財(cái)政制度變遷背景下中央與地方政府財(cái)政集權(quán)和分權(quán)關(guān)系的探討

【摘要】中央政府與地方政府財(cái)政集權(quán)和分權(quán)的合理性關(guān)系到財(cái)政體制改革的有效性。通過(guò)財(cái)政制度變遷的歷史回顧，對(duì)中央與地方政府財(cái)政集權(quán)分權(quán)的關(guān)系提出思考。處理好中央與地方的財(cái)政關(guān)系，對(duì)我國(guó)財(cái)政制度的改革及完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有重要的意義。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政體制 集權(quán) 分權(quán)

一、關(guān)于中央與地方財(cái)政分權(quán)的理論

（一）施蒂格勒最優(yōu)分權(quán)理論

施蒂格勒認(rèn)為，地方政府比中央政府更了解轄區(qū)內(nèi)居民及其偏好，在不同轄區(qū)內(nèi)生活的居民，有著對(duì)不同類別的公共產(chǎn)品和稅收選擇和投票的權(quán)力。施蒂格勒進(jìn)而說(shuō)明了中央政府和地方政府在資源配置的財(cái)政職能上，分別提供公共產(chǎn)品則更有效率。

（二）奧茨財(cái)政分權(quán)定理

奧茨在《財(cái)政聯(lián)邦主義》中，提出了一個(gè)關(guān)于地方政府的分權(quán)定理，地方政府向各轄區(qū)內(nèi)的居民提供其偏好的公共產(chǎn)品要比由中央政府提供任何數(shù)量且單一的公共產(chǎn)品更有效率。地方政府適度的財(cái)政分權(quán)，有利于財(cái)政職能的發(fā)揮。

（三）蒂布模型

該模型理論建立在轄區(qū)居民對(duì)不同種類公共產(chǎn)品和稅收組合有不同偏好的基礎(chǔ)上，分權(quán)型地區(qū)政府能有效率地根據(jù)不同轄區(qū)居民的偏好來(lái)提供公共產(chǎn)品和稅收的組合。蒂布模型以足投票的理論，成為一種地方公共產(chǎn)品類似于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上產(chǎn)品提供的偏好反映機(jī)制。

二、我國(guó)財(cái)政制度變遷下中央與地方財(cái)政關(guān)系的歷史背景

我國(guó)財(cái)政集權(quán)分權(quán)具有自己的特點(diǎn)。50年代初，財(cái)政管理體制是高度集權(quán)的統(tǒng)收統(tǒng)支模式，中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系始終在高度集權(quán)統(tǒng)收統(tǒng)支的框架中。70年代，推行財(cái)政收支包干制，嚴(yán)格區(qū)分中央與地方的財(cái)政權(quán)限，擴(kuò)大地方財(cái)政收支范圍，但“共灶吃飯”未能解決好培植財(cái)源的問(wèn)題。80年代，我國(guó)逐步下放財(cái)權(quán)，按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，劃分了中央財(cái)政和地方財(cái)政的收支范圍，實(shí)行“分灶吃飯”。1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制財(cái)政體制。

三、財(cái)政制度變遷中財(cái)政集權(quán)和分權(quán)的問(wèn)題

（一）舊體制的殘留

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，各級(jí)政府財(cái)政收入是根據(jù)企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分得到的。分稅制建立后，舊體制因素有殘留：按照行政隸屬關(guān)系劃分收入未完全改變，轉(zhuǎn)移支付制度中還沿用一定的基數(shù)法，地方政府很可能和地方企業(yè)相互溝通，加劇地方保護(hù)主義的傾向，為獲得更多的地方稅基可能侵蝕了中央稅基，可能使資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行受到扭曲。

（二）事權(quán)財(cái)權(quán)問(wèn)題

從我國(guó)財(cái)政制度變遷的情況來(lái)看，在高度集權(quán)時(shí)期，財(cái)權(quán)統(tǒng)一歸于中央管理，事權(quán)上中央缺乏管理的有效性，地方政府更缺乏提供公共事務(wù)的動(dòng)機(jī)。隨著逐步分權(quán)化的改革和分稅制建立，財(cái)權(quán)進(jìn)一步向地方政府下放，但沒(méi)有建立地方稅種的財(cái)權(quán)，在稅權(quán)高度集中的條件下下放的事權(quán)和財(cái)力沒(méi)有得到最有效的配置，地方承擔(dān)的事權(quán)未能得到相應(yīng)財(cái)權(quán)。中央與地方之間，地方各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分不清晰，財(cái)力與事權(quán)不對(duì)稱。

