以區(qū)域化黨建推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新

黃倩倩

摘要：當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，社會建設(shè)也必然要與之協(xié)調(diào)發(fā)展，同步推進(jìn)。社會結(jié)構(gòu)正朝著多元化、開放化、碎片化的方向發(fā)展，“單位制黨建”的固化性、封閉性等與社會變遷不相適應(yīng)的特性日益暴露，區(qū)域化黨建正是基于破解這一難題的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：區(qū)域化；黨建；基層社會治理

一、區(qū)域化黨建適應(yīng)社會發(fā)展需要

黨的十九大報告明確提出要提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理。創(chuàng)新社會治理，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。安徽省順應(yīng)城市化進(jìn)程的需要，積極發(fā)揮基層黨組織應(yīng)有的功能，探索以區(qū)域化黨建推動基層社會治理創(chuàng)新。

（一）區(qū)域化黨建是適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需要

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，基層黨建在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，面對數(shù)量多、類型復(fù)雜的非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會組織，各領(lǐng)域黨建工作推動力度和水平存在不平衡狀態(tài)，黨的組織和黨的建設(shè)工作覆蓋面需要進(jìn)一步擴(kuò)大，黨組織作用發(fā)揮還需提升，基層黨建工作亟待轉(zhuǎn)型。以安徽省肥東縣為例，該縣2016年主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速位居全省縣域前列，綜合實力保持在全省縣域第一方陣。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來了基層社會各層面的轉(zhuǎn)型，各種“兩新”組織大量涌現(xiàn)。目前該縣擁有市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)168家，快遞產(chǎn)業(yè)園、普洛斯物流園、中國（肥東）互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)建成運(yùn)營。這些經(jīng)濟(jì)主體有著不同的文化背景、管理機(jī)制，以往縱向控制的行政關(guān)系難以實現(xiàn)基層黨建工作的全覆蓋，有些經(jīng)濟(jì)主體容易成為基層黨組織管理的“真空區(qū)”，基層黨組織在對各個領(lǐng)域的有效領(lǐng)導(dǎo)上作用發(fā)揮不夠。而區(qū)域化黨建直面社會轉(zhuǎn)型，以增強(qiáng)黨的影響力和凝聚力為根本目的，使基層黨組織鑲嵌在多元化的社會主體中，強(qiáng)調(diào)組織設(shè)置的開放化和運(yùn)作方式的社會化，有效地融入社會并整合社會資源。

（二）區(qū)域化黨建是推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新的需要

區(qū)域黨組織是基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，發(fā)揮著強(qiáng)化、提高、整合作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，利益格局發(fā)生深刻變動，國家、社會、公民之間，逐漸形成一種既相對獨(dú)立又分工合作的治理結(jié)構(gòu)。區(qū)域化黨建可以依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居的地域范圍實現(xiàn)“社區(qū)一駐區(qū)單位一社會組織一公民”的橫向合作。以合肥市為例，合肥市近年積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)示范建設(shè)，通過“村（居）改社”工作，不少農(nóng)村變成社區(qū)，農(nóng)民變成居民，大量樓盤涌入，基層社會治理范圍擴(kuò)大，各種利益群體不斷出現(xiàn)，利益訴求不斷分化，導(dǎo)致現(xiàn)有的社會治理體制難以適應(yīng)城市化快速推進(jìn)的新形勢。為解決這些現(xiàn)實問題，合肥市在濱湖地區(qū)率先探索區(qū)域化黨建聯(lián)盟，整合轄區(qū)資源服務(wù)居民，有效促進(jìn)了區(qū)域融合，成功破題。濱湖區(qū)區(qū)域化黨建聯(lián)盟共包括武警安徽省消防總隊機(jī)關(guān)、市濱湖醫(yī)院、合肥一中等成員單位36家，先后與其簽訂了21個項目化服務(wù)協(xié)議，吸納社會團(tuán)體及企業(yè)參與公共服務(wù)。這樣就有效配置和使用轄區(qū)資源，各方面管理、服務(wù)和建設(shè)力量協(xié)調(diào)合作，形成齊抓共管的合力效應(yīng)，讓黨建工作觸角延伸到社會的各個角落。

