bǔ)償費(fèi)用的結(jié)構(gòu)增加對農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)。將土地補(bǔ)償費(fèi)中的大部分直接發(fā)放給農(nóng)民，剩余的一小部分可以留置于農(nóng)村集體組織。同時(shí)國家和農(nóng)民個(gè)人都應(yīng)對農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)和征地補(bǔ)償安置費(fèi)的管理和使用進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，做到?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁侵占、截留或挪作他用，建立和完善征地補(bǔ)償費(fèi)管理分配和監(jiān)督機(jī)制。

3.幫助安置就業(yè)

一是當(dāng)?shù)卣哟髮蜆I(yè)培訓(xùn)費(fèi)的專款劃撥；二是通過設(shè)立創(chuàng)業(yè)扶持基金扶持農(nóng)民再創(chuàng)業(yè)；三是建立就業(yè)幫扶機(jī)構(gòu)，提供就業(yè)信息和就業(yè)咨詢服務(wù)；四是要大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，利用郊區(qū)城市化、小城鎮(zhèn)建設(shè)等有利因素大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)以吸收更多的勞動(dòng)力，緩解失地農(nóng)民的就業(yè)壓力；五是可以多形式地組織勞務(wù)輸出，進(jìn)一步擴(kuò)大就業(yè)容量，對于那些愿意自主創(chuàng)業(yè)失地農(nóng)民，政府應(yīng)當(dāng)給予創(chuàng)業(yè)扶持如提供貸款等，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城市化進(jìn)程、維持農(nóng)村和社會穩(wěn)定。

4.提供基本的社會保障

社會保障項(xiàng)目主要是最低生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)。應(yīng)該建立和健全失地農(nóng)民的保障機(jī)制，例如：失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、醫(yī)療保障、失業(yè)社會保險(xiǎn)、法律援助等。同時(shí)還應(yīng)設(shè)立失地農(nóng)民社會保障基金，只有這樣才能徹底解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

五、總結(jié)

土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，總的說來會使社會財(cái)富增加。但是，農(nóng)民用地非農(nóng)化的轉(zhuǎn)變沒有充分保護(hù)農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益。目前巧立名目征用土地，剝奪農(nóng)民對農(nóng)村土地的使用權(quán)等非法占用農(nóng)村土地和因發(fā)展現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象己經(jīng)嚴(yán)重地影響到了政府的公信力和權(quán)威以及失地農(nóng)民對政府的信心。各地政府必須高度重視這些問題，站在農(nóng)民的立場和角度上切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的利益，及時(shí)加以解決占地過程中出現(xiàn)的問題，這樣才能保證建設(shè)和諧社會大局的實(shí)現(xiàn)。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是解決失地農(nóng)民問題的最終保障。國家在將經(jīng)濟(jì)的蛋糕做大的同時(shí)也要重視利益的合理分配。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展來促進(jìn)就業(yè)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，才能維護(hù)社會的穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。政府要加大對農(nóng)民的扶持力度，做到既維護(hù)被征地農(nóng)民所應(yīng)享有的合法權(quán)益，又要保障國家建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施，從而更好地進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建，提高人民的生活水平，實(shí)現(xiàn)建設(shè)和諧社會的目標(biāo)。

（責(zé)任編輯：劉影）