中國防擴(kuò)散出口管制的演變及發(fā)展

　　在4月15日朝鮮紀(jì)念金日成誕辰100周年閱兵儀式上，一架搭載導(dǎo)彈車輛的車架標(biāo)有中國某公司的商標(biāo)。這引起了美國政府的高度關(guān)注，并懷疑中國政府違背聯(lián)合國對朝鮮制裁決議，私下向朝鮮出口了違禁武器。美國及一些西方發(fā)達(dá)國家利用此事紛紛向中國政府施壓。然而，經(jīng)調(diào)查，這些零部件是用于民用目的，并不屬于聯(lián)合國安理會(huì)對朝鮮禁運(yùn)清單中物項(xiàng)。事實(shí)上，中國政府并未違反聯(lián)合國安理會(huì)制裁決議。那么，西方發(fā)達(dá)國家為何一再指責(zé)中國政府在出口管制上執(zhí)行不力？中國的出口管制體系到底是怎樣的？本文將通過回顧中國出口管制體系的發(fā)展歷程，從而解答上述疑惑。
　　中國出口管制體系的歷史沿革
　　根據(jù)防擴(kuò)散出口管制政策的變化、法律制度的建設(shè)、中國與國際防擴(kuò)散機(jī)制的關(guān)系以及中國戰(zhàn)略貿(mào)易行為的變化，將中國防擴(kuò)散出口管制體系的發(fā)展演變分為三個(gè)階段。
　　嚴(yán)格控制、有限出口時(shí)期（1949～1978年）
　　為了維護(hù)新成立的政權(quán)，打擊震撼外國的敵對勢力，新中國從上個(gè)世紀(jì)50年代開始研發(fā)核武器，并主張更多國家具有核武器以最終消除核武器。在60和70年代，中國主要面臨著兩方面的壓力，一方面，中國處于以美國為首的西方的封鎖包圍之中。這種情況到1971年中國在聯(lián)合國的合法席位得到恢復(fù)和1972年中美關(guān)系解凍以后，才有所改善。另一方面，由于社會(huì)主義陣營不復(fù)存在，中、蘇意識(shí)形態(tài)的分歧，蘇聯(lián)在中國北部邊界陳兵百萬，中國承受著巨大的軍事壓力。在這樣的國際形勢之下，中國從反對核壟斷的角度出發(fā)，確實(shí)希望有更多的國家，特別是亞、非、拉地區(qū)的國家，掌握核武器。與此同時(shí)，中國對核擴(kuò)散持謹(jǐn)慎態(tài)度，并承諾中國在任何時(shí)候、任何情況下，都不會(huì)首先使用核武器，也不幫助其他國家發(fā)展核武器。
　　這一時(shí)期，中國成為國際出口管制的對象，尤其是以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家組建了“巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)”，還專門針對中國成立了“中國委員會(huì)”，限制成員國向中國出口戰(zhàn)略物資及高技術(shù)。基于此，中國政府認(rèn)為沒有義務(wù)遵守國際上出口管制規(guī)則。
　　但是，由于新中國剛成立，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)正處于恢復(fù)時(shí)期，對外依存度很小，外貿(mào)大致只占4.6%，而且國防工業(yè)完全封閉，且受中央政府嚴(yán)格控制，對外出口量很少。所以客觀上并沒有進(jìn)行核擴(kuò)散。
　　出口激增、有限控制時(shí)期（1979～1993年）
　　隨著國際政治形勢的好轉(zhuǎn)以及國內(nèi)政局的穩(wěn)定，中國政府對防擴(kuò)散出口管制的政策也進(jìn)入了一個(gè)新的階段。中國開始實(shí)際參與有關(guān)的國際不擴(kuò)散的工作，并對不擴(kuò)散問題逐步明確立場，即不支持、不鼓勵(lì)、不從事核擴(kuò)散，不幫助其他國家發(fā)展核武器。
　　1984年中國加入國際原子能機(jī)構(gòu)。這在中國軍控與裁軍史上，是一件劃時(shí)代的大事。中國提出了“核出口三原則”，即要求接受國保證，中國出口的項(xiàng)目只用于和平目的，接受國際原子能機(jī)構(gòu)的保障監(jiān)督，不經(jīng)中國同意不得轉(zhuǎn)讓給第三方。這是中國新的裁軍政策的核心內(nèi)容，也是此后各項(xiàng)裁軍政策的基礎(chǔ)。自此以后，中國在防止包括核、生、化在內(nèi)的大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的政策不斷發(fā)展和完善。此外，中國還廣泛參與了多邊防擴(kuò)散機(jī)制建設(shè)，積極推動(dòng)這一機(jī)制的不斷完善和發(fā)展，簽署了與防擴(kuò)散相關(guān)的除《部分禁核試條約》以外的所有國際條約，并參加了其他相關(guān)國際組織。
　　這一時(shí)期，隨著改革開放戰(zhàn)略的實(shí)施，我國經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，除了滿足國內(nèi)物質(zhì)需求外，對外貿(mào)易發(fā)展迅速。由于1978年以后優(yōu)先考慮的是促進(jìn)出口而不是管制出口，并且當(dāng)時(shí)的出口管制決策程序太過復(fù)雜而不夠奏效，中國向亞、非、拉地區(qū)的一些國家出售了天然鈾、低濃鈾等敏感物項(xiàng)，與巴基斯坦等國開展了一些核合作，還與伊朗、巴基斯坦、敘利亞以及沙特有一些導(dǎo)彈貿(mào)易。