（三）區(qū)域化黨建是構(gòu)建服務(wù)型政黨的需要

黨的十九大報告明確指出，黨支部要擔(dān)負(fù)好服務(wù)群眾的職責(zé)。由此可見，服務(wù)型政黨的建設(shè)，除了具有領(lǐng)導(dǎo)功能，對廣大群眾來說更需要具有服務(wù)功能，這也是衡量政黨執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。區(qū)域化黨建就是將黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式由過去的注重權(quán)力掌控轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅胤?wù)社會、凝聚群眾，從體制機(jī)制入手，使黨組織更加直接便利地為人民群眾提供各種公共服務(wù)。例如，安徽省馬鞍山市建立的村民“大管家”服務(wù)平臺，以黨組織體系為支撐，利用信息化手段，將全市6955個自然村劃分為5020個網(wǎng)格黨小組，自然村或村民組單獨(dú)組建網(wǎng)格黨小組3202個，小組成員達(dá)1.8萬人，黨小組相比較傳統(tǒng)方式設(shè)置增加了45.6%。通過這樣的方式，延伸組織“末梢”，有效融入為民辦實事的過程中，提升了社區(qū)黨組織在社區(qū)中的聲望和地位，提高了農(nóng)村基層治理能力，達(dá)到凝聚民心，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的目的。

二、區(qū)域化黨建與基層社會治理的相互關(guān)系

（一）區(qū)域化黨建與基層社會治理在工作內(nèi)容和目標(biāo)上具有一致性

區(qū)域化黨建工作和基層社會治工作在內(nèi)容上基本一致。社會治理工作大多涉及人民群眾切身利益，諸如環(huán)境污染、拆遷征地、公共安全等社會公共性事務(wù)，涵蓋社會經(jīng)濟(jì)生活、社會公益事業(yè)、公共安全等領(lǐng)域。而中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨就是全心全意為人民服務(wù)，服務(wù)群眾更是基層黨建工作的重中之重。

區(qū)域化黨建與基層社會治理在目標(biāo)上基本一致?？傮w來說，區(qū)域化黨建與基層社會治理的目標(biāo)都是為了實現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的“中國夢”。具體來看，基層社會治理是依照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的原則，規(guī)范基層社會行為、協(xié)調(diào)基層社會關(guān)系、解決基層社會問題、化解基層社會矛盾，從而實現(xiàn)維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧的目標(biāo)。而區(qū)域化黨建以強(qiáng)化服務(wù)為立足點，以社會治理、社會關(guān)懷和利益協(xié)調(diào)為工作重心，在得到廣大群眾認(rèn)可和擁護(hù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）區(qū)域化黨建與社會治理相互促進(jìn)

一方面，“郡縣治則天下安”，社會治理不同于政治統(tǒng)治，不僅要依靠國家的強(qiáng)制力量來發(fā)揮效用，而且注重民眾的合作、參與，強(qiáng)調(diào)的是各個社會主體對公共生活管理的主動參與性和協(xié)商性，目的在于將政府、社會、個人有機(jī)統(tǒng)一起來，以多種方式實現(xiàn)對民眾的利益整合，有效化解社會問題，密切黨群關(guān)系，擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)，增強(qiáng)人民群眾對黨執(zhí)政的信心，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

另一方面，當(dāng)前基層黨組織普遍進(jìn)入嚴(yán)重的資源約束的瓶頸，制約了社會發(fā)展和社會治理創(chuàng)新。區(qū)域化黨建應(yīng)對這樣的形勢需要，從多方面發(fā)揮協(xié)調(diào)和引領(lǐng)作用，把基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力扎根到深刻的社會變革中。同時，在區(qū)域化黨建推進(jìn)過程中，把優(yōu)秀的人才進(jìn)行整合、培養(yǎng)，再通過各種途徑，把培養(yǎng)的人才輸送到基層管理崗位上，從而達(dá)到提升社會治理能力的目的。