（三）非規(guī)范政府資金

地方政府在制度變遷中得到一定財(cái)權(quán)，承擔(dān)事權(quán)責(zé)任及追求獨(dú)立利益的動(dòng)機(jī)，使政府對(duì)資源的需求和配置從體制內(nèi)轉(zhuǎn)到體制外，出現(xiàn)了預(yù)算外資金和體制外資金。中央與地方財(cái)政集權(quán)分權(quán)未能有效地解決好事權(quán)財(cái)權(quán)的關(guān)系，是各類非規(guī)范資金出現(xiàn)和增加的原因之一，公共資源和私人資源從體制外轉(zhuǎn)移到體制內(nèi)、從中央部門(mén)轉(zhuǎn)移到地方部門(mén)。

（四）省級(jí)以下的集權(quán)和分權(quán)問(wèn)題

我國(guó)各級(jí)政府承擔(dān)不同的財(cái)政事權(quán)，省級(jí)以下的分稅制基本上沒(méi)有建立起來(lái)。地方政府追求短期利益、官員追求個(gè)人利益等，使理論上最了解居民偏好的地方政府未能主動(dòng)地提供有利于本地居民的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，資源配置受到扭曲。

四、對(duì)規(guī)范財(cái)政集權(quán)分權(quán)關(guān)系的思考

（一）完善分稅制，構(gòu)建社會(huì)主義公共財(cái)政體制

首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下必須擺脫舊體制的因素，反思我國(guó)“一放就亂、一收就死”的財(cái)政史，重新思考中央與地方政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的關(guān)系。其次，應(yīng)該進(jìn)一步完善分稅制，特別是省以下分稅制的健全，逐步解決我國(guó)基層財(cái)政困難的問(wèn)題，打破新舊體制并存的局面。再次，構(gòu)建與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，構(gòu)建中央與地方政府、各級(jí)政府間、政府與市場(chǎng)、政府與居民合理的財(cái)政關(guān)系。

（二）合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)財(cái)權(quán)

建立與我國(guó)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，要建立在中央與地方、各級(jí)地方政府之間事權(quán)財(cái)權(quán)合理劃分的基礎(chǔ)上?！柏?cái)政體制改革的核心是政府間的事權(quán)劃分，各級(jí)政府的支出范圍、財(cái)權(quán)和稅制劃分、轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)，都建立在事權(quán)合理劃分的基礎(chǔ)上?！睉?yīng)根據(jù)事權(quán)的責(zé)任支出，劃定各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)財(cái)力。合理劃分政府間的事權(quán)財(cái)權(quán)，是規(guī)范政府收支和理順各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的途徑。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

首先，明確事權(quán)的基礎(chǔ)上明確財(cái)權(quán)。其次，科學(xué)選擇轉(zhuǎn)移支付模式，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付手段。區(qū)別橫縱向轉(zhuǎn)移支付，采用不同的轉(zhuǎn)移支付手段以協(xié)調(diào)各地區(qū)財(cái)力差異和提高各地區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)能力。再次，提高轉(zhuǎn)移支付制度的法律性，建立法制化的轉(zhuǎn)移支付制度。

（四）規(guī)范集權(quán)和分權(quán)的路徑

為財(cái)政立憲，是規(guī)范中央與地方集權(quán)和分權(quán)的路徑。首先維護(hù)公民權(quán)利，保護(hù)公民合法的私人權(quán)利；其次，財(cái)政立憲為確定中央與地方如何集權(quán)與分權(quán)提供了規(guī)則，在一定程度上穩(wěn)定中央與地方的關(guān)系，同時(shí)兼顧效率與公平；再次，財(cái)政立憲規(guī)范了中央與地方的關(guān)系，中央與地方之間、各級(jí)政府之間在財(cái)政集權(quán)和分權(quán)上有了充分的保證，為有效緩解預(yù)算外資金、體制外資金等政府非規(guī)范資金提供解決思路。

作者簡(jiǎn)介：李潤(rùn)南（1989-），女，漢族，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2011級(jí)在讀碩士研究生，研究方向：產(chǎn)權(quán)理論與財(cái)政制度研究。

（責(zé)任編輯：唐榮波）