　　全面參與階段（1994年至今）
　　到上個(gè)世紀(jì)90年代，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，國際安全形勢出現(xiàn)了積極變化。隨著中美建交，中蘇關(guān)系出現(xiàn)緩和，中國的安全環(huán)境也得到了改善。加之中國國內(nèi)發(fā)生了巨大變化，促使中國更加注重國際形象。同時(shí)，中國也意識(shí)到了不擴(kuò)散更符合國家利益，有利于世界的和平與穩(wěn)定。因此，中國的核不擴(kuò)散政策發(fā)生了根本性變化，開始支持并積極參與國際防擴(kuò)散條約，積極維護(hù)多邊防擴(kuò)散機(jī)制，并在國內(nèi)頒布了一系列與國際接軌、有法律約束力的有關(guān)核材料、核兩用品和相關(guān)技術(shù)出口控制的法規(guī)條例，創(chuàng)立了較為完整的核出口控制法規(guī)體系，使中國的出口控制“法制化”。
　　以1994年出臺(tái)的《中華人民共和國對外貿(mào)易法》為基礎(chǔ)，中國開始了防擴(kuò)散出口管制的建設(shè)，頒布實(shí)施了若干行政法規(guī)及相應(yīng)的管制清單。近年來，中國依照國際通行規(guī)范和做法，并參照其他國家的有益經(jīng)驗(yàn)，大力加強(qiáng)防擴(kuò)散出口管理的法制建設(shè)，相繼制定和實(shí)施了一系列法律法規(guī)，包括頒布了《中華人民共和國核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例》、《中華人民共和國生物兩用品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)出口管制條例》、《有關(guān)化學(xué)品及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)出口管制辦法》、《中華人民共和國導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》等，形成了一整套涵蓋核、生物、化學(xué)和導(dǎo)彈及其運(yùn)載工具等各類敏感物項(xiàng)和技術(shù)及所有軍品的完備的防擴(kuò)散出口管制法規(guī)體系。
　　新中國成立以來，在核不擴(kuò)散問題上經(jīng)過了一系列的政策轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變與中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)變化相一致，也與國際核不擴(kuò)散機(jī)制相協(xié)調(diào)。從新中國的成立到20世紀(jì)70年代末，中國對國際核不擴(kuò)散一直持批評、抵制態(tài)度；從改革開放到上世紀(jì)90年代初期，中國根據(jù)自身的變化和國際形勢的變化不斷調(diào)整自己，對國際核不擴(kuò)散機(jī)制從接觸、認(rèn)知到后來的部分參與。隨后，中國逐漸認(rèn)識(shí)到國際核擴(kuò)散對國家安全的威脅，一方面加強(qiáng)出口管制建設(shè)，另一方面配合國際防擴(kuò)散。冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際上要求防止核擴(kuò)散的呼聲日漸高漲，而中國國內(nèi)的變化也要求中國在國際上承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。中國仔細(xì)分析了新的形勢，認(rèn)識(shí)到了國際核不擴(kuò)散機(jī)制存在的積極意義和對維護(hù)中國國際形象的重要作用，最重要的是中國認(rèn)識(shí)到它們的有用性。因此，從某種意義上講，中國核不擴(kuò)散出口管制明顯的帶有動(dòng)態(tài)性和階段性的特點(diǎn)。中國對國際不擴(kuò)散的態(tài)度變化也是隨著國際形勢的轉(zhuǎn)變以及根據(jù)自身利益的判斷所決定的。
　　現(xiàn)階段中國防擴(kuò)散出口管制特點(diǎn)
　　與歐美等發(fā)達(dá)國家相比，中國防擴(kuò)散出口管制建設(shè)起步較晚，但發(fā)展迅速。經(jīng)過近二十多年的積累，中國已經(jīng)初步形成了以維護(hù)國家安全和社會(huì)公共利益為主要目的，以法制化管理為手段，以核、生物、化學(xué)、導(dǎo)彈等敏感領(lǐng)域的軍民兩用品和技術(shù)為管制內(nèi)容的防擴(kuò)散出口管制體系?；仡櫠嗄甑陌l(fā)展經(jīng)驗(yàn)，中國出口管制體系是在符合國際慣例的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身特點(diǎn)建立起來的?？梢钥偨Y(jié)為以下幾個(gè)方面：