三、以區(qū)域化黨建推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新的路徑

（一）整合社區(qū)黨建資源，激發(fā)居民參與動力

基層社會治理的原則是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”，強(qiáng)調(diào)政府與社會的互動，互動能力越強(qiáng)，產(chǎn)生的能量也就越大，社會自治能力就越強(qiáng)。目前，區(qū)域化黨建和社會治理創(chuàng)新過程中，參與主體以社區(qū)黨工委為主，其他社會力量參與較少，內(nèi)生動力不足，主動性不夠。因此，區(qū)域化黨建過程中必須以更加開放的姿態(tài)，在保證區(qū)域化黨組織自身的絕對主導(dǎo)地位的同時，打破街道社區(qū)、駐區(qū)單位、兩新組織黨建工作相對分離的狀態(tài)，將社會資源進(jìn)行整合，實現(xiàn)黨建發(fā)展與社會治理相互促進(jìn)、共融共生。

一是發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的十九大報告中指出，要“提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。為了適應(yīng)日益多元化的社會結(jié)構(gòu)特征，必須要突破傳統(tǒng)的社會組織體系和治理結(jié)構(gòu)，把社會系統(tǒng)內(nèi)部各要素進(jìn)行重構(gòu)、整合成一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的整體。中國共產(chǎn)黨《黨章》規(guī)定：“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。”“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村黨支部，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?！币虼?，可以設(shè)置“1+N”的組織模式，吸引社會各主體有序參與社會治理?！?”即社區(qū)黨組織，統(tǒng)籌社區(qū)內(nèi)各類組織的運(yùn)行；“N”即社區(qū)內(nèi)其他黨組織，包括單建和聯(lián)建的黨組織，發(fā)揮黨員“蓄水池”功能，當(dāng)出現(xiàn)單位變動或者黨員流動等情況時，黨員將自動歸屬到區(qū)域內(nèi)黨組織，從而形成一種全覆蓋、動態(tài)開放的基層黨組織體系，實現(xiàn)組織資源與社會資源的互動和整合。

二是加強(qiáng)政府對社會組織的培育，實現(xiàn)政府與社會的良性互動。社會組織的目標(biāo)之一也是為了滿足人民群眾的需求，從服務(wù)對象上來看，有些社會組織的服務(wù)對象包括了全體社區(qū)居民，有些針對某些群體（老人、婦女、小孩等）；從服務(wù)內(nèi)容來看，涵蓋教育、治安、醫(yī)療、環(huán)保、養(yǎng)老、物業(yè)管理等各方面，基本滿足了居民需求。這些服務(wù)本應(yīng)由政府提供，但政府資源有限，難以滿足各方面需求，而通過這些組織提供公益服務(wù)，既補(bǔ)充政府公共服務(wù)的不足，給居民帶來福利，又促進(jìn)居民參與，提高社區(qū)自治水平。

三是要搭建協(xié)商平臺，暢通社會主體參與渠道。社會的發(fā)展進(jìn)步帶來了民眾政治意識和政治參與的擴(kuò)大，因此，在區(qū)域化黨建過程中，必須要建立健全開放的平臺，成為各社會主體表達(dá)訴求、參與社會治理的重要渠道。通過和各社會主體之間平等、自由的討論、對話，在保障公民參與公共決策的同時，也促使政府從更寬泛的角度了解民意，體察民情，從而作出更理性的政府行為和公共決策。

（二）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變基層政府職能，完善社區(qū)治理體制

政府職能定位在基層社會治理中起著基礎(chǔ)性的作用，從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化決定了政府職能必然要隨之變化并使其與之相適應(yīng)。

目前，基層政府管理重心下沉，使政府職能部門延伸到社區(qū)，由社區(qū)來承接其行政職責(zé)，在一定程度上造成了社區(qū)職能超載問題。“上面千條線，下面一根針”，社區(qū)疲于應(yīng)付政府交辦的事宜，導(dǎo)致自治功能弱化，多頭管理、政出多門、相互推諉等問題頻發(fā)。因此轉(zhuǎn)變政府職能，合理劃分政府事權(quán)和社區(qū)事權(quán)，促進(jìn)政府和社區(qū)自治的有效銜接、協(xié)同合作，是完善社區(qū)自治，推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。

一是要明確政府職責(zé)。劃分政府事權(quán)和社區(qū)事權(quán)的界限，依法規(guī)范基層政府及其派出機(jī)構(gòu)在社區(qū)治理中的作用，制約部分政府部門權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張。規(guī)范政府行為，屬于政府部門的行政性任務(wù)，不得硬性攤派給社區(qū)。明確社區(qū)各項工作的牽頭部門、配合部門，并把工作完成情況與各部門的年度考核掛鉤，形成真正意義上的利益共享、責(zé)任共擔(dān)。堅持“面向社區(qū)，工作重心下移，權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，責(zé)權(quán)配套”的工作思路，從體制上劃分政府和社區(qū)的職責(zé)，是解決這些問題的根本路徑。

二是工作機(jī)制突出“共建共享”?！肮步ā本褪敲鞔_社區(qū)內(nèi)各成員單位的共建責(zé)任，通過區(qū)域性黨組織建設(shè)，搭建協(xié)商議事平臺，開展社情民意調(diào)查等形式，建立橫向協(xié)調(diào)關(guān)系，從而實現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的區(qū)域治理機(jī)制?！肮蚕怼本褪巧鐓^(qū)內(nèi)黨組織盡量開放其內(nèi)部設(shè)施資源，為社區(qū)內(nèi)居民活動提供方便，共同享有黨建資源，實現(xiàn)社區(qū)與駐區(qū)單位的互惠互利，改變以往單向幫扶模式。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)文化建設(shè)

習(xí)近平總書記指出：“人類社會發(fā)展的歷史表明，對一個民族、一個國家來說，最持久、最深層的力量是全社會共同認(rèn)可的核心價值觀?！倍粋€社區(qū)正是培養(yǎng)核心價值觀的基地。目前，我國基層社區(qū)尤其是農(nóng)村社區(qū)發(fā)展建設(shè)處于初級階段，設(shè)施建設(shè)方面只能用“小、少、陋”三個字來形容，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足居民日益增長的文化生活需求。

一要樹立社區(qū)文化建設(shè)新理念。社會學(xué)家英格爾斯指出：“無論一個國家引入了現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)和管理方法，也無論這個國家如何仿效最現(xiàn)代的政治和行政管理，如果執(zhí)行這些制度并使之付諸實施的那些人，沒有從心理、思想和行為方式上實現(xiàn)由傳統(tǒng)人到現(xiàn)代人的轉(zhuǎn)變，真正能順應(yīng)和推動現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與政治管理的健全發(fā)展，那么失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的?！币簿褪钦f，社會治理體制的改革與創(chuàng)新，離不開現(xiàn)代公民文化和社區(qū)主人翁意識的養(yǎng)成。因此，在區(qū)域化黨建發(fā)展中應(yīng)重視社會主義先進(jìn)文化的傳播，通過行政、政策等多種手段，促進(jìn)社區(qū)文化建設(shè)，提高居民融入社區(qū)公共事物的意識，因地制宜開展有特色的社區(qū)活動，提高社區(qū)居民的整體素質(zhì)。

二要實現(xiàn)社區(qū)文化建設(shè)法制化。社區(qū)文化建設(shè)是一項長期性復(fù)雜性事業(yè)，需要社區(qū)內(nèi)各類文化組織、機(jī)構(gòu)共同參與管理。因此，要完善和規(guī)范社區(qū)文化管理體制，建立一個縱橫交錯的立體型社區(qū)文化管理系統(tǒng)，將領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、物質(zhì)投入機(jī)制、評價機(jī)制和監(jiān)督考核機(jī)制等多方面納入社區(qū)文化建設(shè)管理系統(tǒng)，使社區(qū)文化建設(shè)有章可循、有法可依。