　　1.行政管理向法制化管理轉(zhuǎn)變
　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國主要依靠行政手段對進(jìn)出口進(jìn)行管理。隨著改革開放的深入，特別是加入世界貿(mào)易組織后，中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和對外貿(mào)易環(huán)境發(fā)生了較大的變化。近年來，中國的出口管制法規(guī)廣泛采取國際通行的許可證管理制度、最終用戶和最終用途證明制度、清單控制方法、全面控制原則等，大力加強(qiáng)和完善防擴(kuò)散出口管理的體制建設(shè)，相繼制定并實(shí)施了一系列法律法規(guī)。所有法規(guī)均對違法出口行為規(guī)定了具體的處罰措施。而且法規(guī)的管制范圍與國際通行做法基本保持一致。例如：核領(lǐng)域清單已與“桑戈委員會(huì)”、“核供應(yīng)國集團(tuán)”的清單完全一致，并將根據(jù)“桑戈委員會(huì)”及“核供應(yīng)國集團(tuán)”清單的變化不斷進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整；生化領(lǐng)域清單與“澳大利亞集團(tuán)”的清單基本一致；導(dǎo)彈領(lǐng)域清單與“導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度”的附件基本一致。在出口管制實(shí)踐中，中國兩用品出口管制主管部門——商務(wù)部還可依法對上述清單外物項(xiàng)和技術(shù)的出口實(shí)施臨時(shí)管制。此外，《中華人民共和國對外貿(mào)易法》、《中華人民共和國海關(guān)法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等，也為中國的防擴(kuò)散出口管制提供了法律依據(jù)。
　　2.應(yīng)對性管理到主動(dòng)管理轉(zhuǎn)變
　　中國防擴(kuò)散出口管制經(jīng)歷了一個(gè)由被動(dòng)到主動(dòng)的過程。由于對防擴(kuò)散出口管制的認(rèn)識(shí)不深以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國政府最初在出口管制上實(shí)行的是應(yīng)對性管理，缺乏有效的管理措施。隨著對出口管制認(rèn)識(shí)的加深，中國政府主動(dòng)加強(qiáng)出口管制的管理工作，并對配套管理措施不斷細(xì)化。例如，商務(wù)部依照出口管制法規(guī)，建立了一套行之有效的出口管制許可程序，開發(fā)了相應(yīng)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理程序，實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)上申請-網(wǎng)上傳輸-網(wǎng)上審批-網(wǎng)上許可”的全過程電子化、網(wǎng)絡(luò)化，并實(shí)現(xiàn)與海關(guān)聯(lián)網(wǎng)，從而對出口情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。此外，商務(wù)部還主動(dòng)與海關(guān)總署合作，開發(fā)了具有中國特色的兩用物項(xiàng)和技術(shù)海關(guān)HS編碼制度，不僅方便了企業(yè)報(bào)關(guān)，還大大提高了海關(guān)監(jiān)管水平。
　　3.政府控制為主向企業(yè)自律轉(zhuǎn)變
　　隨著科技快速進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，新技術(shù)大量涌現(xiàn)，越來越多的跨國公司已將觸角延伸到全球各個(gè)角落，政府管控已難以完全防止企業(yè)將敏感物項(xiàng)出口到潛在的“敵手”中。因此，中國政府逐漸開始加強(qiáng)敏感物項(xiàng)和技術(shù)出口企業(yè)的自律建設(shè)。2007年，商務(wù)部制定了《關(guān)于企業(yè)建立內(nèi)部出口管制機(jī)制的指導(dǎo)方針》，鼓勵(lì)企業(yè)建立內(nèi)部出口管制機(jī)制，并在企業(yè)內(nèi)部出口管制機(jī)制模式的建立方面給與指導(dǎo)。此外，商務(wù)部在2009年還出臺(tái)《兩用物項(xiàng)和技術(shù)通用許可管理辦法》，明確規(guī)定企業(yè)建立內(nèi)控機(jī)制是辦理通用許可的前提條